Инновационные практики управления градостроительным развитием в США

Административно-территориальное деление США является следующим: государство разделено на 50 штатов, 3 140 округов. На уровне самоуправления действуют 36 000 муниципальных администраций, из которых 19 429 городских [1]. Актуальность исследования опыта градостроительного регулирования в США обусловлена ее доказанной эффективностью. Наблюдения на протяжении 20–35 лет показали, что реализация данной политики не ложится тяжелым бременем на бюджеты всех уровней, способствует повышению деловой активности, снижению безработицы и в целом содействует оживлению экономической деятельности.

Обретя независимость от Англии, Соединенные Штаты Америки стали самостоятельно заботиться о собственных поселениях. С этого момента начала формироваться система местного самоуправления. Изначально лидеры страны планировали создать нацию, в которой автономные поселения должны были быть свободными от сильного центра.

В ходе развития государства постепенно появилась необходимость в координации развития и государственном регулировании трудовых отношений, создании профсоюзов. С этого момента начались усиление позиций и наделение федерального центра дополнительными властными полномочиями, в первую очередь исходя из необходимости обеспечения целостности страны.

Начало активного становления местного самоуправления относится ко второй половине XVIII в., в основном в сельской местности, так как 95 % населения страны проживало за пределами городских поселений. В отсутствие какой-либо межселенной координации формы местного самоуправления приобрели различные структуру и организацию, в некоторых случаях сохраняющиеся и до настоящего времени.

В Конституции США отсутствуют положения о местном самоуправлении. Законодательную основу местного самоуправления обеспечивают конституции отдельных штатов. Принятый в 1968 г. закон Дилена закрепил подчиненность органов местного самоуправления властям штата. По американской традиции местная власть в большей степени ориентируется на законодательство штата, чем на федеральное законодательство.

Поскольку в США законодательство штатов включает положения о праве местного самоуправления «адаптироваться к местным условиям», американские города разрабатывают собственные уставы, дающие им довольно высокий уровень свободы в решении вопросов о недвижимости и имущественных нормах, стандартах в строительстве, транспортных услугах, пожарной безопасности. Планирование и развитие территорий также находятся в компетенции местной власти. Эти вопросы решаются при помощи комиссий или специальных советов.

Жилищная политика и городская реконструкция также являются прерогативой местного самоуправления. Федеральная власть принимает участие в развитии жилой среды поселений и транспорта через специальные субсидии (гранты), выделяемые созданными для этого специальными федеральными фондами. Однако в конце 1970-х гг. при Р. Рейгане эти фонды резко сократили свою деятельность. Одновременно «городским локомотивам роста», владельцам собственности и предпринимателям, заинтересованным в росте города, были даны большие полномочия [2, с. 12].

В США далеко не все поселения разрабатывают генеральные планы. Значительно чаще «принято разрабатывать схемы или планы градостроительного развития – градостроительные документы, адаптированные для работы городской администрации и индивидуальных застройщиков и инвесторов» [3].

Основным документом, регулирующим планировку и застройку города, является правовое зонирование территории, представленное на стратегическом и локальном уровнях. «Правовое зонирование указывает перспективное использование территории, определяет режимы градостроительной деятельности, подразделяет застройку на участки и определяет основные требования к застройке и городской среде, которые будут применяться при согласовании и утверждении проектов» [4].

Одним из известных недавних примеров подготовки стратегического плана в США является Стратегический план Чикаго, принятый в 2010 г. При этом отметим, что предыдущий план Чикаго был разработан в 1909 г. по заказу Коммерческого клуба Чикаго представителями Чикагской архитектурной школы Дэниелем Бернхемом и Эдвардом Беннетом. План 1909 г. отличался замечательным уровнем градостроительного предвидения, формировал системы транспортной и парковой инфраструктуры, «разворачивал» город «лицом» к воде, создавая вдоль берега озера Мичиган линейную парковую систему.

Стратегический план Чикаго 2010 г. Go to 2040 позиционирует город как центр глобальной экономики. Как и план Д. Бернхема [5], эта работа разворачивалась как система частно-государственного партнерства. В основе плана – «сохранение качества жизни при значительном увеличении населения, но уже в условиях не индустриальной, а постиндустриальной экономики» [6, с. 250].

Территориально план охватывает семь округов Большого Чикаго с общей площадью 28 160 км2 и населением 9,5 млн чел. и устанавливает направление развития региона до 2040 г.

План учитывает принципы национальной политики США, но в основном направлен на реализацию инициатив местных органов власти.

Интересно, что документ подготовлен в двух версиях – полной, объемом 400 страниц для профессионалов, и сокращенной до 120 страниц для остальных интересующихся.

Go to 2040 имеет рекомендательный характер.

Помимо стратегического плана Go to 2040 в округах Большого Чикаго (всего 7 независимых округов) действует следующая система градостроительной документации:

– комплексный план,

– план землепользования,

• –    схемы территориального зонирования.

Отдельно в Чикаго разработаны и используются:

• –    планы жилых районов,

• –    мастер-план города,

• –    планы развития открытых пространств и устойчивого развития,

• –    схема размещения объектов историко-культурного наследия.

Еще одним примером организации управления градостроительным развитием может послужить Калифорния. Для Калифорнии характерно взаимодействие двух административных уровней: штата и муниципальных органов власти. Решения органов местного самоуправления опираются на законы штата. К документам территориального планирования относятся генеральный план, особый план, план межевания и схема территориального зонирования.

Генеральный план регламентирует жилищное строительство, расположение деловых кварталов, промышленности, транспортную инфраструктуру, парки и другие виды землепользования, шумозащиту и защиту от источников опасности, сохранение природных ресурсов.

Органы исполнительной власти каждого города и округа штата принимают территориальное зонирование, межевание земли и другие нормативно-правовые акты для регулирования землепользования в рамках реализации генерального плана.

Органы, связанные с разными этапами и уровнями градостроительной деятельности:

• –    Комиссия по планированию – рассматривает генеральные планы, конкретные поправки к плану, изменения в территориальном планировании и отдельных фрагментах территории;

• –    Коллегия по регулированию территориального зонирования – рассматривает разрешенные виды использования земель, отклонения и другие допущения в территориальном зонировании;

• –    Комиссия по рассмотрению архитектурных проектов – рассматривает проекты на соответствие стандартам об архитектурном облике зданий местного уровня.

Документы, регламентирующие градостроительную деятельность:

• 1.    Генеральный план – программа развития города или округа, касающаяся землепользования, коммунальной инфраструктуры, жилищного строительства, охраны памятников, открытых пространств, безопасности и других аспектов.

Состав генеральных планов:

• а)    текстовая часть – содержит положения о целях, политике и программе распределения земель;

• б)    графическая часть – одна или несколько схем и планов, на которых отражены существующее и планируемое землепользование.

• 2.    Планы фрагментов городской среды.

• 3.    Территориальное зонирование.

• 4.    Межевание – проводится после утверждения органами местного самоуправления межевания земель.

Типы межевания:

• – схема межевания, которая разрабатывается на территорию размером не более пяти лотов; – схема межевания, которая разрабатывается на территорию размером более пяти лотов.

• 5.    Иные местные нормативы:

• –    закон о побережье,

• –    регулирование разработок открытым способом,

• –    об опасностях землетрясений,

• –    требование о раскрытии информации о взрывоопасных материалах.

На национальном уровне политику пространственного планирования формирует Офис по делам градостроительства (Office for Urban Affairs) Правительства США. Приоритетное направление деятельности офиса – развитие агломераций (урбанизированная территория вокруг поселения-ядра с населением от 50 тыс. чел.). Отдельные направления территориального развития курируют два федеральных департамента: департамент транспорта и департамент жилья и градостроительного развития. Департаменты определяют приоритетные программы и распределяют гранты бюджетного финансирования среди штатов, округов и муниципальных образований.

На государственном уровне существуют законы и нормативно-правовые акты, которые регулируют природоохранные мероприятия, управление землями, находящимися в государственной собственности, транспортную политику и финансы, жилищную практику и субсидирование экономического развития, планирование и регулирование, направленное против функционального зонирования.

В отличие от других стран, в США нет законов, на национальном уровне регулирующих градостроительное планирование (в РФ это Градостроительный кодекс РФ, в Великобритании The Planning and Compulsory Purchase Act 2004, National Planning Policy Framework). Штаты обладают правом осуществлять планирование и регулирование градостроительного развития. В рамках этих полномочий штатам предписывается законодательное регулирование землепользования на основе доступных градостроительных нормативно-правовых актов муниципального уровня, касающихся проектов планировок и правил землепользования.

Действительной властью в планировании градостроительного развития обладают города и округа. Законы штатов обрисовывают границы метрополий.

Реализация градостроительных задач в США осуществляется через систему зонинга. Отклонения от установленного зонинга контролируются «административно-правовыми процедурами судебного производства» [7]. Зонинг – административно-правовое регулирование на основе законов местного уровня, аналог отечественных Правил землепользования и застройки.

Эта система значительно расширяет права местного самоуправления и дает реальную возможность контролировать градостроительное развитие через долгосрочные соглашения с застройщиками и выдачу строительных разрешений. Так, например, в штате Орегон, как и во многих других штатах США, действуют четыре вида разрешений на освоение земельных участков:

• –    планировочное разрешение (planning permit),

• –    строительное разрешение на строительные работы (building permit),

• –    контроль загрязнений (pollution control),

• –    специальное разрешение (special permit) [8].

В США распространена практика выделения территорий, в границах которых реализуются упрощенные и ускоренные механизмы согласования проектной документации. Эти территории называются «предпринимательскими зонами» и наряду с упрощенными процедурами согласования предусматривают наличие системы преференций и финансовых льгот.

Таким образом, можно отметить, что местные власти США имеют приоритет перед федеральным центром в принятии решений по управлению территориями. Это позволяет им быть гибкими и лучше адаптироваться к местным условиям в решении вопросов о недвижимости, имущественных нормах, стандартах строительства, городской реконструкции, транспортных услугах, пожарной безопасности, в большей степени прислушиваться к мнению и вовлекать в социальноэкономическую деятельность предпринимателей и владельцев собственности.

Интересной является практика разработки Стратегического плана развития города Чикаго Go to 2040. Особо ценно, что данный документ имеет редакции для профессионалов и для обывателей. Это обеспечивает бо́льшую открытость градостроительной политики властей для заинтересованных субъектов и позволяет сделать более привлекательным и прозрачным их участие в инвестиционно-строительных проектах на территории.

На наш взгляд, успех проектов развития территории в США во многом обусловлен наличием законодательно закрепленных «предпринимательских зон», которые наряду с упрощенными процедурами согласования предусматривают систему преференций и финансовых льгот. Данный опыт является ценным и инновационным в управленческой деятельности по развитию территории для Российской Федерации.

В рамках реализации градостроительной политики в Российской Федерации на основе анализа опыта США могут быть применены следующие управленческие инновации: приоритет местных властей перед федеральной властью в принятии решений по управлению территориями; разработка стратегической документации в виде, применимом к использованию как профессиональным сообществом, так и прочими субъектами, не имеющими профессионального образования; введение особых преференций для высокотехнологичных производств, расположенных в особых «предпринимательских» или прочих свободных экономических зонах.

Ссылки:

• 1.   Лапин В.А., Крестьянинов А.В., Коновалова И.Н. Основы местного самоуправления : учеб. пособие. М., 2006. 256 с.

• 2.   Крашенинников А.В. Градостроительное развитие жилой застройки. Исследование опыта западных стран. М., 2005.

• 3.   Там же.

• 4.   Там же.

• 5.    Харрис Э.Дж. План Чикаго 1909 года: гражданское лидерство и воплощение региональной мечты // Альтернативы регионального развития : материалы II Междунар. науч.-практ. конф. (Шубинские чтения). Волгоград, 2011. № 2 (2). С. 68–82.

• 6.    Стратегический мастер-план: инструмент управления будущим. М., 2014. 277 с.

• 7.    Крашенинников А.В. Градостроительное развитие и городская среда. Северная Каролина, 2017. 169 с.

• 8.    Там же.

112 с.