Институционализация внешнеполитической деятельности Румынии

События 1989 г., изменившие политическое устройство Румынии, повлекли за собой трансформацию внешнеполитического курса и выбор западного вектора развития. Новые политические реалии потребовали создания отличной от социалистической институциональной системы, в т.ч. и в области внешнеполитической деятельности, которая впитала в себя особенности системы некоторых западноевропейских государств. В частности, на формирование подобных демократических институтов оказало влияние внешнее измерение – Европейский союз и НАТО [Stan, Dancea 2024].

Институционализация как сложный процесс развития социальной практики или деятельности, в ходе которого она обретает признаки и статус института, становится возможной только при наличии определенного механизма, который имеет два уровня: на первом происходит выработка стратегии достижения определенных целей, интеграции и легитимации; на втором – непосредственно реализация закрепленных установок [Белозеров 2011]. В случае Румынии свое институциональное закрепление внешняя политика получила в тесной связи с политикой безопасности и обороны, пройдя несколько этапов, таких как формирование норм, установок и ценностей, отвечающих новым политическим реалиям; формирование законодательной и доктринальной базы; создание формальных и неформальных институтов внешней политики.

Нормативно-правовая составляющая румынскихвнешнеполитических институтов

В качестве одного из компонентов институционализации выступают документы, регулирующие внешнеполитическую сферу в Румынии, к которым относятся, во-первых, официальные документы: Конституция Румынии 2003 г., где определены основные полномочия государственных органов в области внешней политики, а также национальные ценности Румынии; базовые законы, регламентирующие деятельность отдельных государственных институтов и закрепляющие их полномочия, например Положение о Сенате и Палате депутатов, об организации служб Президента, Правительства, отдельных министерств и т.д. Румыния – президентско-парламентская респу- блика, поэтому полномочия в сфере внешней политики разделяются между исполнительной и законодательной властью1. Во-вторых, доктринальные и программные документы: Стратегия национальной обороны, включающая определение интересов и целей национальной безопасности, оценку международной обстановки в области безопасности, выявление потенциальных рисков, угроз и уязвимостей, направления действий и основные предлагаемые способы обеспечения национальной безопасности Румынии в рамках НАТО; Программа Правительства как политико-административный документ, устанавливающий принципы, направление действий и меры, которыми Правительство стремится руководствоваться во время своего нахождения у власти во всех сферах деятельности; Военная стратегия, выпускаемая Министерством национальной обороны, которая конкретизирует риски и угрозы безопасности Румынии на основе Стратегии национальной обороны, а также задачи армии, вопросы ее модернизации и национальные военные цели; «Белая книга» обороны, в которой конкретизируются цели внешней политики через призму политики безопасности и обороны; «Зеленая» книга многосторонней дипломатии – документ, выпускаемый Министерством иностранных дел, в котором рассматривается позиционирование Румынии в международных организациях, а также участие в различных региональных и межрегиональных форматах. В книге также содержатся рекомендации по внешней политике Румынии. Стратегия кибернетической безопасности, конкретизирующая информационное внешнеполитическое поле, является относительно недавним документом, вышедшим в 2022 г.

Так, в данном компоненте комплексного процесса институционализации на основе официальных и базовых документов формируется внешнеполитический механизм, а стратегические документы регламентируют национальные ценности, интересы и нормы.

Институты внешней политики Румынии

Институциональное внешнеполитическое измерение в Румынии имеет свои характерные черты и особенности, для определения которых следует проанализировать каждый институт по отдельности, принимая во внимание специфику страны как президентско-парламентской республики, созданной по некоторому подобию Франции в области полномочий, что позволяет президенту иметь некоторое превосходство над другими государственными структурами [Stan, Dancea 2024].

Президент Румынии обладает такими полномочиями в реализации внешней политики, как заключение международных договоров, аккредитация дипломатический представителей Румынии, а также принимает участие в заседаниях правительства, на которых обсуждаются вопросы, представляющие национальный интерес по внешней политике, обороне страны, обеспечению общественного порядка и, по просьбе премьер-министра, в других ситуациях2. Тем не менее президент Румынии является центральной фигурой в формировании и реализации внешней политики страны, о чем свидетельствуют положения Программы Правительства: «достижение национальных целей Румынии на внешнем уровне будет добиваться в тесном сотрудничестве с президентом Румынии в качестве лица, принимающего решения в обла- сти внешней политики»1. Таким образом, разработка и реализация внешней политики является синтезом деятельности правительства и президента, хотя у последнего формальные полномочия в этой сфере носят явно представительный характер.

Высший совет обороны страны , возглавляемый президентом Румынии, организует и координирует деятельность, направленную на защиту страны и обеспечение национальной безопасности, участие в поддержании международной безопасности и коллективной обороне. Совет, в частности, участвует в разработке Стратегии национальной обороны и Военной стратегии, утверждает базовые принципы в области международных отношений касательно национальной безопасности, проекты международных договоров и соглашений, касающихся национальной безопасности, устанавливает отношения с похожими по структуре зарубежными органами, а также имеет другие полномочия в области обороны и национальной безопасности². В заседаниях могут участвовать также представители неправительственных организаций и гражданское общество. Одной из связанных с этой деятельностью организаций является Служба внешней информации ( Служба внешней разведки ) – государственный институт, специализирующийся в области внешней информации, касающейся национальной безопасности и обороны Румынии и защиты ее интересов. В свою очередь, контроль за Службой осуществляет парламентская комиссия, состоящая из представителей обеих палат парламента [Каширин 2023]. Что интересно, структура все еще является военизированной, что подчеркивает связь внешней политики и национальной безопасности во внешнеполитической деятельности Румынии.

Продолжая тему информационной среды внешнеполитического механизма, следует упомянуть относительно новую структуру – Оперативный совет кибернетической безопасности , который анализирует состояние информационной безопасности как на внутреннем, так и на международном уровне³. В состав совета входят представители министерств национальной обороны, иностранных и внутренних дел, различные информационные и разведывательные службы. Подчиняясь Высшему совету обороны, он вносит предложения, планы, направления и действия, касающиеся кибербезопасности во внешнеполитическом измерении, включая европейское и атлантическое измерение, а также международные организации, в частности ООН.

При президенте Румынии существуют и другие вспомогательные органы, такие как Отдел политического анализа, при котором функционирует Департамент внешней политики, координирующий сферу внешней политики с точки зрения конституционных полномочий президента Румынии4. Благодаря тесному сотрудничеству с правительственными и другими государственными учреждениями, академическими учреждениями и неправительственными организациями, связанными с проблемами в области внешних отношений, Департамент внешней политики способствует разработке и обоснованию стратегического профиля и направлений внешней политики Румынии.

Правительство Румынии , являясь исполнительной властью, обеспечивает реализацию внутренней и внешней политики страны¹ и интеграцию в европейские и международные структуры. В частности, Министерство иностранных дел Румынии реализует внешнюю политику, в т.ч. выполняя задачи, связанные с членством в ЕС и НАТО, а также участвует в продвижении экономических интересов Румынии. Среди функций МИДа отмечается разработка и применение Программы Правительства в области внешней политики, нормативно-правовой базы и государственной политики для достижения установленных целей; внутреннее и внешнее представительство страны; координация на национальном и местном уровнях деятельности по реализации внешнеполитических целей, защита и продвижение национальных интересов Румынии и т.д.² Для координации работы министра иностранных дел в 2017 г. был создан Консультативный совет по стратегическому анализу, занимающийся аналитическим обеспечением внешней политики³. При МИДе также функционирует Институт румынской дипломатии и другие аналитические центры. В реализации культурной политики при МИДе участвуют такие институты, как Румынский институт культуры и Академия культуры Румынии. Министерство национальной обороны Румынии также является одним из органов в системе внешнеполитического механизма страны. К полномочиям министерства в сфере внешней политики относится продвижение национальных интересов на международном уровне, повышение степени интеграции собственных структур и их профиля в международных организациях, содействие и развитие отношений военно-политического сотрудничества и обеспечение представительства армии в отношениях с соответствующими министерствами других государств и с международными организациями, частью которых является Румыния; ответственность перед парламентом, правительством и Высшим советом обороны страны за порядок применения положений Конституции, действующих нормативных актов, постановлений правительства и Высшего Совета обороны страны и международных договоров, частью которых является Румыния. Министерство в т.ч. занимается разработкой Стратегии национальной обороны Румынии.

Парламент Румынии имеет законодательные полномочия в области внешней политики. Сенат (верхняя палата) может вносить предложения по определенному вопросу, в т.ч. и по внешней политике, после консультации с аналогичной комиссией4. Палата депутатов может выражать свою позицию и по внешнеполитическим вопросам и проблемам. Комиссия по внешней политике, действующая при нижней палате парламента Румынии, занимается вопросами и программами внешней политики Румынии; ведением двустороннего диалога с аналогичными комитетами парламентов других госу- дарств и международных парламентских органов; заключением договоров, конвенций и других международных инструментов, которых придерживается Румыния; слушанием лиц, предложенных для назначения послом Румынии за рубежом. Комиссия дает консультативное заключение1 для обсуждения того или иного внешнеполитического вопроса в парламенте, который, в свою очередь, также консультируется с Министерством иностранных дел. Секретари и главы комиссий по внешней политике также участвуют в двустороннем парламентском сотрудничестве – на встречах с главами или заместителями глав министерств, в международных форумах, конференциях и т.д.

Румыния – партийное государство, большую роль в котором играют политические партии, формирующие парламент и правительство Румынии. Президент выдвигает кандидата на пост премьер-министра после согласования с партией, получившей большинство голосов. И сами партии имеют достаточно возможностей для влияния на формирование внешнеполитической повестки, а также реализации своего в и дения в сфере внешней политики. Так, Национальная либеральная партия выступает за проевропейский путь, а также за поддержку Украины и Молдовы, приоритетом Социал-демократической партии является безопасность, а Альянс за спасение румын выступает за «спасение румынской нации» и обретение геополитической мощи².

Информационно-аналитическое обеспечение внешней политики Румынии

В Румынии сформировался и механизм информационного-аналитического обеспечения внешней политики, который представляет собой деятельность по сбору и обработке актуальных данных, выработке рекомендаций и их подготовке к преставлению официальным лицам и институтам в области внешней политики [Кирилина 2024]. Всего в стране функционируют около 58 государственных и независимых аналитических центров, занимающихся как внутренней, так и внешней политикой3. Среди наиболее авторитетных можно выделить Румынский институт международных исследований им. Николае Титулеску, Институт публичной политики, Европейский институт Румынии, Румынский институт оценки и стратегии, Институт Румынской дипломатии, Институт политических наук и международных отношений им. Иона Брэтиану, Лабораторию анализа информационной войны и стратегической коммуникации, Представительство некоммерческого американского Института Мизеса в Румынии, Румынский центр европейской политики, Центр передовых стратегий, Ассоциацию анализа стратегии, геополитики и международных отношений и др. Все вышеперечисленные аналитические центры, как правило, европеизированы. Стоит отметить, что исследования в основном посвящены не тому, как реализуется внешняя политика Румынии, а конкретным приоритетам, возможным новым направлениям сотрудничества (например, Африка или Ближний Восток) и влиянию геополитической ситуации на мировую политику, например конфликта на Украине. Имеются также и партийные аналитические центры, например, Институт народных исследований при Национальной либеральной партии. Однако, как и другие страны Центральной и Восточной Европы, Румыния не обладает достаточно развитой структурой информационного-аналитического обеспечения.

Результатом действия механизма внешней политики Румынии является разработка официальных установок внешнеполитического характера, а также внешнеполитического курса страны. Реализацией последнего занимаются политические институты, обладающие определенными полномочиями. Так, исполнительные функции разделены между президентом, премьер-министром и его кабинетом.

Заключение

Таким образом, основными центрами в треугольнике выработки и принятия внешнеполитических решений является президент Румынии и его вспомогательные органы – Администрация Президента и консультативный Высший совет обороны страны, Министерство национальной обороны и подведомственная ему Служба внешней информации, Министерство иностранных дел с сетью аналитических центров и правительство Румынии во главе с премьер-министром, который непосредственно отвечает за реализацию внешнеполитического курса страны, а также парламент, который инициирует некоторые законопроекты в области внешней политики и принимает их после определенной процедуры согласования. Тем не менее из-за несколько расплывчатой формулировки полномочий остается вопрос, кто играет решающую роль в принятии внешнеполитических решений – президент или премьер-министр. Очевидно, что решения принимаются в условиях конкуренции, что может привести к политической нестабильности либо к консенсусу или подчинению одного центра силы другому. Отсюда возникает и проблема координации между институтами и конфликт неформальных и формальных норм. Стараясь подстроиться под последние, Румыния испытывает трудности с выполнением национальных стратегий.