Институциональная матрица и совершенствование управления экономикой

Управление Федерального казначейства по Самарской области

В статье рассматривается взаимодействие Федерального казначейства с другими участниками бюджетного процесса. Показаны риски казначейской системы.

Бюджетный процесс в Российской Федерации четко регламентирован Бюджетным кодексом РФ, (ему посвящена одноименная часть третья БК) и представляет собой совокупность четырех этапов, стадий1:

• -    составление проектов бюджетов;

• -    рассмотрение и утверждение бюджетов;

• -    исполнение бюджетов;

• -    государственный и муниципальный финансовый контроль.

На каждой из этих стадий проявляется компетенция участников бюджетного процесса, которыми являются2:

• -    Президент Российской Федерации;

• -    органы законодательной (представительной власти);

• -    органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);

• -    органы денежно-кредитного регулирования;

• -    органы государственного и муниципального финансового контроля;

• -    главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

• -    получатели бюджетных средств;

• -    иные органы, на которые возложены бюджетные налоговые и иные полномочия.

С 1 января 2005 года Федеральное казначейство является самостоятельной федеральной службой, находящейся в ведении Министерства финансов Российской Федера- ции и наделено правоприменительными полномочиями по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за операциями главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета.3

То есть, Федеральное казначейство как участник бюджетного процесса имеет сложную компетенцию и одновременно является:

• -    органом исполнительной власти – финансовым органом, наделенным специальной компетенцией по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы;

• -    органом государственного финансового контроля, осуществляющим предварительный и текущий финансовый контроль, составляющим и представляющим отчет об исполнении федерального бюджета;

• -    и главным распорядителем, распорядителем и получателем средств федерального бюджета.

Рассмотрим, каким образом функции Федерального казначейства влияют на бюджетный процесс, и как Федеральное казначейство взаимодействует с другими участниками бюджетного процесса.

Во-первых, органы Федерального казначейства взаимодействуют с органами денежно-кредитного регулирования. Это взаимодействие заключается в том, что органы Федерального казначейства открывают и ведут единые счета федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и мес- тных бюджетов исключительно в учреждениях Банка России. Коммерческие банки (в основном это учреждения Сберегательного банка России) осуществляют функции по выдаче только наличных денег получателям бюджетных средств соответствующих бюджетов.

Актуальным вопросом этого уровня взаимодействия в настоящее время является организация бесперебойных и надежных каналов связи между органами Федерального казначейства и учреждениями банков на всей территории страны. Данный вопрос обусловлен действующей системой электронного обмена документами с банками и высокими требованиями к качеству и сохранности передаваемой информации.

Во-вторых, органы Федерального казначейства наделены полномочиями по формированию доходов бюджетов всех уровней. Полномочиями по исполнению федерального бюджета по доходам в настоящее время наделены только центральный аппарат Федерального казначейства и управления Федерального казначейства по субъектам РФ. В формировании доходной части бюджетов субъектов РФ и муниципалитетов полномочия предоставлены только управлениям Федерального казначейства по субъектам РФ. 4

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ при исполнении федерального бюджета по доходам органы Федерального казначейства осуществляли следующие функции:

• “ - перечисление и зачисление доходов федерального бюджета на единый счет федерального бюджета;

• -    распределение федеральных регулирующих налогов;

• -    возврат излишне уплаченных сумм доходов;

• -    учет доходов федерального бюджета и отчетность о доходах федерального бюджета в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации”.⁵

Осуществляя эти полномочия органы Федерального казначейства взаимодействуют с другими участниками бюджетного процесса, а именно, с органами исполнительной власти – администраторами поступлений в бюджет.

“Администраторами поступлений в бюджет являются налоговые органы, иные органы государственной власти, органы управления государственных внебюджетных фондов, органы местного самоуправления, юридические или физические лица, уполномоченные указанными органами государственной власти, а также созданные этими органами государственные (муниципальные) учреждения, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним и иным поступлениям в бюджеты бюджетной системы…”.6

Актуальными вопросами этого уровня взаимоотношений является необходимость унификации и автоматизации обмена информацией между казначейством и администраторами, так как своевременный обмен корректной информацией позволяет минимизировать объемы невыясненных доходов бюджетов и как следствие, увеличить объем средств, доступных для расходования.

В-третьих, органы Федерального казначейства наделены полномочиями по кассовому обслуживанию исполнения расходов бюджетов. 7

В процессе исполнения федерального бюджета по расходам, кроме центрального аппарата Федерального казначейства и управлений Федерального казначейства по субъектам РФ, участвуют также отделения Федерального казначейства по районам и городам (в отделениях обслуживается основная масса бюджетных учреждений).8

Органы Федерального казначейства являются кассирами всех распорядителей и получателей средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.9

Исполняя федеральный бюджет по расходам, органы Федерального казначейства осуществляют:

• -    доведение до распорядителей и получателей средств федерального бюджета лимитов бюджетных обязательств;

• -    подтверждение денежных обязательств федерального бюджета;

• -    разрешение (распоряжение) на осуществление платежа;

• -    осуществление платежа.¹⁰

В отношении расходов бюджетов субъектов РФ и муниципалитетов органы Федерального казначейства могут осуществлять полномочия аналогичные применяемым при исполнении расходов федерального бюджета (от доведения лимитов бюджетных обязательств до санкционирования расходов), либо только ведут лицевой счет соответствующего финансового органа.11 По второму пути осуществляется кассовое обслуживание основной массы бюджетов других уровней.

Таким образом, осуществляя полномочия по исполнению расходов бюджетов, органы Федерального казначейства взаимодействуют с главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, а также с финансовыми органами всех уровней.

Актуальными вопросами данного взаимодействия являются вопросы повышения самостоятельности и ответственности главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, финансовых органов всех уровней за правильное и эффективное использование бюджетных средств (путем стандартизации и регламентации казначейских процедур), а также развитие системы электронного документооборота с элементами санкционирования электронных документов.

В-четвертых, на органы Федерального казначейства возложены функции по осуществлению государственного финансового контроля в рамках которых, они наделены полномочиями по осуществлению предварительного и текущего контроля за операциями главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, а также полномочиями по составлению и представлению отчета об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации.

“Все операции по доходам и расходам федерального бюджета, а также по привле- чению и погашению источников финансирования дефицита федерального бюджета и иные операции со средствами федерального бюджета отражаются Федеральным казначейством в соответствующих регистрах учета”.12 Органы Федерального казначейства ведут аналитический и синтетический учет и составляют соответствующую отчетность по всем направлениям, входящим в сферу деятельности системы, а также осуществляют постоянную сверку данных учета внутри и вне системы. Внутри системы – между органами Федерального казначейства по проведенным операциям. Вне системы – с соответствующими финансовыми органами по доходам их бюджетов, с администраторами доходов по суммам поступлений, с бюджетными учреждений по их расходам. Федеральное казначейство составляет отчет об исполнении Федерального бюджета.

На этой стадии бюджетного процесса органы Федерального казначейства взаимодействуют с главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, с финансовыми органами всех уровней, с государственными внебюджетными фондами.

Актуальными вопросами данного уровня взаимодействия является стандартизация и регламентация казначейских технологий, а также унификация процессов учета и отчетности в целом в финансовой системе страны.

И в-пятых, органы Федерального казначейства, являясь главным распорядителем, распорядителями и получателями средств федерального бюджета, осуществляют бюджетные полномочия по собственному содержанию и сами являются объектами государственного финансового контроля.

В этом статусе, актуальным вопросом является недопущение фактов нецелевого и неэффективного использования органами Федерального казначейства всех уровней бюджетных средств, выделенных на их собственное содержание.

Проведенный выше анализ позволяет определить место и роль Федерального казначейства среди других участников бюджетного процесса, а именно:

• -    место Федерального казначейства – завершающий элемент в системе кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы;

• -    роль – кассовое обслуживание формирования доходов, осуществления расходов бюджетов бюджетной системы, их учет и составление отчетности.

Место и роль Федерального казначейства в финансовой системе страны означают высочайшую степень ответственности Федерального казначейства за состояние этой системы, что заключается не только в оперативном регулировании системы, но и в плановой работе по предупреждению рисков для казначейской системы.

Установление и систематизация рисков казначейской системы находится на начальной стадии, и в настоящее время система рисков может быть представлена двумя основными группами:

• -    внешние риски, возможные негативные обстоятельства объективного и субъективного характера, находящиеся вне казначейской системы;

• -    внутренние риски, возможные негативные обстоятельства объективного и субъективного характера, находящиеся внутри казначейской системы.

К внешним рискам объективного характера, относятся возможности сбоев в функционировании энергетических и информационных систем, которые могут быть вызваны военными действиями, техногенными катастрофами, экономическими кризисами и т.д.

К внешним рискам субъективного характера, относятся возможности сбоев в функционировании энергетических и информационных систем, вызванные действиями или без действиями физических лиц, не являющимися казначейскими работниками.

Внутренние риски казначейской системы также подразделяются на объективные и субъективные.

К объективным внутренним рискам следует отнести возможности неполадок систем жизнеобеспечения казначейства, вызванные внутренними причинами (моральный и материальный износ оборудования, отсутствие резервных источников энергетического и информационного обеспечения, связи, т. д.).

К субъективным внутренним рискам следует отнести возможности неполадок систем жизнеобеспечения казначейства, а также возможности утраты или искажения базовой информации, вызванные неправомерными, некомпетентными действиями казначейских работников.

Внешние и объективные внутренние риски могут быть нивелированы созданием эффективных резервных систем жизнеобеспечения казначейства, а внутренние риски путем разработки и применения регламентов, охватывающих все стороны казначейской деятельности.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что самым актуальным вопросом современной казначейской системы является выработка эффективных мер по предупреждению рисков казначейской системы и тем самым предотвращение негативных последствий для других участников бюджетного процесса.