Институционально-правовые основы внешнеполитической деятельности общего рынка стран Южного конуса (МЕРКОСУР)

О бщий рынок стран Южного конуса (МЕРКОСУР) – крупнейшее и наиболее динамичное интеграционное объединение в Южной Америке. Основанное в 1991 г. Аргентиной, Бразилией, Парагваем и Уругваем, к началу 2000-х гг. объединение превратилось во влиятельного актора региональной системы международных отношений, осуществляющего динамичную и многовекторную внешнюю политику. В то время как рассмотрение конкретных направлений внешней политики МЕРКОСУРа привлекает внимание значительного числа отечественных и зарубежных исследователей, анализ механизмов и технологий формирования его внешнеполитического курса остается малоизученным, хотя влияние институционально-правового обеспечения внешнеполитического измерения интеграции в регионе Южного конуса на становление и эволюцию отношений МЕРКОСУРа с третьими странами представляется нам значительным.

ПОДГУСКОВ Владимир Николаевич – аспирант кафедры теории политики ННГУ им.

Отношения МЕРКОСУРа с другими субъектами международного права базируются на его основополагающих документах, в которых определены специфика, цели и задачи данного интеграционного объединения; регламентируются внутренним правом МЕРКОСУРа, определяющим процедуру и порядок практической реализации переговорного процесса и заключения соответствующих соглашений, и обеспечиваются определенными институтами общего рынка, наделенными правом вступать от имени МЕРКОСУРа в отношения с третьими странами, группами стран и международными организациями. Асунсьонский договор, конституировавший МЕРКОСУР, не предусматривал ни интеграцию в политической и социальной сфере, ни, тем более, выработку единой позиции стран-членов относительно актуальных вопросов международных отношений и, как следствие, формирование тесного внешнеполитического союза южноамериканских государств. Вместе с тем, некоторые его положения затрагивают отношения стран МЕРКОСУРа с третьими странами и международными организациями. Во-первых, ст. 1 предусматривает координацию позиций стран-участниц на торгово-экономических региональных и международных форумах, под которыми подразумеваются, прежде всего, Всемирная торговая организация

(ВТО) и Латиноамериканская ассоциация интеграции (ЛАИ)1. Как видно из содержания статьи, речь еще не идет о единой позиции стран Южного конуса, а лишь об определенном согласовании их действий в рамках данных организаций, которое в первое десятилетие существования МЕРКОСУРа осуществлялось с большим трудом и незначительными ус-пехами2. Во-вторых, в ст. 4 отмечается, что страны-члены будут придерживаться «справедливых и равноправных» условий в торговых отношениях с третьими странами. Расплывчатость данной формулировки нередко приводила к возникновению противоречий внутри самого МЕРКОСУРа и взаимным обвинениям в нарушении законодательства Общего рынка. (Один из наиболее наглядных примеров – торговые отношения между Уругваем и США, которые привели к подписанию двустороннего соглашения об инвестициях, значительно осложнившего положение МЕРКОСУРа в рамках переговоров по Соглашению о свободной торговле Америк в начале 2000-х гг.)3.

Важным шагом на пути становления Общего рынка в качестве полноправного субъекта международных отношений явилось подписание Протокола Ору-Прету. В нем провозглашалось, что МЕРКОСУР обладает международной правосубъектностью и может для исполнения своих функций предпринимать любые действия, необходимые для достижения его целей, в частности подписывать договоры, покупать и продавать движимое и недвижимое имущество, быть истцом и ответчиком в суде, накапливать фонды, а также делегировать свои права и полно-мочия4. Кроме того, Протокол Ору-Прету, определив институциональную структуру МЕРКОСУРа, выделил органы, ответс- твенные за ведение диалога общего рынка с третьими странами, группами стран и международными организациями, и утвердил правовые нормы, регулирующие процесс принятия решений в области внешних сношений МЕРКОСУРа.

Последующая юридическая база МЕРКОСУРа в данной сфере формировалась либо за счет совместных заявлений президентов стран-членов, носящих отвлеченный и декларативный характер, либо за счет отдельных решений Совета Общего рынка и резолюций Группы Общего рынка, регламентирующих частные случаи внешнеполитической практики МЕРКОСУРа или вносящих изменения в процедурные вопросы деятельности организации на мировой арене.

Процедура ведения переговоров в рамках МЕРКОСУРа достаточно сложна и запутанна. Наряду с межправительственными органами общего рынка в ней могут принимать непосредственное участие и государства-члены, что значительно затрудняет выработку единого решения в рамках данной организации. В первую очередь она регулируется Протоколом Ору-Прету и дополняется внутренними регламентами соответствующих институтов общего рынка и различными правовыми актами, выпускаемыми ими.

Согласно ст. 8 Протокола Ору-Прету и ст. 5 Внутреннего регламента Совета Общего рынка, данный орган уполномочен вести переговоры и подписывать соглашения от имени МЕРКОСУРа с третьими странами, группами стран и международными организациями5. Данные функции могут быть делегированы путем выдачи мандата Группе Общего рынка. В свою очередь, при согласии Совета Группа Общего рынка может передавать свои полномочия Комиссии по торговле МЕРКОСУРа. Передача полномочий, как правило, осуществляется на основе разделения функций Совета, Группы Общего рынка и Комиссии по торговле, где Совет является ответственным за общее руководство процессом интеграции и принятие норм, определяющих ее основные направления и сферы, Группа Ообщего рынка обеспечивает выполнение решений Совета в конкретных областях сотрудничества, большей частью экономических, а Комиссия по торговле контролирует процесс ликвидации торговых барьеров между странами и формирования единого внешнего таможенного тарифа. Соответственно, на международном уровне Совет обеспечивает заключение соглашений, имеющих принципиальное значение для МЕРКОСУРа, часто содержащих определенный политический компонент (например, формирование межрегиональной ассоциации с Европейским союзом). Группа занята вопросами экономического сотрудничества и формирования зон свободной торговли между МЕРКОСУРом и третьими странами и группами стран (например, переговоры с Индией и ЮАР по данным вопросам), а Комиссия по торговле концентрирует свое внимание на подготовке соглашений о преференциальной торговле Общего рынка.

Данная ситуация изменилась в 2003 г., когда был учрежден Комитет постоянных представителей МЕРКОСУРа, ответственный за внешнеполитическую деятельность. В частности, Совет Общего рынка делегирует ему полномочия вести международные переговоры от лица МЕРКОСУРа по широкому спектру вопросов. Кроме того, Комитет представляет МЕРКОСУР на международной арене, вырабатывает предложения по усовершенствованию внешнего измерения интеграции и обеспечивает поиск и становление диалога с перспективными для МЕРКОСУРа партнерами (в мае 2005 г. глава Комитета посетил с официальным визитом Россию с целью содействия активизации отношений между сторо-нами)1. Можно констатировать, что учреждение данного органа облегчило ведение внешнеполитической деятельности МЕРКОСУРа, так как впервые за все время существования блока полномочия в этой сфере делегируются институту с четко определенной компетенцией.

Решения в процессе ведения переговоров принимаются исключительно на основе консенсуса при наличии представителей всех стран-членов и вступают в силу с момента публикации их полного текста в официальном бюллетене МЕРКОСУРа, издаваемом техническим секретариатом, сопровождаемого решением Совета общего рынка об одобрении международного договора.

Анализируя систему органов МЕРКОСУРа, ответственных за представительство данного интеграционного объединения на международной арене, можно отметить, что она обладает как рядом достоинств, так и недостатками. К первым относится существующее разделение функций между институтами Общего рынка в области ведения переговоров и заключения соглашений и относительно подробная регламентация данной процедуры. В то же время легко увидеть, что этот механизм довольно громоздок и сложен, так как окончательное решение по любым международным вопросам всегда остается за Советом Общего рынка, тогда как за переговоры ответственны Группа Общего рынка и Комитет постоянных представителей, для ведения которых им первоначально надо получить мандат Совета. Были случаи, когда переговоры велись непосредственно представителями государств-членов, которые могли как сотрудничать, так и не сотрудничать с Группой, и достигнутые соглашения подписывались и, в свою очередь, ратифицировались самими странами-участницами, в т.ч. и без одобрения Совета Общего рынка. Вследствие этого возникает некая неопределенность в вопросе о международной правосубъектности МЕРКОСУРа, что подводит некоторых наиболее критически настроенных специалистов к заключению об отсутствии последней либо ее слишком слабом развитии. Подобные выводы представляются нам искажающими действительность, так как б6льшая часть международных соглашений МЕРКОСУРа заключалась все же непосредственно уполномоченным на это Советом Общего рынка.

Отдельную категорию соглашений образуют договоры, подготовка и подписание которых осуществлялись совместно компетентными органами МЕРКОСУРа и представителями его стран-участниц. Самым ярким примером служит Рамочное соглашение о межрегиональном сотрудничестве между МЕРКОСУРом и его государствами-членами и ЕС и его государствами-членами от 15 декабря 1995 г. Как уже видно из названия, подобного формата при выработке и подписании данного договора придерживался и ЕС, правосубъектность которого сомнений не вызывает. Такой механизм заключения международных договоров представляется наибо- лее целесообразным и эффективным при подготовке документов принципиальной важности и широкого содержания, как это и было в случае с ЕС, что позволяет представить позицию международной организации и наиболее полно учесть интересы и желания ее государств-членов.

Очевидно, что успешное функционирование МЕРКОСУРа в качестве субъекта международных отношений, утверждение его на мировой арене и превращение его в тесный экономико-политический союз осложняются рядом проблем. В их эффективное решение значительный вклад могло бы внести создание соответствующей юридической базы, которая могла бы прояснить ряд неопределенностей и упорядочить процедурные вопросы. Остается непонятным вопрос о разделении компетенций между самим МЕРКОСУРом и его государствами-членами. С одной стороны, в учредительных документах речь идет исключительно о создании торгово-экономического блока с некоторыми чертами макроэкономической координации. С другой стороны, в совместных заявлениях и декларациях лидеров стран Южного конуса, начиная с 2000-х гг., постоянно говорится об их намерении превратить МЕРКОСУР в политический союз со скоординированной, а впоследствии и общей внешней политикой. Очевидно, что отсутствие подобных положений в учредительных документах объясняется тогдашним нежеланием Бразилии и Аргентины быть представленными на мировой арене в качестве единого актора1. На современном этапе, когда уровень взаимопонимания между двумя ведущими странами общего рынка высок как никогда, представляется возможным юридически разграничить полномочия МЕРКОСУРа и его членов, учитывая достигнутый ими сравнительно глубокий уровень интеграции. В качестве другого препятствия в деятельности МЕРКОСУРа можно назвать специфику его органов, которые носят межправительственный, а не наднациональный характер, что значительно усложняет, а иногда и сводит на нет формирование единой позиции МЕРКОСУРа на международной арене. С этим тесно связана проблема достижения консенсуса, необходимого для принятия решений в рамках органов Общего рынка. Данная проблема обещает обостриться при дальнейшем расширении числа членов МЕРКОСУРа и/или его активном участии в функционировании Союза южноамериканских наций (УНАСУР – Uni6n de Naciones Suramericanas, Unasur). Тогда согласование позиций всех его членов вряд ли будет возможным.