Институциональный смысл открытого правительства

С егодня граждане, чиновники, политики и журналисты задают вполне очевидные вопросы: что такое «новое», «открытое», «большое» российское правительство? В чем его позитивный смысл? Что оно даст российским гражданам и российскому обществу? Почему в риторике российского руководства так часто звучит словосочетание «открытое правительство»?

«Проплывая в бурном море» интернет-текстов, нетрудно также убедиться в существовании негативной точки зрения – что эта форма организации деятельности высшего органа исполнительной власти якобы ничего не дает ни гражданам, ни обществу, ни власти. Поэтому в данной статье автор старается объяснить, чем для всех вышеперечисленных субъектов является новое социальнополитическое образование.

Проблематизация

В отечественных научных изысканиях часто встречаются достаточно обоснованные рассуждения об уникальности России, ее богатствах, прекрасных перспективах развития и т.д. С этим утверждением почти никто не спорит. Однако как только начинается выбор методов достижения этого прекрасного будущего, возникает полифония мнений, споров и критики. Достигнуть консенсуса при этом зачастую не удается. Наверное, потому, что существующие в России органы власти не сложились в эффективно функционирующую систему государственных институтов1.

Примем эту мысль за начальную точку анализа и признаем, что государственные органы и общественные организации не тождественны друг другу, как не тождественны они государственным и общественным институтам. Это несовпадение на сегодняшний день изучают все большее число ученых. Так, американский философ Ф. Фукуяма четко разводит функции государственных органов и государственных институтов. Если первые призваны в основном заниматься администрированием, и в этом проявляется их сила, то вторые, кроме способности непосредственно администрировать, созданы, по мнению Ф. Фукуямы, еще для многого. Он также считает, что государственные институты по социальному предназначению должны формулировать и осуществлять политические курсы и создавать законы, бороться с мошенничеством, коррупцией и взяточничеством, поддерживать высокий уровень прозрач-ности и ответственности (подотчетности) правительственных учреждений, а также реализовывать законы1.

Если органы более или менее эффективны при стабильном политическом строе, то с наступлением любых измене -ний в политической системе (например, в связи с модернизацией политической системы и т.д.) фактически сразу же обна-руживается нехватка соответствующей структуры государственных и обществен -ных институтов. Вслед за многими инсти-туционалистами Ф. Фукуяма считает, что институты являются определяющей пере менной процесса развития, и на протяже нии последних нескольких десятков лет множество различных эксперименталь ных исследований подтвердили это2.

В последние годы политический про -цесс, называемый институционализа-цией, неоднократно становился объектом и предметом различных социальных и политологических исследований. Но как можно изменить систему политических институтов, какой должна быть полити ческая институционализация? Например, исследователь П.В. Панов считает, что процесс институционализации объясня ется системой и регулярностью социаль ных взаимодействий. Он ссылается на мнение М. Вебера, П. Бергера и Т Лумана о том, что практика повторяющихся взаи модействий приводит к возникновению их типизации, являющейся сутью инсти туционализации3.

Институционализация обычно опреде-ляется как процесс формирования соци альных институтов, когда происходит упорядочение и формализация социаль ных связей. Это процесс выработки и закрепления социальных норм, правил, статусов и ролей; приведение их в систему, которая способна действовать в направле нии удовлетворения определенной соци альной потребности. Содержание инсти-туционализации составляет «формирова-ние устойчивых, регулярных, самообнов ляющихся и упорядоченных социальных связей. В процессе институционализации происходит замена спонтанного, хаотиче ского поведения на предсказуемое, кото рое ожидается и регулируется»4.

Полагаю, что мысль о необходимости государственного регулирования (именно госрегулирования, а не государственного управления) сложнейших социальных процессов является ключевой для пони мания причин формирования в нашей стране Открытого правительства. Остается понять, кто и как будет заниматься госу дарственным регулированием обществен ных отношений в российском обществе, стремящемся стать информационным.

Уникален ли новый проект?

Не вижу оснований сомневаться в его уникальности по целому ряду причин. Соглашусь с заявлением, размещенным на сайте «Открытое правительство», о том, что традиционная модель управления, основанная на противопоставлении госу дарства и граждан как «управляющих» и «управляемых», в нашей стране себя пол ностью исчерпала. Сегодня об этом пишут многие ученые. Сошлюсь, например, на мнение директора Института научной информации по общественным наукам (ИНИОН) академика Ю.С. Пивоварова, который много пишет о «русской системе управления и властвования», в которой нет граждан, но есть подчиненные, а собствен -ность в основном носит общественно служебный характер5.

Это верно даже в современной России, отмечается в итоговом докладе президенту РФ Рабочей группы по подготовке пред ложений по формированию в РФ системы «Открытое правительство», где развитие экономики и современных информацион-ных технологий привело к возникновению независимого от власти среднего класса, способного к самоорганизации и реали зации гражданских инициатив6. Сегодня многие отечественные специалисты отме чают, что механизмы принятия решений и обратной связи не позволяют решать ключевые задачи социально - экономического развития нашей страны1.

Полагаю, не случайно предлагаемая высшим государственным руководством России система «Открытое правитель -ство» является уникальным отечествен -ным проектом по построению принципи ально нового механизма разработки и реа-лизации мер государственной политики, а также контроля за их исполнением. Но в чем конкретно состоит ее уникальность?

Во - первых, пока российский государ -ственный аппарат далеко не всегда спо собен своевременно получать информа-цию от общества и адекватно на нее реа-гировать. Данное утверждение уже стало банальным. Фактически это означает, что любая инициатива — и государственная, и общественная — может обострять недо-верие между властью и гражданами, делая дальнейшее взаимодействие еще более сложным. Так складывается замкнутый круг взаимного непонимания.

Поэтому соглашусь с тем, что неэффек тивность механизмов передачи инфор мации, подготовки и принятия решений является самым главным вызовом для современной России. Пожалуй, это даже не вызов, а внутренняя ключевая угроза для развития страны, по своей остроте превосходящая любые внешние вызовы, т.к. делает невозможным адекватное рас познавание этих вызовов и своевременное реагирование на них.

Во вторых, очевидно, что проект «Открытое правительство» способствует одновременному вовлечению граждан и власти в формирование в нашей стране информационного общества. А сегодня часть российской политической элиты активно осуществляет проект (именно проект) под названием «Строительство в России информационного общества».

В-третьих, Открытое правительство будет способствовать изменению типа социального контракта, гражданскому воспитанию и образованию россиян. Многие исследователи полагают, что в нашей стране веками господствовал вер тикальный тип социального контракта. Полагаю, новый институциональный проект «Открытое правительство» помо жет изменить его на горизонтальный.

В четвертых, новый институциональ ный проект «Открытое правительство» является откликом на запросы наиболее активной части россиян и поэтому будет действительно способствовать формиро ванию в России меритократии (впервые). И дело не только в том, что меритократия — это власть интеллектуалов, но еще это и умная власть, это власть, заботящаяся о своих гражданах.

Считаю, что сетевизация государствен ного управления в отношении среднего класса (его в нашей стране иногда назы вают «рассерженными горожанами») должна предполагать наличие некоторой части так называемых «инакомыслящих». Соглашусь с мнением Б.Ю. Кагарлицкого, что творчество, объективно присущее наиболее активным людям, - это очень специфический объект управления, нуж дающийся в определенной свободе2. Но как институционализировать эту свободу?

От открытости к институту публичности

Сегодня многие граждане, чиновники, политики и эксперты согласны с тем, что почти все решения власти должны ею публично артикулироваться и так же публично реализовываться. Банально, но только в этом случае решения власти явля -ются максимально легитимными. Замечу в связи этим, что 1 июня с.г. на сайте goverment.ru запущена система обсужде-ния законодательных инициатив с помо щью электронного голосования3.

Известно, что идею обсуждать законы на сайтах высказал В.В. Путин, выступая 20 апреля в Госдуме. «Отныне обсуждаться в сети будут все законопроекты, которые имеют общественный резонанс», - уточ нил газете «Ведомости» пресс секретарь Д. Песков. Первым на суд интернет пользователей был вынесен законопро ект «Об основах охраны здоровья граждан Российской Федерации».

Ранее на специальном сайте обсуждался президентский закон «О полиции». По мнению газеты «Ведомости», в будущем обсуждение политических инициатив власти будет еще более технологичным, а для координации этой работы приглашен фонд «Общественное мнение» (ФОМ), который уже проводил закрытые исследования при обсуждении закона об образовании. Самая большая проблема с народным обсуждением, по мнению президента ФОМа А. Ослона, состоит в том, что если такой форум не фильтровать, то возникает шум, в котором все тонет1. Поэтому ФОМ разработал специальную технологию изучения общественного мнения на основе краудсорсинга (crowdsourcing – использование ресурсов толпы).

Основная идея краудсорсинга заключается в том, чтобы вычленять, а затем анализировать суждения тех, кто к данной проблеме относится серьезно и чье высказывание получает высокую оценку. Такая технология отлична и от обычного соц-опроса, и от интернет-форума. Думается, следует признать, что опыт проведенного фондом анализа закона «Об образовании» по этой технологии может быть признан позитивным.

Важно подчеркнуть, что краудсорсинг может и должен быть использован не только в деятельности виртуальных субъектов, но также в политике, государственном и муниципальном управлении, социальной деятельности, в сфере безопасности и борьбы с различными негативными явлениями – коррупцией, организованной преступностью и т.д. В этих целях краудсорсинг должен быть направлен на привлечение независимых экспертов и других интеллектуалов, а также способствовать развитию экспертных и интеллектуальных сообществ страны2.

Но почему публичность сегодня так необходима и власти, и обществу? Дело в том, что в любом современном обществе публичное обоснование социально значимых решений становится механизмом общественного и потому, по сути, политического контроля «снизу» и массового участия граждан в реализации социально значимых решений. В этом случае публичность политики, массовость политического участия и доверие значительной части общества становятся частью политической культуры. Совсем не случайно ученые полагают: в открытом обществе публичность проявляется в том, что граждане всегда ждут от политиков новых решений, а политики готовы их постоянно обосновывать.

Немецкий ученый Ю. Хабермас не случайно указывал на важность для гражданского общества такого института, как публичность. Он сделал вывод о том, что когда нет свободы слова, то не может быть и речи о гражданском обществе. Также Ю. Хабермас заметил, что с разложением институтов, культивирующих дискуссионную направленность общественной мысли, изменяется отношение к публичности со стороны государства3.

Экстраполируя эту мысль немецкого ученого на современную российскую ситуацию, нетрудно заметить, что в России до сих пор не преодолена закрытость информации о работе ряда органов власти для общества и СМИ; отсутствует действенный гражданский контроль за работой органов власти, а также за эффективным расходованием денежных средств, выделяемых на эти цели.

Думается, что публичность действительно может стать институтом в нашей стране только в том случае, если удастся вовлечь в реальный политический процесс наиболее активную часть общества. И Открытое правительство такую возможность предоставляет.

Зачем нужен институт экспертизы?

В.В. Путин недавно заметил, что во всех развитых странах все шире применяется концепция «открытого правительства», основанная на вовлечении граждан в текущую работу институтов власти. И нам, полагает президент России, тоже нужно идти по этому пути – поощрять активную гражданскую работу, учитывая предложения, советы, рекомендации так называемых независимых народных экспертов. Конечно, в таких условиях будет работать сложнее, иногда будет даже теряться темп, но зато качество не пострадает4.

После федеральных выборов в декабре

2011 и марте 2012 г. стало очень модно декларировать необходимость привлечения экспертных сообществ к деятельности различных органов государственной власти. Однако при этом очевидна проблема принадлежности этих экспертных сообществ. Понятно, что можно организовать экспертизу, что называется, своими силами, назвав часть должностей государственной службы «экспертами». А можно идти совсем другим путем, привлекая негосударственных экспертов и частные экспертные сообщества. Второй путь сложнее, но для информационного общества он эффективнее, т.к. позволяет вовлекать общественные силы в подготовку и обсуждение готовящихся социально значимых решений.

Сегодня у части российской политической элиты сильнее запрос на независимую, но социально ответственную экспертизу. Я внимательно проанализировал ход и результаты встречи В.В. Путина с главными редакторами российских СМИ (январь 2012 г.) и с российскими политологами (февраль 2012 г.). Политологи и журналисты излагали на них вполне очевидные и понятные российской власти соображения, формулировали реалистичные предложения. Можно предполагать, что к такой экспертизе высшее руководство нашего государства обязательно прислушается. Почему?

Дело в том, что за рубежом ключевыми участниками подготовки социально значимых решений выступают негосударственные (т.е. не являющиеся его собственностью) «фабрики мысли». Этот институт отличается от исполнительной, законодательной или судебной ветвей власти. Он представляет собой специализированный аналитический аппарат, существующий независимо от органов государственной власти, т.е., возможно, связанный с ними, но не включенный ни в одну госструктуру. Подобные организации в той или иной форме существуют в большинстве демократических стран мира1.

У зарубежных «фабрик мысли» суще- ствуют две базовые, тесным образом взаимосвязанные функции. Первая функция – выработка программных решений для государственной власти, создание долгосрочных стратегий развития и/или решение вопросов текущей политики. Вторая функция – генерация нового знания в гуманитарной области, которое востребовано различными организациями, чья деятельность протекает преимущественно в сфере общественной жизни (правительство, бизнес-корпорации, институты гражданского общества)2.

Возвращаясь обратно к российским реалиям, хотелось бы подчеркнуть, что российские органы государственной власти объективно заинтересованы в эффективной работе ситуационных центров, двух и более параллельно работающих экспертных структур. Соглашусь с мнением политолога С. Маркова о том, что только независимая экспертиза позволит осуществить переход к проектному управлению как к наиболее современному способу развития3.

В завершение хочется отметить, что Открытое правительство – это не орган исполнительной власти, а сетевая структура, предназначенная для аккумулирования интеллектуальных усилий российского общества, его наиболее креативных и социально активных сил. В качестве заказчика любых исследований в этой структуре может быть как властный орган, так и общественная сила.

Уверен, что у части российской политической элиты есть четкое понимание, что новое сетевое образование, названное Открытым правительством, может принести нашей стране пользу только в случае его институционального характера. Данное «правительство» есть квинтэссенция социально-политических институтов и одновременно – их катализатор и инициатор.