Институт фактического назначения глав субъектов РФ: обоснование историей и испытание практикой

П рямые выборы глав субъектов РФ были отменены в конце 2004 г. В декабре 2011 г. руководство страны продеклариро-вало их возвращение, а еще через полгода соответствующий закон вступил в силу.

Инициаторы введения в 2004 г. нового порядка рекрутирова-ния глав российских регионов предпочитали утверждать, что речь шла не об отмене выборов как таковых, а о замене прямого голосования на двухступенчатое. Впрочем, термин «выборы» по отношению к новому институту в официальных материалах вскоре был заменен на более корректное словосочетание «наде ление полномочиями». Критики нововведения заявляли, что оно привело именно к системе назначений. Ключевым моментом, с нашей точки зрения, является то обстоятельство, что голосовав шие за внесенную президентом кандидатуру депутаты региональ ных парламентов были связаны не только партийной дисципли ной и зависимостью от административного ресурса, но и угрозой роспуска своего органа. Основное решение по кадровому вопросу выносилось, таким образом, президентом, а не местной легисла турой. О фактическом назначении свидетельствует очевидный смысл функционирования данного института, заключающийся в обеспечении вертикали власти, т.е. наступлении ответственности наделяемых властью лиц в первую очередь перед вышестоящим руководством, а не перед теми, на кого их власть направлена.

Известно, что поводом для отмены прямых выборов глав субъек тов РФ послужили трагические события в Беслане. Установление связи между очевидным провалом в деятельности спецслужб и механизмом рекрутирования региональных глав было настолько сомнительным, что тема терроризма в обосновании проведенной реформы в дальнейшем почти не поднималась. Между тем, отмена прямых губернаторских выборов находилась в логике администра тивной реформы 2000 г., начавшейся с создания федеральных округов и введения института полномочных представителей Президента в них.

В качестве исторической аналогии может рассматриваться под ход Екатерины II к губернской реформе 1775 г. Спровоцированная крайней неэффективностью действий губернаторов в подавлении

Пугачевского бунта и разраставшимся казнокрадством в местном управлении, реформа предполагала новое расписание губерний, объединение, как правило, двух губерний в наместничество во главе с генерал-губернатором, наделявшимся чрезвычайными полномочиями и ответственным исключительно перед императрицей. В большинстве своем наместничества были упразднены Павлом I в 1797 г.

Показательно, что в 2000 г. введение института генерал-губернаторства было предложено сразу несколькими главами субъектов РФ. Так, московский мэр Ю. Лужков полагал необходимым разделить страну на 12–15 федеральных округов, объединяющих регионы с избираемыми губернаторами. Во главе федеральных округов в соответствии с его проектом должны были находиться назначаемые руководители. Идею введения генерал-губернаторств одобряли многие из действовавших глав регионов: руководитель Свердловской обл. Э. Россель, Хабаровского края – В. Ишаев, Саратовской обл. – Д. Аяцков, Воронежской обл. – И. Шабанов, Еврейской АО – Н. Волков, Республики Удмуртия – А. Волков1.

На связку отмены прямых выборов глав субъектов РФ в 2004 г. с мероприятиями 2000 г. указывает и то, что подобные инициативы озвучивались некоторыми главами регионов с начала президентства В. Путина. Так, в начале 2000 г. появилось письмо глав Новгородской, Белгородской и Курганской обл. – М. Прусака, Е. Савченко и О. Богомолова. Вслед за ними с предложением отказаться от выборности глав субъектов РФ выступили губернатор Кемеровской обл. А. Тулеев и глава Хабаровского края В. Ишаев. М. Прусак вновь озвучил данный тезис на пресс-конференции 15 марта 2002 г., а также заявил об этом на заседании дискуссионного клуба «Валдай» 3 сентября 2004 г., уже после трагедии в Беслане, но без ссылки на нее2.

Хотя в самом начале своего президент- ства В. Путин высоко отзывался о действовавших на тот момент региональных лидерах, однако из этого не следовало, что он считал практику выборности идеальной или был лично к ней расположен. «Полагаю, что мы несвоевременно перешли к выборности – слишком далеко шагнули», однако «отбирать право избирать и быть избранными – неправильно», т.к. «в России сложилась определенная политическая культура, связанная с избранием руководителей регионов», – отмечал он на встрече с членами Совета Федерации 17 мая 2000 г.3

В дальнейшем у него возобладала иная точка зрения по данному вопросу. Так, 16 декабря 2010 г. В. Путин заявил, что одним из побудительных мотивов при отмене прямых выборов глав субъектов РФ «было как раз недопущение до власти криминала». «Потому что, к сожалению, в наших условиях, в условиях еще недостаточно эффективного гражданского общества, при так называемых “прямых выборах” за спиной почти каждого кандидата вставал криминал, и своими неучтенными, “черными” деньгами пытался, а подчас и достаточно эффективно влиял на ход предвыборной кампании и на ее результаты», – пояснил он 4.

Ранее об этом же говорили прокремлевски настроенные эксперты. Так, С. Марков полагал, что новые кадр ы смогут «расшевелить местные корруп -ционные муравейники» и «понизить коррупционную составляющую в деятельности губернаторов»5. По мнению О. Крыштановской, кандидаты в главы регионов должны быть лояльны Кремлю, компетентны, а также не укоренены в регионе. Это обусловливалось задачей «вырвать коррупционные кланы с корнем, очистить регион от олигархии, разорвав связи губернатора с местным бизнесом»6.

Политики, поддержавшие в 2004 г. инициативу В. Путина, готовы были на более широкие, исторические обобщения. Это проявилось, в частности, при обсуждении реформы в Государственной Думе. «Шестьсот лет подряд у нас в стране существовала вертикаль государственной власти жесткая, за это время Российское государство не только укреплялось, но и последовательно расширялось… А потом в конце 80-х гг. было принято решение сломать эту вертикаль, и мы начали избирать даже директоров предприятий на собраниях трудовых коллективов. Что случилось через два года? Советский Союз, огромная держава, распался», – утверждал член депутатской фракции «Единой России» А. Климов. «Вертикаль явно способствует укреплению единого правового пространства», – резюмировал он. Лидер партии «Родина» Д. Рогозин настаивал на том, что назначение – элемент строительства вертикали власти, которая необходима для сохранения государственного единства: «У нас сегодня есть реальный шанс перешагнуть тяжелый этап в развитии страны, уйти от принципа “матрешечной” Федерации, прийти к принципу единства и неделимости страны»1. Таким образом, отказ от прямых выборов глав регионов представлялся возвращением на естественный для России путь развития.

Схожей по отношению к историческому обоснованию отмены прямых выборов глав субъектов РФ была позиция Д. Медведева. На заседании дискуссионного клуба «Валдай» 15 сентября 2009 г. он заявил, что не видит «условий, при которых мы могли бы от этого решения отказаться ни сейчас, ни через сто лет… возврата к выборам глав регионов не будет, а нынешняя система назначения губернаторов абсолютно правильная». В системе прямых выборов, по тогдашней оценке Д. Медведева, нет «ничего демократического или либерального», более того, она «не соответствует традициям России и уровню развития федерализма»2.

Сторонники института прямых выборов, в свою очередь, также апеллировали к истории. На заседании Государственной Думы 11 ноября 2005 г. депутат от фракции КПРФ С. Глазьев утверждал: «В результате отмены прав граждан избирать глав субъектов Федерации мы получили, по сути, исторический анахронизм… я убежден в том, что архаичные формы управления страной, когда губернаторов назначают, а не выбирают, ведут к неадекватным, противоправным формам политической активности и протестам»3. Он отмечал: «Как и предполагалось, последствиями этой ошибки стали дальнейший рост безответственности власти в регионах, рост коррупции (у нас уже в газетах пишут, сколько нужно, как говорится, вносить, для того чтобы повлиять на кадровое решение) и как результат – снижение эффективности работы региональных властей».

Напротив, положительно расценивалась критиками власти недолгая с исторической точки зрения практика проведения в России губернаторских выборов. Те десять лет, когда губернаторы еще избирались, писал один из представителей непарламентской оппозиции В. Милов, «принесли немало примеров, когда народ делал несомненно лучший выбор, давал пинка засидевшимся бездельникам и коррупционерам в пользу более перспективных и эффективных управленцев. Вспомните победу Трутнева над Игумновым в Перми в 2000 г.»4.

Особое возмущение еще одного представителя этого лагеря, В. Рыжкова, вызывало навязывание идеи о том, что доминирование государства в России – исторически обусловленный факт: «Теории предопределенности российской исторической судьбы как пути несвободы и безраздельного господства государства над личностью стали фактически официальной доктриной путинского руководства. Российское общество практически официально называется незрелым, а задача демократизации России, то есть передачи судьбы народа в его собственные руки, относится в далекое неопределенное будущее»1.

Если противники выборности глав субъектов РФ аргументировали свои позиции, ссылаясь лишь на негативную практику проведения выборов в прошлом, то у сторонников возвращения данного принципа оказывалось все больше новых аргументов, связанных с проявлявшимися недостатками работы новой системы. Постепенно число сторонников выборов и их активность возрастали, а у противников эти показатели стали падать. Согласно данным опросов общественного мнения, изменение отношения к прямым выборам глав субъектов РФ проходило волнообразно. В сентябре – октябре 2004 г. число сторонников выборности превышало число их противников, однако в дальнейшем, в течение 2004–2006 гг., доминировали уже противники прямых выборов. Начиная с 2008 г., число сторонников прямых выборов стабильно превышает число их противни-ков2. С 2008 г. о своем позитивном отношении к институту прямых выборов глав субъектов РФ начали заявлять наиболее независимые и влиятельные представители губернаторского корпуса – президент Татарстана М. Шаймиев, президент Башкортостана М. Рахимов, мэр Москвы Ю. Лужков (правда, вскоре они оставили свои посты).

Принципиальное влияние на характер дискуссий по рассматриваемому вопросу оказали события 2010 г. Речь идет о массовых акциях протеста зимой – весной этого года. Впервые люди вышли на улицы, так или иначе выражая свое несогласие с существующей практикой назначения губернаторов и ставя вопрос о доверии премьер-министру В. Путину и правительству. Незамедлительная и порой паническая реакция федеральной власти на происшедшее позволила СМИ писать о том, что Кремль видит в происходящих процессах действительную угрозу3. В то же время прошедшие в 2010 г. акции продемонстрировали, что люди могут выйти на улицы с призывом отправить губернатора в отставку и «им за это ничего не будет».

Анализируя ситуацию начала 2010 г., можно выделить два сценария, по которым развивались события. Согласно первому сценарию, местные элиты и граждане видят реальную угрозу того, что их мнением могут пренебречь в ходе принятия решений, поскольку глава региона обязан своим назначением федеральному центру. Эти опасения рождают предложение о том, что необходимо вернуться к практике прямых выборов глав регионов. Пример подобного развития событий – Ханты-Мансийск, где серьезные опасения вызывала угроза присоединения ХМАО и ЯНАО к Тюменской обл. В данном случае сказалась обеспокоенность тем, что новый губернатор Н. Комарова, как ставленница Кремля, будет ориентироваться на интересы федерального центра.

Согласно второму сценарию, события начинают развиваться после осознания того, что в регионе существуют объективные социально-экономические проблемы, с которыми назначенный из центра губернатор не в состоянии справиться. Это опровергало тезис, озвученный В. Путиным в 2004 г., согласно которому именно федеральная власть способна предложить на пост главы региона «эффективного менеджера». Как следствие, возникало представление о том, что необходимо вернуть гражданам право выбирать глав регионов. По данному сценарию события развивались в Калининграде и Самаре.

Таким образом, в 2010 г. совпал ряд факторов, обусловивших формирование доминирующих представлений о неэффективности системы фактических назначений. С одной стороны, пришло время подводить итоги деятельности губернаторов-назначенцев «первой волны», и они во многом были признаны неудовлетворительными. Подтвердилось опасение противников отмены прямых выборов, что назначенный руководитель, тем более «варяг», будет ориентироваться на то, как его оценивают федеральные руководители, и может оказаться неспособным понять специфику территории, на которую он был назначен, договориться с местной элитой и т.п. С другой стороны, федеральным центром был взят курс на отстранение от власти так называемых «губернаторов-тяжеловесов», часть которых была заме -нена на «варягов».

Представляется, что именно осмысле-ние событий 2010 г. послужило основой для пересмотра позиции по отношению к механизму рекрутирования глав субъектов РФ у высшего руководства страны. 18 июня 2011 г. в интервью газете Financial Times Д. Медведев сделал важное признание: «У меня по этому вопросу точка зрения тоже находится в движении»1. «Еще несколько лет назад, когда мне этот вопрос задали, я уж не помню, кто меня спрашивал, я довольно безапелляционно сказал, что это не нужно нашей стране и даже через 100 лет [не понадобится]. Сейчас, пожалуй, я так бы не сказал, скажу Вам прямо. Это не значит, что изменилась моя точка зре ния на порядок наделения полномочиями нынешних губернаторов. Я считаю, что сейчас это для нас все таки оптимальная система в силу того, что мы очень сложная Федерация», — пояснил он.

Таким образом, если отмена прямых выборов глав субъектов РФ все же была навязана массам политической элитой и на определенном этапе принята большей их частью, то понимание необходимости возврата этого института скорее вызрело в массовом сознании, а затем уже пришло к тем, от кого непосредственно зависело принятие решения. Причем случилось это не одномоментно, и протестные высту пления декабря 2011 г. сыграли в данном случае лишь роль катализатора.

Динамика изменения отношения к про блеме прямых выборов глав субъектов РФ в 2004—2011 гг., по нашему мнению, ука-зывает также на то, что оправдание «исто рической традицией» в политической риторике весьма уязвимо в сопоставлении с аргументами, предоставляемыми насущ ной практикой.