Институт финансового уполномоченного как механизм разрешения споров на финансовом рынке

финансовых организаций, обладающих правосубъектностью в области определенного сегмента финансового рынка как основного вида профессиональной деятельности.

Необходимость развития в России эффективного механизма разрешения финансовых споров с участием потребителей неоднократно подчеркивалась отечественными исследователями (Бражник, 2021: 19; Защита прав…, 2010; Рождественская, Гузнов, 2018: 46; Щукин, 2022: 91). Процесс формирования такого механизма запущен Федеральным законом от 4 июня 2018 г. № 123-ФЗ «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг», закрепившим порядок досудебного урегулирования финансовым уполномоченным споров между потребителями финансовых услуг и финансовыми организациями1.

В контур обязательного взаимодействия с финансовым уполномоченным вовлечена значительная часть профессиональных участников финансового рынка. Так, по состоянию на 26 ноября 2023 г. в реестр финансовых организаций, обязанных организовать взаимодействие с финансовым уполномоченным, включены 109 страховых организаций, 987 микрофинансовых организаций, 37 негосударственных пенсионных фондов, 1 883 ломбарда, 1 418 кредитных потребительных кооперативов, 348 кредитных организаций2.

Взаимодействие института финансового уполномоченного с финансовыми организациями организовывалось поэтапно. С 1 июня 2019 г. оно стало обязательным для страховых организаций, осуществляющих деятельность по ОСАГО, ДСАГО и страхованию средств наземного транспорта (кроме железнодорожного), а с 28 ноября 2019 г. – для всех страховых организаций (кроме организаций, которые осуществляют исключительно обязательное медицинское страхование). На протяжении всего периода функционирования института финансового уполномоченного в числе поступающих обращений лидируют обращения в отношении страховых организаций. Так, в 2020 г. уполномоченному поступило 187 386 обращений, из которых 185 501 обращение (99,0 %) в отношении 137 страховых организаций3; в 2021 г. – 179 911, из них 161 629 (89,9 %) в отношении 114 страховых организаций4; в 2022 г. – 153 168, из них 135 129 обращений (88,2 %) в отношении 98 страховых организаций5. Количественные показатели принятых решений по существу следующие: 2020 г. – 98 689 решений, 2021 – 91 941, 2022 г. – 88 188 решений по существу спора. В общем объеме принятых в отношении субъектов страховой деятельности решений свыше 50 % составляют решения об отказе в удовлетворении требований потребителей.

С 1 января 2020 г. обязательный порядок взаимодействия с финансовым уполномоченным действует для всех микрофинансовых организаций. Статистика обращений потребителей в сегменте микрофинансирования демонстрирует их увеличение: 2020 г. – 834 обращения (0,5 %) в отношении 102 микрофинансовых организаций; 2021 – 1 724 (7,9) в отношении 158 организаций, 2022 г. – 2 222 обращений (1,5 %) в отношении 155 микрофинансовых организаций. Доля принятых решений по существу значительно меньше: 2020 г. – 109 решений (61,5 % решений об удовлетворении, 38,5 % – отказных); 2021 – 184 решения по существу спора (42,4 % решения об удовлетворении, 57,6 % – об отказе в удовлетворении); 2022 г. – 127 решений по существу спора (26,8 % случаев удовлетворены, в 73,2 % – отказано в удовлетворении заявленных требований).

С 1 января 2021 г. к обязательному взаимодействию с финансовым уполномоченным подключились кредитные организации, кредитные потребительские кооперативы, ломбарды и негосударственные пенсионные фонды. Среди указанных субъектов по количеству поступающих обращений лидируют кредитные организации. В 2021 г. финансовому уполномоченному поступило 14 164 обращения (7,9 %) в отношении 126 кредитных организаций, принято 4 295 решений по существу спора (24,3 % решений об удовлетворении, 75,7 % – отказных)6. Показатели 2022 г. характеризуются сокращением количества обращений с увеличением их доли в общем объеме поступивших обращений (13 762 обращения (9,0 %) в отношении 138 кредитных организаций). Число принятых в 2022 г. решений составило 4 889 (в 30,6 % случаев требования потребителей удовлетворены, в 69,4 % – отказано в удовлетворении заявленных требований)7.

В 2021 г. финансовому уполномоченному поступило 818 обращений (0,5 %) в отношении 109 кредитных потребительских кооперативов, принято 68 решений по существу (в 98,5 % случаев требования потребителей удовлетворены, в 1,5 % – отказано в удовлетворении). Данные за 2022 г. свидетельствуют о сокращении числа обращений (626 обращений (0,4 %) в отношении 97 кредитных потребительских кооперативов) и принятых решений (135 решений по существу спора, из которых 94,8 % – об удовлетворении, 5,2 % – отказных).

Количество обращений в отношении негосударственных пенсионных фондов и принятых решений по существу в 2022 г. возросло к данным 2021 г.: в 2021 г. финансовому уполномоченному поступило 74 обращения (менее 0,1 %) в отношении 15 НПФ; в 2022 г. – 111 обращений (0,1%) по 14 НПФ. В 2021 г. принято 13 решений (30,8 % из них об удовлетворении требований, 69,2 % случаев отказа); в 2022 г. – 22 решения (31,8 % случаев удовлетворения, 68,2 % – отказные).

Доля поступивших в период с 2021 по 2022 г. обращений по вопросам ломбардной деятельности незначительна – менее 0,1 % (2021 г. – 14 обращений в отношении 7 ломбардов1, 2022 г. – 20 обращений в отношении 11 ломбардов2). Всего по итогам поступивших в 2021–2022 гг. обращений финансовым уполномоченным в отношении ломбардов было вынесено 11 решений по существу спора, из которых 4 – об удовлетворении требований, 7 – об отказе в удовлетворении.

Практика реализации Федерального закона № 123-ФЗ демонстрирует положительные тенденции, характеризующие институт финансового уполномоченного как эффективный механизм разрешения споров между потребителями финансовых услуг и финансовыми организациями. Так, несмотря на расширение компетенции финансовых уполномоченных в отношении кредитных организаций, негосударственных пенсионных фондов, ломбардов и кредитных потребительских кооперативов, имеет место снижение общего числа обращений. Кроме того, наметилась устойчивая тенденция увеличения доли решений об отказе в удовлетворении требований в общем объеме принимаемых решений. Наблюдается возрастание исполнительской дисциплины финансовых организаций. В 2019 г. доля исполненных организациями решений финансового уполномоченного составляла 65,0 %, в 2020 г. этот показатель достиг 70,6, а в 2021 и 2022 гг. – 72,4 и 78,1 % соответственно.

Снижается количество судебных споров в страховой и кредитной сферах. Так, число споров по ОСАГО и КАСКО в 2019 г. сократилось на 40 % до 164 тыс. дел против 273 тыс. в 2018 г.3 Количество судебных споров в области страхования по итогам 2021 г. уменьшилось до 107 тыс., число споров в кредитной сфере – с 69 до 41 тыс. за аналогичный период4.

Имеет место снижение числа обжалуемых решений финансового уполномоченного. В 2020 г. финансовыми организациями обжаловалось 16 336 решений (38,2 %), в 2021 г. их количество уменьшилось до 13 551 и составило 34,6 %. Показатели 2022 г. подтверждают устойчивую тенденцию сокращения случаев обжалования решений. Из 36 112 решений о полном или частичном удовлетворении требований, принятых финансовым уполномоченным в 2022 г., финансовыми организациями обжаловано в суде 9 895 решений (27,4 %). Позиция финансового уполномоченного по основным методологическим вопросам, как правило, поддерживается судами. В частности, по состоянию на 1 февраля 2023 г. из 36 112 решений о полном или частичном удовлетворении требований потребителя, принятых финансовыми уполномоченными в 2022 г., судами отменено 389 решений (1,1 %). В связи с этим некоторые крупные участники финансового рынка (например, АО «АльфаСтрахование») отказываются от обжалования решений финансового уполномоченного как от поточного процесса, прибегая к нему только в исключительных случаях.

Приведенные оценочные показатели свидетельствуют о том, что рассматриваемый институт не просто разрешает споры, но и стремится своей деятельностью сформировать принципиально новую культуру отношений между потребителями и поставщиками финансовых услуг5, выступая инструментом воспитания финансовых организаций «в духе ценности того продукта, который они продают, и отвечают за него впоследствии»6. Узкая специализация и единство правоприменения с сильной методологической основой, обеспечивающие предсказуемость решений финансовых уполномоченных и устойчивость позиций в суде, в совокупности с мерами финансо- вого стимулирования служат сдерживающим фактором для возможного недобросовестного поведения финансовых организаций, побуждают их качественно менять бизнес-процессы и удовлетворять правомерные требования потребителей на стадии претензионного урегулирования, а также в максимально короткие сроки после обращения к финансовому уполномоченному.

Положительное влияние института финансового уполномоченного наиболее отчетливо проявляется в сегменте страхования, в частности в контексте поведенческих изменений крупных участников страхового рынка, в числе которых ПАО СК «Росгосстрах», САО «РЕСО-Гарантия», АО «АльфаСтрахование», АО «СОГАЗ», САО «ВСК». Несмотря на то что на протяжении 2020–2022 гг. они входят в пятерку лидеров по количеству поданных в отношении них обращений, практика свидетельствует о том, что значительная часть требований потребителей удовлетворяется этими страховщиками до вынесения решений финансовым уполномоченным. Данная тенденция подтверждается сокращением общего числа поступивших в отношении этих участников страхового рынка обращений и увеличением доли отказных решений в связи с надлежащим урегулированием спора в динамике по годам. Так, количество поступивших в отношении ПАО СК «Росгосстрах» обращений сократилось с 28 642 в 2020 г.1 до 20 498 обращений в 2021 г.2 и в 2022 г. составило 17 6943. Доля решений об отказе в удовлетворении требований, вынесенных в отношении ПАО СК «Росгосстрах», составила 39,8 % в 2020 г., 46,8 % – в 2021 и 2022 гг. Схожие показатели характерны для САО «РЕСО-Гарантия», САО «ВСК». В период 2020–2022 гг. свыше 50,0 % составляет доля отказных решений, вынесенных в отношении АО «АльфаСтрахование» (2020 г. – 59,1 %, 2021 – 56,1, 2022 г. – 62,10 %) и АО «СОГАЗ» (2020 г. – 51,1 %, 2021 – 53,0, 2022 г. – 55,5 %).

За относительно недолгий период функционирования институт финансового уполномоченного обеспечил сокращение сроков рассмотрения спорных вопросов в сфере страхования, за счет снижения числа судебных споров позволил уменьшить издержки страховых компаний и потребителей. В конечном счете его деятельность, по оценке Банка России, способствовала повышению эффективности страхового рынка4.

Доказанное на практике положительное воздействие на страховой рынок послужило основой для разработки вариантов повышения мерами института финансового уполномоченного эффективности иных областей финансового сектора. В частности, была пересмотрена концепция взаимодействия финансового уполномоченного с негосударственными пенсионными фондами. Как следует из ранее приведенных статистических данных, доля поступающих в Службу финансового уполномоченного обращений потребителей в отношении НПФ, как и доля принятых по существу решений, незначительна. Финансовый уполномоченный рассматривает обращения потребителей в отношении НПФ, содержащие имущественные требования, связанные, как правило, с отказом в назначении пенсионных выплат или датой начала выплат. Вместе с тем в деятельности НПФ наиболее остро стоит проблема, связанная с процессом перевода пенсионных накоплений из одного фонда в другой. По данным Банка России, в числе жалоб, поступивших в отношении субъектов рынка коллективных инвестиций, на протяжении последних лет преобладают жалобы, связанные с переводами средств пенсионных накоплений (2019 г. – 68,0 %5, 2020 – 73,96, 2021 – 62,87, 2022 г. – 35,1 %8). Зачастую данный процесс носит мошеннический характер и приобретает статус уголовно наказуемого деяния, выяснение обстоятельств совершения которого относится к компетенции соответствующих правоохранительных органов. Однако помимо уголовно-правовой стороны в обозначенной проблеме потребитель сталкивается с потерей инвестиционного дохода, с довольно сложной и длительной судебной процедурой возврата денежных средств.

Под влиянием указанных обстоятельств в целях минимизации рисков совершения мошеннических действий в отношении средств обязательного пенсионного страхования и совершенствования внесудебных механизмов защиты пенсионных накоплений граждан 13 июня 2023 г. был принят Федеральный закон № 226-ФЗ, который отнес к компетенции финансового уполномоченного рассмотрение споров, связанных с незаконными переводами пенсионных накоплений, а также исключил ограничение по сумме в 500 тыс. р. в отношении требований потребителей финансовых услуг к НПФ1. Рассмотрение финансовым уполномоченным подобных обращений будет осуществляться с 11 декабря 2023 г. По оценкам экспертов, расширение компетенции института за счет рассмотрения споров о незаконных переводах пенсионных накоплений существенно не повлияет на количество обращений и не увеличит нагрузку на Службу финансового уполномоченного2. Вместе с тем оно вовлечет в контур взаимодействия с уполномоченным потребителей, для которых бесплатная и простая процедура урегулирования спора ранее была недоступна. Эффективность функционирования института в обозначенном направлении покажет последующая практика правоприменения.

Развитию института финансового уполномоченного как механизма разрешения споров на финансовом рынке будет способствовать полное снятие ограничения по сумме требований, которое в силу законодательных положений в настоящее время неприменимо только по обращениям, связанным с ОСАГО, и в отношении НПФ. Востребованность данного направления со стороны потребителей косвенно подтверждается возрастанием числа обращений в отношении финансовых организаций, не взаимодействующих с финансовым уполномоченным, а также содержащих имущественные требования, размер которых превышает 500 тыс. р. Доля отказов в принятии обращений к рассмотрению по основаниям превышения суммы требований потребителя и отсутствия финансовой организации в соответствующем реестре или перечне в динамике по годам увеличивается (2020 г. – 18,8 %3, 2021 – 19,34, 2022 г. – 25,2 %5).

Относительно небольшой удельный вес споров, разрешаемых финансовым уполномоченным, между потребителями и микрофинансовыми, кредитными организациями обусловлен законодательными ограничениями, допускающими возможность рассмотрения только претензий граждан. Вместе с тем наиболее многочисленной категорией дел в сфере потребительского кредитования остаются споры о взыскании с граждан кредитной задолженности. По данным Верховного Суда РФ, подобные споры составляют 44 % от общего количества гражданских дел6. Таким образом, из поля деятельности института финансового уполномоченного исключен комплекс взаимоотношений в области потребительского кредитования, что в современных условиях не отвечает концепции полного обеспечения и защиты прав и законных интересов потребителей как наиболее слабых участников финансового рынка. Отнесение к компетенции финансового уполномоченного рассмотрения обращений кредитных организаций к гражданам может стать важным направлением на пути повышения эффективности рынка потребительского кредитования. В этом аспекте также актуально расширение компетенции финансового уполномоченного за счет рассмотрения споров, вытекающих из отношений, «смежных» с потребительскими, а именно споров поручителей заемщиков – физических лиц с кредитными и микрофинансовыми организациями. Фактически поручители заемщиков находятся в рамках отношений с финансовыми организациями в том же положении, что и заемщики7. Как и потребители финансовых услуг, они находятся в условиях договорной, информационной и процессуальной диспропорциональности и не располагают теми возможностями по отстаиванию своих прав, которыми обладают финансовые организации.

На протяжении последних лет в России наблюдается возрастание кредитования, сопровождающееся повышением уровня закредитованности граждан, которое в совокупности с низкой степенью финансовой грамотности нередко приводит к финансовым потерям со стороны как потребителей, так и финансовых организаций. По оценкам Банка России, задолженность заемщиков, имеющих три кредита и более, постепенно увеличивается. На 1 июля 2023 г. их доля составила 47 % (годом ранее – 41 %), а количество за год возросло на 2,2 млн человек и достигло 11,2 млн1. Во взаимоотношениях граждан с кредитными организациями в отличие от их взаимоотношений со страховщиками важен не столько спор, сколько урегулирование самой ситуации, когда человек оказывается в неплатежеспособном состоянии по тем или иным причинам (Воронин, 2020: 54). В связи с этим первоочередное значение приобретает создание работающего механизма выхода заемщика из сложного положения, который предусматривает эффективную систему банкротства граждан и института медиации при реструктуризации долговой нагрузки2.

Использование процедур медиации во взаимоотношениях финансовых организаций и потребителей финансовых услуг действующим законодательством не регламентировано. Не конституирована и система защиты интересов граждан, в отношении которых по инициативе финансовых институтов возбуждаются дела о банкротстве. В связи с отсутствием публичного института, который в процессе банкротства занимался бы контролем за соблюдением прав физических лиц со стороны арбитражного управляющего, комитета кредиторов и иных заинтересованных лиц, медиация процессов банкротства является перспективной задачей, решение которой могло бы быть обеспечено за счет вовлечения в процесс медиации института финансового уполномоченного (Воронин, 2020: 52). Актуальным направлением развития медиативных технологий в финансовой сфере выступает урегулирование разногласий в ипотечных сделках. В качестве экспериментального режима предполагается урегулирование финансовым уполномоченным (или коллегией медиаторов) споров, возникающих между кредитными организациями и потребителями по поводу отсрочки (рассрочки) оплаты платежей по ипотечным кредитам (Платонова, 2023). Подобные инструменты разрешения споров в финансовой сфере имеют место в некоторых зарубежных юрисдикциях. Например, в компетенцию банковского омбудсмена Казахстана включено разрешение споров между потребителем и финансовой организацией, вытекающих из договора ипотечного займа, и участие в реструктуризации задолженности по таким договорам на взаимоприемлемых для сторон условиях3.

Рынок ценных бумаг также является перспективной сферой для развития компетенции финансового уполномоченного. На экспертных площадках в последнее время активно обсуждается возможность финансового уполномоченного рассматривать споры розничных инвесторов в отношениях с брокерами. Розничные инвесторы не признаются судебной практикой в качестве потребителей, однако риски розничного инвестора в отношениях с брокерами ничем не отличаются от рисков в отношениях потребителя с кредитными организациями (одностороннее изменение условий договора, неисполнение условий договора, мисселинг). Ввиду присутствия более сильной стороны в лице брокера – профессионального участника рынка ценных бумаг – отсутствует фактическое равенство сторон договора4. В современных условиях рынок ценных бумаг характеризуется возрастанием числа розничных инвесторов. По данным Банка России, на протяжении 2019–2022 гг. количество жалоб, поступающих в отношении субъектов рынка ценных бумаг, неуклонно увеличивается. По сравнению с данными 2019 г. число таких жалоб в 2020 г. возросло в 1,7 раза и составило 1,6 тыс. Доля жалоб на брокеров в 2019 и 2020 гг. достигла 45,85 и 48,1 %6 соответственно. В 2021 г. количество жалоб, поступивших в отношении субъектов рынка ценных бумаг, повысилось на 67,3 % по сравнению с показателем 2020 г. и составило 2,8 тыс., доля жалоб на брокеров – 46,2 %7. Число жалоб в 2022 г. в 7 раз превысило значения 2021 г., общее количество равнялось 22 тыс., при этом доля жалоб на брокеров достигла 76,2 %8. Учитывая назревшую необходимость формирования устойчивого доверия массового неквалифицированного инвестора к рынку капитала при одновременном ограничении рисков для такой категории инвесторов, разработка правовых основ для рассмотрения финансовым уполномоченным споров брокеров с розничными инвесторами и анализ вопроса о внесении законодательных изменений, расширяющих компетенцию финансового уполномоченного за счет рассмотрения споров между этими участниками финансового рынка, представляются целесообразными1.

В условиях формирования единого финансового рынка в рамках ЕАЭС и гармонизации законодательства по вопросам досудебного урегулирования споров между его участниками ориентиром для развития института финансового уполномоченного в России может стать опыт некоторых зарубежных стран. Так, страховой омбудсмен в Казахстане разрешает споры не только между страховщиком и страхователем по всем видам страхования, но и между страховыми организациями по вопросам прямого возмещения убытков2. Перенесение данного направления досудебного урегулирования в российскую систему может послужить импульсом для развития института финансового уполномоченного в качестве механизма разрешения споров между профессиональными участниками финансового рынка.

Заслуживает внимания опыт примирителя финансовой системы Армении, практика деятельности которого показывает возможность рассмотрения некоторых неимущественных споров в отношении кредитного бюро, связанных с проблемами кредитной истории потребителей3. Бюро кредитных историй является одним из значимых элементов информационной инфраструктуры, обеспечивающим формирование, обработку и хранение сведений о займах и исполнении обязательств для анализа кредиторами уровня долговой нагрузки заемщика и его дисциплины. Своевременная актуализация кредитной истории и достоверность отражаемой в ней информации служат важным фактором обеспечения доступности услуг в сфере потребительского кредитования. По данным Банка России, доля жалоб в отношении бюро кредитных историй в общем количестве поступающих жалоб незначительна (2020 г. – 1,2 %4, 2021 – 0,95, 2022 г. – 0,5 %6). С 2022 г. заемщики вправе обращаться с заявлением об оспаривании информации, содержащейся в кредитной истории, как в бюро кредитных историй, так и непосредственно к кредитору. Проблема оспаривания кредитных историй на текущий момент в России остро не стоит. Однако финансовый рынок в целом и рынок потребительского кредитования в частности находятся в процессе активного развития, в связи с чем не следует исключать возможность досудебного урегулирования финансовым уполномоченным подобных вопросов в целях обеспечения доступности и простоты порядка оспаривания потребителем информации, содержащейся в кредитной истории.