Институт лоббизма в России: концептуальные основы и проблемы правового регулирования

Лоббизм -  сложное  политико-правовое явление, не имеющее однозначной трактовки и концептуального обоснования.

Этимологически англоязычное слово «лобби» (англ. lobby1) произошло от латинского «lobia» и в XVI веке использовалось для обозначения проходов или крытых галерей в монастырях. Спустя столетие под ним стали понимать помещение для прогулок в палате общин Англии и только на рубеже XVIIIXIX веков в Америке оно приобретает политическую окраску, обозначая место, где заинтересованные лица могли донести свою позицию до членов Палаты представителей и сенаторов2. В 1808 году слово «лобби» впервые было зафиксировано в протоколах Конгресса США десятого созыва, а во времена президентства У.С.Гранта (1869-1877) возник институт посредников-профессионалов, которые стали брать на себя задачи лоббирования интересов заинтересованных групп3.

В научной литературе выделяют два основных подхода к определению концептуальной сущности лоббистской деятельности: теория лоббистского плюрализма и теория лоббистского корпоративизма.

Согласно теории лоббистского плюрализма группы давления образуются спонтанно и действуют независимо от государства. Они многочисленны, имеют конкурирующие интересы и ни одна из них не обладает монополией на представительство интересов социальных групп. Корпоративисткие организации, напротив, монопольны и сочетают в себе функции представительства и управления. Их монопольный статус поддерживает государство, признавая за той или иной группой право на представительство определенного интереса в обмен на право соответствующим образом влиять на определение этого интереса4.

В научных политико-правовых исследованиях встречаются различные трактовки понятия «лоббизм». Одни авторы рассматривают лоббизм как «политическое давление, оказываемое на органы государственной власти и их руководителей с целью продвижения особых интересов различных групп». Другие считают, что «лоббизм - это процесс действия заинтересованных лиц по преодолению законодательных, административных, правоприменительных барьеров или общественного интереса по тому или иному вопросу в целях реализации своих собственных интересов либо интересов третьих лиц посредством воздействия на органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц». Лоббизм в США - разновидность бизнеса, а лоббистами называют людей, которые на профессиональной основе убеждают законодателей принимать или отклонять те или иные законы в своих интересах или в интересах третьих лиц5.

Лоббизм также рассматривается в широком и узком смыслах.

В широком смысле под лоббизмом понимают целенаправленную деятельность граждан, ассоциаций бизнеса, партий и других организованных групп давления (в том числе и политических) по отстаиванию своих интересов. Согласно данному подходу лоббистскую деятельность осуществляют в том числе и субъекты власти, поэтому вполне допустимо говорить о лоббизме Президента, Правительства, депутатском лоббизме и т. д.

Сторонники другого подхода напротив, рассматривают властных субъектов исключительно в качестве объектов лоббирования, полагая, что причисление к лоббистам «партийных фракций», «депутатских групп», государственных должностных лиц и т. п. превратит термин «лоббизм» в синоним всякого взаимодействия, одним из участников которого выступает государственный орган6.

Анализ подходов к определению понятия «лоббизм» как отечественными, так и зарубежными исследователями позволяет сформулировать следующее определение: лоббизм - это целенаправленная деятельность заинтересованных субъектов, выражающаяся в воздействии на органы государственной власти (должностных лиц данных органов), с целью реализации определенного интереса во властном решении.

Субъекты лоббизма - это совокупность лоббистов, оказывающих воздействие на объект лоббирования. В научной литературе выделяют: коммерческих субъектов лоббирования (компании, бизнес-ассоциации, отстаивающие собственные коммерческие интересы); некоммерческих или общественно-политических субъектов лоббирования (институты гражданского общества: профсоюзы, некоммерческие организации, различные фонды, религиозные организации и т.п., отстаивающие собственные права, а не коммерческие интересы); иных «субъектов лоббистского воздействия» (ведомственные и региональные субъекты лоббирования)7.

При этом в разных странах и межгосударственных объединениях лоббистами могут признаваться: только юридические лица (Германия8), только физические лица (СНГ9), и те, и другие (США10, Австралия11). Также существуют различные типы лоббистов, например, канадский Lobbying Act12 различает лоббистов-консультантов (Consultant lobbyists), которые лоббируют от имени клиентов и лоббистов - сотрудников коммерческих и некоммерческих организаций (In-house lobbyists), которые действуют от имени своих работодателей и получают зарплату в PR-отделах или GR-отделах13.

Многообразием отличаются и системы регистрации лоббистов. Регистрационная система, с одной стороны, должна упорядочивать лоббистскую деятельность и делать ее прозрачной, но с другой стороны, она не должна препятствовать свободному доступу граждан и институтов гражданского общества к власти. Например, в Великобритании нет единого реестра лоббистов, так как считается, что контролировать нужно лоббируемых, а не лоббистов. Последние могут объединяться в различные сообщества, сами создавать правила поведения и осуществлять контроль за их исполнением. В Германии действует свободная система регистрации, когда последняя не является необходимым условием начала лоббистской деятельности, в США-обязательная (существует две регистрационные формы: LD-1, форма для тех, кто регистрируется впервые; LD-2, для тех, кто уже был зарегистрирован). В Канаде порядок регистрации зависит от типа лоббиста (лоббисты-консультанты регистрируются самостоятельно и должны сообщать об осуществлении лоббистской деятельности независимо от продолжительности взаимодействия с должностным лицом. Лоббисты-сотрудники регистрируются через ответственное за это в организации лицо, которое подает списки лоббистов)14. Информация, содержащаяся в реестрах лоббистов, периодически обновляется и предоставляется для ознакомления объектам лоббирования. Также в ряде стран лоббисты обязаны составлять отчеты о своей деятельности (США, Канада).

По нашему мнению, оптимальной является модель, предусматривающая обязательную регистрацию лоббистов, с представлением последними отчета о своей деятельности, так как она обеспечивает должную транспарентность лоббистской деятельности. При этом перечень информации, необходимой при регистрации и включаемой в отчет, должен быть исчерпывающим и не ущемлять права субъектов лоббистской деятельности.

На наш взгляд, к субъектам лоббизма не относятся органы государственной власти. Последние выступают в качестве объектов воздействия лоббистов, однако проблема регулирования деятельности «внутренних» лоббистов продолжает оставаться нерешенной.

Отсутствие законодательного регулирования либо полный запрет лоббистской деятельности «внутренних» лоббистов приведет (и на практике приводит) к теневым формам этой деятельности т.е. к коррупции.

Легализация такой деятельности и причисление объектов лоббирования к субъектам будет противоречить существу лоббистской деятельности и принципам организации государственных органов. Так, например, депутаты, имея свободный мандат, выступают представителями всего общества, а не узкой «группы давления».

Поэтому наиболее целесообразным представляется компромиссный вариант, предполагающий строгую регламентацию деятельности «внутренних» лоббистов и использование механизма раскрытия интересов (объявления о заинтересованности)15 : «внутренний» лоббист, имея право представлять определенные интересы, обязан официально объявить о них, при этом он лишается права голосовать по вопросу, входящему в сферу его интересов.

В Российской Федерации лоббистская деятельность осуществляется в условиях правового вакуума.

Попытки легализовать лоббистскую деятельность предпринимаются с 1990-х годов. Так, с 1996 года по настоящее время в Государственную Думу было внесено четыре законопроекта, посвященных регулированию лоббистской деятельности16, однако ни один из них так и не был принят. Тем не менее дискуссия вокруг возможности законодательного регулирования лоббистской деятельности не прекращается17.

Сторонники легализации лоббизма подчеркивают его положительные черты, противники делают акцент не его минусах.

Выделяют следующие «плюсы» лоббизма: 1) лоббизм, выступая инструментом самоорганизации гражданского общества, позволяет оказывать влияние на политику, способствует развитию демократических институтов и налаживанию конструктивного диалога общества и государства; 2) лоббизм повышает уровень информированности власти и позволяет расширить информационную и организационную базу принимаемых решений; 3) наличие легального института лоббизма способствует стабильности в обществе за счет возможности осуществления демократичного влияния на органы власти; 4)

лоббизм имеет большое значение для обеспечения гласности правотворчества и транспорентности работы органов власти;

К «минусам» лоббизма относятся: 1) лоббизм может выступать проводником неправового воздействия (давления) на государственные органы, а также стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных интересов в ущерб интересам государственным; 2) лоббизм в большей степени способен отражать интересы экономически сильного класса за счет его финансовых возможностей и наличия широкого спектра средств воздействия на государственные органы, что может вызвать рост социальной напряженности в связи с более высокой результативностью лоббистской деятельности крупных экономических субъектов по сравнению с другими (при этом могут блокироваться действительно нужные управленческие решения)18.

На наш взгляд, лоббизм, являясь комплексным политико-правовым институтом, нуждается в законодательном регулировании. Отсутствие последнего приводит к тому, что распространение получают теневые формы лоббизма, а отношение к нему носит сугубо негативный характер, ассоциируясь с коррупций. Механизм воздействия на принятие властных решений скрыт от общества, что подрывает доверие к представителям власти и государству. Реальное воздействие способны оказывать лишь крупные группы давления, обладающие значительными финансовыми ресурсами.

Поэтому необходимо концептуальное переосмысление института лоббизма и преодоление предвзятого отношения к нему: лоббизм должен рассматриваться исключительно как демократический правовой инструмент взаимоотношения власти и общества, как гарантия конституционного права граждан участвовать в управлении делами государства.

По нашему мнению, в регламентации нуждается деятельность как лоббистов, так и лоббируемых. При регулировании деятельности лоббируемых стоит ориентироваться на англо-немецкую модель, использующую механизм раскрытия информации (объявления о заинтересованности), а при регулировании деятельности лоббистов наиболее эффективным представляется опыт США, где действует система обязательной регистрации и отчетности лоббистов.