Институт президента во внешнеполитическом механизме Украины

Большинство исследователей постсоветского пространства рассматривают институт президентства исключительно как совокупность государственно-правовых (конституционных) норм, регулирующих формирование и функционирование президентской власти [1, с. 124].

При этом следует отметить, что полномочия президента зависят от политического режима и формы правления, принятой в данном государстве. В президентских республиках президент, как правило, выступает одновременно в качестве главы государства и главы исполнительной власти, а в республиках парламентского типа – только в качестве главы государства. Особая роль отводится президенту в республиках смешанного типа, где он обычно олицетворяет собой главу государства, обладающего при этом большими полномочиями в сфере исполнительной власти. Таким образом, в республиках президентско-парламентского типа (именно к такому типу специалисты относят Украину сегодня) Президенту принадлежит важная роль в формировании политики государства и обеспечении верховного политического руководства.

Должность Президента в Украине была введена на основе Решения Верховной Рады Украинской ССР от 21 июня 1991 г. (№ 1228–XII). В соответствии с законом «О Президенте УССР» от 5 июля 1991 г., Президент УССР провозглашался главой украинского государства и главой исполнительной власти.

Как отмечают украинские исследователи, институт президентства в Украине в своей трансформации прошел несколько этапов: от президентско-парламентской республики на протяжении 1991–2005 гг. (с кратким периодом «квазипрезидентской республики» 1995–1996 гг.) к парламентско-президентской (2005–2010 гг.) с возвращением вновь к президентско-парламентской модели [2].

Роль и место Президента в сфере внешней политики обозначены, прежде всего, нормами конституционного права, в рамках которых регламентируется организация, функционирование и ответственность Президента Украины.

Конституция Украины в ст. 102 рассматривает Президента Украины как главу государства, гаранта государственного суверенитета, территориальной целостности, соблюдения Конституции, прав и свобод человека и гражданина [3].

Собственно внешнеполитические полномочия Президента прописаны в ст. 106 Конституции Украины и детализированы в законах Украины «О международных договорах Украины», «О Совете национальной безопасности и обороны Украины», «Об основах национальной безопасности Украины» и других. Однако особенность внешней политики как особой сферы государственной политики, в которой задействованы не только государственные субъекты, но и другие международные акторы, значительным образом расширяет возможности Президента как главы государства на международной арене в процессе реализации внешнеполитического курса государства, которое он представляет. В связи с этим специалисты считают, что «возможности

Президента во внешней политике определяются не только правовыми нормами, но и политическими, практикой межгосударственных отношений, обычаями, «правилами игры» и могут на основе Конституции существенно изменяться, что раскрывается в процессе их реализации. Выбор конкретных средств достижения внешнеполитических целей требует гибкости и не может регулироваться исключительно формальными законодательными предписаниями» [4, с. 613].

Среди внешнеполитических функций Президента, обозначенных в Конституции Украины, с точки зрения международных отношений, основную роль занимают представительские полномочия на международной арене в совокупности с проведением переговоров и заключением международных договоров, а также осуществление общего руководства внешнеполитической деятельностью государства (ст. 106 п. 3) [5]. Наделение главы государства такими широкими полномочиями в сфере международных дел в очередной раз подчеркивают особенность статуса Президента в общей системе высших органов власти, его значимость как центрального института политической власти в рамках украинской политической системы.

Однако функция руководства внешнеполитической деятельностью является прерогативой не только Президента, но, в той или иной степени присуща Премьер-министру как главе правительства, что создает определенные сложности в процессе принятия и реализации внешнеполитических решений (как это неоднократно случалось в новейшей истории Украины). В частности, аспекты дублирования внешнеполитических полномочий Президента полномочиями правительства зафиксированы в ст. 106 и 116 Конституции Украины [6]. Следует отметить, что проблема дуализма исполнительной власти (особенно в сфере внешней политики) является одной из политико-правовых характеристик смешанного типа республики.

Исходя из общеполитической компетенции, имеющей отношение и к сфере внешней политики, Президент Украины назначает Премьер-министра страны, который в свою очередь занимается реализацией внешнеполитического курса украинского государства; Президент создает, реорганизует и ликвидирует по предложению Премьер-министра Украины министерства и другие центральные органы исполнительной власти. Например, с целью реализации евроинте-грационной стратегии государства в 1998 г. указом Президента было создано Национальное агентство по вопросам развития и европейской интеграции – центральный орган исполнительной власти, подчиненный Кабинету министров Украины. Основные функции Агентства сводились к межведомственной координации по вопросам социально-экономического характера с Европейским Союзом.

К другим полномочиям Президента, имеющим непосредственное отношение к сфере внешней политики, следует отнести право подписи законов и право вето в отношении законов, принятых ВРУ, а также право законодательной инициативы. В сфере международных отношений президент, как правило, вносит законопроекты, касающиеся присоединения к международным договорам, законопроекты о ратификации заключенных от имени Украины международных соглашений и другое [7, с. 85]. Посредством данных договоров, в том числе, и формируется внешнеполитическая линия поведения государства на международной арене.

Из предложенных ВРУ V созыва 100 законопроектов, посвященных внешнеполитическим проблемам, от имени Президента было внесено порядка 50 % всех документов (остальные вносил Кабинет министров).

В Верховной Раде Украины VI созыва было зарегистрировано порядка 290 законопроектов, посвященных различным аспектам внешней политики. Из них 120 внесены от имени Президента Украины: 63 законопроекта – в период 2007–2010 гг. Президентом В. Ющенко и 60 законопроектов – в течение 2010–2012 гг. Президентом В. Януковичем.

Сравнительный анализ законопроектов позволяет проследить внешнеполитическую стратегию, которой придерживались В. Ющенко и В. Янукович. В частности, среди законопроектов, предложенных Президентом Украины В. Ющенко, преобладают документы, касающиеся европейской интеграции и реализации европейского проекта ГУАМ на постсоветском пространстве. Среди внешнеполитических инициатив Президента В. Януковича можно заметить как законопроекты, ориентированные на сотрудничество с ЕС, так и соглашения с РФ, что свидетельствует о реализации политики многовекторности. Однако качественная составляющая документов евразийского вектора сотрудничества пока явно преобладает над европейской – это касается, прежде всего, продление срока пребывания ЧФ РФ на территории Украины, подписание соглашение о ЗСТ в рамках СНГ.

В соответствии с Конституцией, Президент Украины осуществляет внешнюю политику украинского государства на основе стратегических направлений, определенных Верховной Радой Украины (ст. 92 п. 9). Иными словами, функции Президента связаны с трансформацией основополагающих принципов внешней политики государства, обозначенных парламентом, в плоскость реальных политических действий, итогом которых является заключение соответствующих двусторонних договоров, участие в работе международных организаций и прочее.

Одним из способов реализации руководства внешнеполитической деятельностью государства является принятие Президентом нормативных правовых актов – указов и распоряжений [8, с. 13]. При этом следует отметить, что в Украине сложилась следующая практика: в условиях фактического отсутствия законодательно регламентированных парламентом основ внешней политики (до принятия закона «Об основных принципах внутренней и внешней политики» в 2010 г.), векторы внешнеполитического развития определялись указами Президента, что находит свое отражение в указах, утверждающих «Стратегию интеграции Украины в ЕС» (1998 г.) и «Стратегию Украины в отношении Организации Североатлантического договора» (2002 г.).

Украинские правоведы рассматривают данные указы как выход за рамки конституционных полномочий Президента Украины, что в итоге может привести к «подрыву конституционного устройства Украины» [9, с. 134].

Среди важнейших внешнеполитических функций Президента Украины особое значение отводится функции представительства государства на международной арене, проведения переговоров и заключения международных договоров. Согласно принципам международного права глава государства представляет свою страну на международной арене без специальных полномочий, то есть ex officio.

Президент Украины осуществляет внешнеполитическую деятельность с помощью различных способов, к которым относятся:

• –    официальные и неофициальные визиты в другие государства и международные организации;

• –    принятие высоких гостей из других государств на своей территории;

• –    участие в переговорах на высшем уровне;

• –    телефонные разговоры с главами других государств, в ходе которых оперативно решаются вопросы двусторонних отношений.

Следует отметить, что количество зарубежных визитов украинских президентов неуклонно возрастает: если за 2005–2009 гг. Президент Украины В. Ющенко совершил 78 визитов за границу, то только за 2010–2011 гг. Президент Украины В. Янукович осуществил уже 84 визита в другие государства. Это свидетельствует о том, что глава является активным участником украинской внешней политики, отмечает МИД Украины [10].

Переговоры как вид внешнеполитической деятельности считаются одним из наиболее эффективных средств урегулирования сложнейших аспектов международных отношений, поскольку именно главы государств наделены по Конституции особым правом – принимать наиболее ответственные решения. Например, к числу таких стратегических решений можно отнести отказ Украины от ядерного оружия, озвученный Президентом Л. Кравчуком после многочисленных переговоров с заинтересованными государствами. В итоге 14 января 1994 г. Б. Ельцин, Б. Клинтон и Л. Кравчук подписали «Трехстороннее заявление Президентов России, США и Украины», которым подтвердили процесс деактивации стратегических ядерных сил на территории Украины.

Итогом переговорного процесса, как правило, является подписание соответствующих договоров, исходя из конституционных полномочий Президента (ст. 106 п. 3) и закона Украины «О международных договорах». Закон предусматривает, что Президент Украины имеет право заключать международные договора от имени Украины, впоследствии подлежащие либо ратификации ВРУ, либо являющиеся законченной формой принятого договора [11]. Переговоры по снижению цены на российский газ, инициированные Президентом В. Януковичем и правительством Н. Азарова, завершились 21 апреля 2010 г. подписанием в Харькове двух соглашений – межведомственного соглашения между ОАО «Газпром» и НАК «Нефтегаз Украины» и Соглашения между Украиной и Российской Федерацией по вопросам пребывания Черноморского флота России на территории Украины.

В контексте внешнеполитических полномочий Президента Украины особое внимание следует обратить на утверждение им директив на проведение переговоров, которые касаются наиболее важных вопросов международного сотрудничества. В частности, проблема директив привела к острому кризису во взаимоотношениях между Украиной и РФ по поводу поставок российского газа на рубеже 2008–2009 гг.

Президент Украины наделен особыми полномочиями в сфере безопасности и обороны (ст. 106 п. 17–21 Конституции Украины):

• –    осуществляет руководство в сферах национальной безопасности и обороны государства;

• –    возглавляет Совет национальной безопасности и обороны (СНБО);

• –    вносит в Верховную Раду предложения об объявлении войны и заключении мира;

• –    принимает решения об использовании Вооруженных Сил Украины в случае вооруженной агрессии против страны, об общей или частичной мобилизации и введении военного положения [12].

В соответствии со ст. 106 к внешнеполитическим полномочиям Президента Украины относятся также дипломатические функции:

• 1)    принятие решения о признании иностранных держав;

• 2)    назначение и увольнение глав дипломатических представительств Украины в других государствах и при международных организациях;

• 3)    принятие верительных и отзывных грамот дипломатических представителей других государств [13].

Президент принимает непосредственное участие в осуществлении руководства внешнеполитической деятельностью государства через назначение Министра иностранных дел (отметим, что даже в период существования президентско-парламентской республики пост главы внешнеполитического ведомства Украины оставался креатурой Президента). Помимо этого Президент дает согласие на назначение ряда руководящих сотрудников МИДа Украины (заместителей министра и руководителей структурных подразделений) и других должностных лиц (генерального консула, советника дипломатического представительства при международной организации) [14].

В Украине сложилась практика ежегодного обращения Президента Украины к Верховной Раде Украины, в котором содержится отчет о достигнутых целях и планы на будущее. Как считает С. Агафонов такие «ежегодные послания Президента ВР не просто формальность, а надежный способ обеспечения информированности парламента о состоянии дел в государстве, особенно тех, которые находятся в ведении органов исполнительной власти» [15, с. 130].

В послании по итогам 2012 г. Президент Украины В. Янукович отметил, что «в условиях глобализированного мира успешность внутренних реформ зависит от способности страны адекватно и эффективно реагировать на внешние вызовы. <…> Одним из основных заданий внешней политики Украины должно стать активное участие в развитии международных систем обеспечения безопасности, налаживания прагматичного политического и экономического сотрудничества с новыми перспективными партнерами и международными объединениями» [16, с. 10].

Таким образом, Президент Украины занимает центральное место во внешнеполитическом механизме страны, оказывая значительное влияние на формирование и реализацию внешнеполитического курса государства. Наличие широких полномочий, определенных Конституцией и другими нормативно-правовыми актами Украины, в совокупности с правовой неурегулированностью взаимоотношений между президентом и премьер-министром в процессе реализации внешнеполитических решений, создает почву для возникновения конфликтных ситуаций.

Ссылки:

• 1.    Костицька І.О. Інститут президентства в Україні : становлення і функціонування: теоретико-правовий аналіз. Киев, 2003.

• 2.    Лінецький С.В. Метаморфози державного режиму України (політико-правовий аналіз). Киев, 2003.

• 3.    Конституція України. Киев, 2010.

• 4.   Конституционное право зарубежных стран / под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М., 2004.

• 5.   Конституція України …

• 6.   Там же.

• 7.   Шатіло В.А. Інститут президентства в системі державній влади України. Киев, 2004.

• 8.   Головатенко В. Правові акти Президента України: юридична природа, статус, функції. Право України. 2004. № 3.

• 9.   Серьогіна С.Г. Теоретично-правові та організаційні засади функціонування інституту президентства в Україні. Харьков,

• 10.    Янукович     чаще     Ющенко     совершает     зарубежные     визиты     –     МИД.     URL:

• 11.    Закон України «Про міжнародні договори України» від 29 червня 2004 // Відомості Верховної Ради України (ВВР). 2004. № 50.

• 12.    Конституція України …

• 13.    Там же.

• 14.    Положення про Міністерство закордонних справ України. Затверджено Указом Президента України від 6 квітня 2011. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/381/2011 (дата обращения: 12.02.2013).

• 15.    Агафонов С.А. Окремі аспекти взаємодії Президента та Верховної Ради України як вищих органів державної влади // Парламентаризм в Україні: теорія і практика. Матеріали міжнародної наукової конференції. Киев, 2001.

• 16.    Послання Президента України до Верховної Ради України. «Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2012 році». Киев, 2012.

(дата обращения: 23.11.2012).