Институты гражданского общества в политике и государственном управлении

В современной отечественной и зарубежной общественно-политической мысли сложились множество трактовок гражданских институтов ¹ . При этом ключевыми в определении сущности гражданских институтов являются положения о том, что а) они выражают конкретно-исторический уровень народовластия, б) проявляют способность защищать частные интересы, в) проясняют и демонстрируют степень гражданского контроля за деятельностью государства и органов власти.

Государственная политика и государственное управление формируются и осуществляются органами государственной власти во взаимодействии с институтами гражданского общества, бизнеса в зависимости от множества факторов. Авторский анализ основывается на двух подходах. Первый состоит в том, что институты гражданского общества имеют определенную внутреннюю организационнофункциональную структуру, классификацию, которые являются важными факторами их воздействия на политику и управление. Второй подход связан с выявлением основных направлений и особенностей взаимодействия гражданских институтов и власти в сфере политики и управления.

Ядро гражданских институтов составляют некоммерческие организации, действующие в современной России в соответствии с законом «О некоммерческих организациях» (1996 г.). Всего в нашей стране около 730 тыс. НКО, и почти половина из них относится к институтам гражданского общества ² . Свыше 226 тыс. НКО являются общественными организациями. Большинство из них предоставляют населению социальные, культурно-рекреационные, правозащитные и другие услуги. В число гражданских институтов входят также органы местного самоуправления, в России – 23 тыс. муниципальных образований ³ . Кроме того, созданы новые институты в сферах координации взаимодействия гражданских, государственных институтов и бизнес-структур: общественные палаты, трехсторонние комиссии, общественные советы при органах госуправления, в системах социального, межсекторного и государственно-частного партнерства.

Определяющими факторами в процессе воздействия гражданских институтов на политику и государственное управление является, во-первых, сфера их деятельности. Наибольшую активность проявляют гражданские институты, ориентированные на представительство экономических, социальных, правовых, политических, духовно-культурных интересов. Во-вторых, это характер и уровень доверия гражданских институтов к органам власти, выражающиеся в тесном сотрудничестве, взаимодействии (инсайдеры), в отстраненности от сотрудничества (аутсайдеры), выступающие в роли оппозиции. В-третьих, существенное значение имеют статусно-ролевые особенности гражданских институтов, а именно: формально зарегистрированные или незарегистрированные, ассоциативные и неассоциативные, институционализированные и неинституционализированные, аномические. В-четвертых, воздействие на политику и управление иногда зависит от продолжительности по времени и срокам деятельности, т.е. действующие постоянно, долговременно, среднесрочно, кратковременно. К числу долговременных, к примеру, относятся экологические, правозащитные, молодежные, женские организации, профсоюзы, православная церковь и многие другие. В свою очередь, кратковременными являются, например, объединения наблюдателей за ходом выборов, которые действуют преимущественно в период избирательных кампаний. К тому же подчеркнем, что особенности гражданских институтов отличаются уровнем воздействия не только на государственные органы власти, но и на оппозиционные, фрондерские объединения.

Выступая на гражданском форуме, президент РФ В.В. Путин отметил, «что сотрудничество государства и гражданского общества развивается достаточно динамично» ¹ .

Тем не менее в современных условиях обостряется критика властей за невнимание и игнорирование интересов, запросов и потребностей граждан, гражданских институтов. Особое внимание обращается на наличие глубоких изъянов в государственном управлении, по-прежнему базирующемся на иерархической системе взаимодействия власти и общества, иллюзорных представлениях о том, «что рынок все отрегулирует».

Сдерживающим фактором в этом отношении является незавершенность формирования законодательства, а в действующем имеются нормы, требующие уточнения и доработки. Подтверждением этому, к примеру, является законодательное закрепление сущности определения термина «политическая деятельность» в отношении НКО – иностранных агентов ² . По этому поводу проходят острые дискуссии, что нашло отражение на заседаниях общероссийского гражданского форума, состоявшегося в январе 2015 г. Участники форума предлагали характеризовать политическую деятельность как борьбу за власть, определить критерии, по которым общественные объединения могут быть отнесены к политическим организациям. В связи с этим отметим, что участие НКО как гражданских институтов в политике, государственном управлении является для большинства из них уставными положениями. И к этому же добавим, что политика не сводится только к борьбе за власть – это и средство реализации представлений политического субъекта о будущем своей страны, своего народа, государства и общества, а посему не всякое участие НКО в политике и государственном управлении является политической деятельностью.

Президент РФ В.В. Путин поддержал выступления участников форума и предложил «дать более четкое определение политической деятельности НКО». К тому же он подчеркнул, что «их [НКО] деятельность должна быть направлена на решение общенациональных задач – совершенствование политической, судебной и правоохранительной систем, а также на правозащиту» ³ .

Гражданские институты, участвуя в политике и государственном управлении, выполняют универсальные и специфические функции и дисфункции, используют разнообразные модели взаимодействия с органами власти: плюралистическую, корпоративистскую, элитистскую, новых правых, новых левых, «тройной спирали», инсайдеров, аутсайдеров и др.

Различают аффектную деятельность, аффектную демонстрацию власти, аффектное настроение, которые могут возбуждать или тормозить совершающиеся процессы, выражаться в искусственно приподнятой, экзальтированной реакции, или игнорировать, противодействовать их осуществлению, или сознательно уклоняться, уходить от активных действий.

Типичным примером реакции аффектной деятельности органов власти и НКО могут служить массовые протесты граждан в связи с банкротством в конце 2014 г. множества туристических фирм. В этой связи обратим внимание на то, что аффектная деятельность туристических фирм как хозяйствующих субъектов подкреплялась поддержкой со стороны отдельных органов госуправления и профессиональных общественных туристических организаций. А в результате все это вместе взятое стало возбудителем массового недовольства граждан.

Традиционное направление деятельности гражданских институтов в политике и управлении проявляется в основном в процессах утверждения узаконенных норм, стандартов, упрочения и развития устоявшихся обычаев, устоев, освященных современным и сакраментальным. В этой связи отметим, что большинство населения нашей страны функционирует в соответствии с нормами, обычаями поведения, взглядами и привычками, передаваемыми из поколения в поколение и выражающимися в т.ч. в деятельности не только формальных, но и неформальных гражданских институтов. В целом традиционное направление участия гражданских институтов в политике и управлении служит одним из важных условий достижения позитивных качественных преобразований в государстве и обществе.

Однако традиционная направленность деятельности гражданских институтов может стимулировать и нежелательные процессы, в т.ч. усиление иждивенческих настроений, подкрепленных политикой патернализма, расширения сферы неформальных институтов. В частности, неформальные гражданские институты теневых зон выражают интересы довольно значительного сектора экономики, где по данным госстатистики в нашей стране заняты 21 млн чел. ¹ , а доля теневого сектора составляет 40% ВВП, и в 2015 г. она может вырасти до 50–60% ² .

Ключевой проблемой участия гражданских институтов в политике и государственном управлении является обозначение и различение универсалистских и пар-тикуляристских форм взаимодействия власти и институтов гражданского общества, выражающихся в различных типах социальной активности.

Универсалистские формы социальной активности гражданских институтов выражаются в поддержании правил, норм, моделей, являющихся общими для всех, тогда как партикуляристские формы ориентируются на поддержку специфических политических практик определенных социальных групп или категорий населения. Партикуляристская активность – это обособленная специфическая деятельность, характерная для некоторых социальных групп и структур ³ . Партикуляризм чаще всего проявляется в неофициальном, приватном взаимодействии. В этом выражается его объективная реальность и закономерность.

В такой ситуации основными акторами теневых институтов чаще всего выступают сетевые коалиции, элитарные альянсы, обладающие разнообразными ресурсами, в т.ч. фактическими связями с государственными структурами управления. Теневые институты – это реальная практика государственного управления. Они возникают в результате деятельности представителей органов власти и гражданских институтов. В основном это политические, социальные и административные акторы, обладающие способностями и возможностями пользоваться слабостями и издержками современной иерархической системы управления, рассогласованностью действий государственных органов исполнительной власти, формализмом чиновничества, несовершенством контроля и т.п. Благодаря теневым институтам (конструкциям) реально проводимая государством политика может деформироваться и оказаться противоположностью провозглашенным направлениям. Именно так произошло с приватизацией и разгосударствлением собственности, осуществляемыми под девизом создания миллионов собственников. На деле же состоялось разрушение экономического фундамента государства и общества.

Или другой пример – осуществление административной реформы, начавшейся в 2004 г. и предполагавшей улучшение качества государственного управления. Однако в конечном итоге это привело к росту числа государственных и муниципальных служащих, потока решений, носящих регламентирующий и правовой характер. В 2002 г. правительство РФ принимало 4 800 решений в год, а в 2014 г. – 24 тыс., то есть произошло увеличение в 5 раз. При этом предпринимательское сообщество отмечает, что качество регулирования не улучшилось, а по некоторым вопросам ухудшилось ¹ . В сфере контроля и надзора в нашей стране существует система требований и критериев, изложенных в 32 тыс. актов, где нормы сохранились еще со времен СССР ² . Многие из них являются несостоятельными или вовсе противоречащими реальной действительности. Председатель правительства РФ Д.А. Медведев, выступая на Гайдаровском (2015 г.) форуме, отметил: «Мы не будем ограничивать свободу предпринимательской деятельности. У нас и так много ограничений, которые, наоборот, нужно снимать» ³ .

Сегодня во многих странах, в т.ч. и в России, все больше воспроизводятся не универсалистские или гражданские, а партикуляристские практики. К примеру, массовая миграция не интегрируется в гражданское общество, а замыкается в своих общностях, структурах, которые воспроизводят в политике свои особые партику-ляристские модели. Позиции национальных государств относительно партикуля-ристских практик проявляются все более многообразно и противоречиво. Однако всеобъемлющих конструктивных рецептов решения возникающих конфликтов между универсалистской и партикуляристской практиками пока не существует.

Кроме того, заметим, что в числе партикуляристских практик выделяются такие модели поведения акторов политики, как примордиализм и клиентелизм.

Подобного рода партикуляристские модели взаимодействия стимулируют формирование и развитие неформальных теневых структур по согласованию интересов, основанному не на законе, а чаще всего на коррупционных взаимоотношениях или на «диком лоббизме».

Развитие партикуляристских практик в современных условиях вызывает озабоченность парламентов ряда европейских стран. В этой связи возникло направление так называемой делиберации как нормы парламентской коммуникации, формирования «нового типа депутата» – «делиберативного демократа», способного регулировать и разрешать любые конфликты, находить компромиссы, осуществлять согласование интересов определенных социальных групп. И это во многом объясняется тем, что наполнение политики частными интересами приобретает все более широкие масштабы, размывая универсалистский политический порядок. Люди все больше выражаются негативно по этому поводу и характеризуют подобные явления как атмосферу, в которой отрицательно воспринимается даже само государство.

Практика свидетельствует, что универсалистский вектор в России весьма слаб. Участие гражданских институтов в политике и управлении во многом определяется уровнем их лояльности к органам власти, которая может быть различной: пассивной и активной, отличаться высокой или низкой степенью. Высокая активная лояльность к власти, к действующему режиму характерны в основном для контингента общественных формирований, выражающих интересы «успешных» людей. Представители данных социальных групп, подгрупп удовлетворены своим положением, относительно оптимистично смотрят в будущее, полагая, что современная (нынешняя) композиция правящего слоя, источники их доходов в ближайшее время не изменятся. Да к тому же они уверены, что сумеют найти себе место при любой власти.

Серьезность и острота проблемы заключается также и в том, какой же вектор развития – универсализма или партикуляризма – будет избран в исполнительных и законодательных органах власти современной России, какому пути универсализма или партикуляризма будет отдано предпочтение в сфере взаимодействия государственных органов власти и гражданских институтов.

Отношения между гражданскими институтами и органами власти выстраиваются в систему взаимодействия от «диады» до «сетей» и «сетевых альянсов», демонстрируя противоречивый, нередко конфликтный ландшафт, выражающийся в конкуренции разных политических сил, управленческих проектов, программ. Гражданские институты, государство в этой ситуации выступают не только как субъекты, но и объекты политики. При этом современные протестные настроения и митинговая активность граждан сами по себе еще не означают формирования публичной политики. Они способствуют самоорганизации населения и становлению субъектов политики, политических субъектов.

Остается открытым и вопрос о том, какие же модели государственного управления способны результативно выражать волю большинства, а еще оптимальнее – всего социального спектра современного общества. Участие гражданских институтов в политике и государственном управлении свидетельствует о кардинальном изменении политического и управленческого порядка, выражающемся в переходе от иерархии и рынков к сетевым структурам в становлении новых моделей коммуникативности и дистрибутивности.

Власть, гражданские институты должны инициировать создание новых коммуникативных площадок в целях преодоления возникающих барьеров, узкогруппового видения ключевых проблем акторами взаимодействия, внедрение конфигу-ративных методов анализа процессов, производящих плодотворный конкретный результат. Применение конфигуративных методов (булева алгебра, логика нечетных множеств) может способствовать обогащению технологий взаимодействия и преодолению перекосов в госуправлении, выражающихся в т.ч. в доминировании теневых, неформальных практик и коррупции.

Современные государственная политика и управление требуют от управленцев, представителей политического класса приобретения новых специальных компетенций по реализации инновационного потенциала гражданских институтов для обеспечения устойчивого развития экономики и социальной стабильности в обществе.