Инструменты межрегионального взаимодействия в системе государственного управления

The authors declare that there is no conflict of interest.

Funding. The article was done as part of the implementation of the government assignment to RANEPA for 2021.

Введение. Интеграционные процессы происходят повсеместно, как на уровне стран, так и на уровне отдельных регионов и макрорегионов. С одной стороны, интеграция – это естественный процесс формирования устойчивых экономических связей на основе разделения факторов производства, сопровождающийся взаимной корректировкой и дополнением определенных отраслей, предприятий и экономических регионов и ведущий к формированию целостной экономической системы. С другой стороны, интеграция представляет собой управляемый процесс, который требует целенаправленной деятельности взаимодействующих субъектов для координации их взаимоотношений.

В странах мира центральное правительство в контексте решения задач регионального развития выполняет ключевые функции, связанные, во-первых, с обеспечением равного доступа к конституционно гарантированным правам, во-вторых, с использованием и учетом индивидуальных особенностей и преимуществ регионов с целью создания условий для их устойчивого роста и, в-третьих, с обеспечением межрегиональной интеграции, в необходимых случаях выступая «арбитром» при решении споров между отдельными административно-территориальными единицами. Последнее должно быть особенно актуально в России – стране с максимальным в мировой практике количеством административно-территориальных единиц первого порядка (регионов) с большими различиями по показателям социально-экономического развития.

Таким образом, цель статьи – на основе анализа нормативных правовых актов и практики применения существующих инструментов межрегионального сотрудничества выявить перспективы развития регионов России.

Обзор литературы. Экономическое развитие регионов невозможно только за счет имеющихся у них внутренних ресурсов. Межрегиональный обмен ресурсами и готовой продукцией является ключевым фактором экономического роста регионов и повышения их конкурентоспособности. Такое взаимодействие способствует и сокращению межрегиональной дифференциации внутри единой страны1 [1], что создает условия для обеспечения конституционно установленных принципов равного доступа граждан к общественным благам. Межрегиональное сотрудничество является также одним из факторов устойчивости (резилиентности) региона к внешним шоковым воздействиям [2].

Важность межрегионального взаимодействия и его концептуальное обоснование подтверждаются теориями конкуренции, интеграции, международной торговли и отраслевой специализации, хотя их положения не всегда касаются непосредственно взаимодействия пространственных элементов внутри системы национальной экономики.

Согласно теории сравнительных преимуществ Д. Рикардо, торговля двух стран взаимовыгодна при определенном соотношении цен производимого ими продукта2. В эмпирических исследованиях доказывается, что ограничение международной торговли приводит к снижению темпов экономического роста и общему ухудшению социально-экономического положения страны [3] и, наоборот, торговля может способствовать ускорению экономического роста3. Это же в полной мере относится и к регионам внутри страны.

Теория эффекта масштаба П. Кругмана гласит, что международная торговля выгодна с точки зрения экономии в использовании факторов производства и приводит к увеличению рынков сбыта, улучшению структуры потребления и общему повышению уровня благосостояния населения [4].

В теории конкурентных преимуществ М. Портера говорится о том, что хозяйствующий субъект, которым может выступать и регион, повышает конкурентоспособность и создает конкурентные преимущества за счет эффекта масштаба, достигаемого выстраиваемыми экономическими связями, а также за счет налаживания рынков сбыта, появляющихся в результате взаимодействия4.

Научные работы, посвященные анализу процессов межрегиональной интеграции, изучают в основном интеграционные процессы транснационального уровня [5] и практически не затрагивают уровень национальный5, что и определяет актуальность исследования механизмов межрегиональной интеграции [6].

Межрегиональная интеграция считается более легкореализуемой, нежели международная, ввиду отсутствия различных политико-экономических и административных барьеров6. Однако в зарубежной регионалистике имеется

У^У -и большое число работ, посвященных изучению процессов межрегионального и муниципального взаимодействия в контексте осуществления приграничного сотрудничества [7–9].

Н. Данфорд отмечает, что взаимовыгодное международное и межрегиональное сотрудничество является составляющей инклюзивного роста и развития [10]. В. Лью с соавторами пишут о необходимости развития процесса интеграции между городскими и сельскими территориями для сокращения уровня бедности сельского населения [11]. А. Р. Пунтильяно связывает межрегиональную интеграцию с необходимостью «слабых» регионов обеспечить свое присутствие на международном рынке путем территориальной экспансии, компенсируя недостаток контроля над ресурсами [12]. На основе анализа интеграционных процессов даже разработана так называемая теория кристаллизации, которая показывает, как межтерриториальное сотрудничество на низких уровнях организации может поддерживать социальный порядок на более высоком уровне государственного управления [13].

Изначально в исследованиях регионального развития преобладал системный подход, который предполагал взаимодействие регионов как подсистем системы более высокого порядка. Так, Д. Нир утверждает, что регионы следует рассматривать как открытые системы, в которых явления анализируются не как отдельные элементы, а как часть системы7. При этом система характеризуется наличием постоянных связей между ее компонентами. Регион одновременно является и системой, и компонентом более крупной пространственной единицы8. С системной точки зрения региональные границы определяются степенью взаимосвязей и процессов, действующих в регионе.

Финансовая специфика межрегионального взаимодействия освящается в литературе крайне редко. По мнению А. А. Кофанова, сбалансированная налогово-бюджетная система сокращает уровень изъятий для эффективных участников межрегионального взаимодействия [14]. Кроме того, достижение высокого уровня межрегионального взаимодействия способствует повышению бюджетной самостоятельности регионов, которая в настоящий момент остается невысокой9.

В отечественной литературе популярны работы, посвященные взаимодействию субъектов Федерации в составе одного федерального округа или макрорегиона [15; 16]. В таких публикациях, как правило, существенное внимание уделяется вопросам необходимости соблюдения межрегиональных соглашений о сотрудничестве, а также формирования стратегий развития макрорегионов. При этом отмечается, что одним из ключевых ограничений реализации таких документов является отсутствие в региональных бюджетах необходимых финансовых средств для реализации программ, направленных на развитие межрегионального сотрудничества или же подразумевающих использование межрегионального сотрудничества в качестве ключевого инструмента реализации данных программ. Поэтому реальные перспективы развития такого сотрудничества в настоящее время существуют лишь у регионов с высокой долей бюджетной обеспеченности [17].

Нельзя не отметить исследования, посвященные выявлению места межрегионального сотрудничества в документах стратегического планирования. Так, например, межрегиональное взаимодействие рассматривается в рамках возможности достижения эффективной реализации государственных программ развития регионов [1]. В работе О. Бакуменко и соавторов проводится текстуальный анализ стратегий социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа с выявлением в них упоминаний случаев межрегиональной кооперации [18].

Таким образом, современная научная литература изучает в основном теоретические основы, особенности и формы интеграции национальных и транснациональных единиц и редко затрагивает вопросы кооперации на субнациональном уровне, а число отечественных эмпирических исследований, оценивающих уровень сотрудничества регионов, весьма невелико.

Материалы и методы. Методологический подход к оценке текущего состояния и перспектив развития межрегионального сотрудничества основывается на инвентаризации и систематизации существующих инструментов межрегионального сотрудничества.

Поиск возможных форм сотрудничества осуществлялся посредством анализа нормативных правовых актов Российской Федерации (как ключевых кодексов, так и отраслевого законодательства), документов стратегического планирования, в том числе стратегий развития федеральных округов, а также законодательных актов субъектов Федерации.

Были проанализированы все имеющиеся в справочно-правовой системе «КонсультантПлюс» соглашения субъектов Федерации о сотрудничестве, а также законы о региональных бюджетах на предмет выявления различных механизмов взаимодействия, в том числе финансовых.

Более детально были изучены отчеты об исполнении бюджета г. Москвы за 2015–2018 гг. в части предоставления субсидий бюджетам других субъектов Федерации. В результате анализа были определены основные направления и объемы финансирования.

На основе проведенного анализа авторами были сделаны выводы о степени развитости межрегионального сотрудничества в России, а также оценены перспективы его дальнейшего развития. Были предложены рекомендации по совершенствованию механизмов межрегионального сотрудничества, касающиеся изменений в законодательстве, а также выработки различных мер стимулирования со стороны Российской Федерации.

Результаты исследования. На практике выявляются формы межрегионального двустороннего и многостороннего сотрудничества, которое может осуществляться как между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, так и между хозяйствующими субъектами, базирующимися в разных регионах. Последнее, включающее и межрегиональную торговлю, осуществление инвестиций компаниями в регионы не своего базирования – тема отдельного исследования, лежащего в стороне от анализа взаимодействия собственно регионов как публично-правовых образований и их органов управления.

Многостороннее сотрудничество регионов осуществляется путем участия их органов власти в ассоциативных структурах, создаваемых с целью координации взаимодействия для достижения устойчивого состояния в развитии экономики территорий. Межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия появились еще в 1990-х гг., необходимость их создания была обусловлена разрывом экономических связей между территориями бывшего СССР наряду с высоким уровнем дифференциации социально-экономического развития регионов [19]. Максимально активная фаза в деятельности таких ассоциаций пришлась на конец 1990-х – начало 2000-х гг., но и в настоящее время функционирует шесть таких ассоциаций.

Регионы взаимодействуют и в рамках выполнения совместных задач, в том числе оказания услуг населению, например, в части организации перевозок граждан общественным транспортом10. Некоторые субъекты уже имеют нормативную основу формирования межрегиональных связей и заключения межрегиональных соглашений по различным вопросам. Так, по состоянию на сентябрь 2020 г., действующие законы, посвященные регулированию межрегиональных связей или заключению межрегиональных соглашений, имеются как минимум в 17 регионах11. Большая часть соглашений – двусторонние, однако на практике выявляются и случаи заключения многосторонних соглашений, например, между Республикой Калмыкия, Ставропольским краем, Астраханской и Ростовской областями о сотрудничестве в сфере экономики, туризма, развития физической культуры и спорта, реализации государственной политики в отношении российского казачества. Соглашения о сотрудничестве имеются в настоящее время в большинстве субъектов Федерации.

Другим направлением межрегионального сотрудничества является участие субъектов Федерации в выработке документов стратегического планирования (стратегий, программ) макрорегионов, а также схем территориального планирования двух и более субъектов Федерации. Подобная практика пока также незначительна, но ее законодательное регулирование определено требованиями закона о стратегическом планировании12, Градостроительным кодексом Российской Федерации и другими законами. Положения, закрепляющие необходимость пересмотра существующих стратегий социальноэкономического развития макрорегионов, были инициированы в утвержденной в 2019 г. Стратегии пространственного развития на период до 2025 г.13.

Действующие стратегии макрорегионов, по сути – федеральных округов, часто пересекаются с федеральными и региональными стратегиями и подходят к развитию округа комплексно, но практически не учитывая межрегиональные связи. Вместе с тем стратегии признают важность межрегионального сотрудничества в контексте повышения эффективности пространственной организации экономики, связности территории и извлечения дополнительных конкурентных преимуществ за счет достижения синергетического эффекта.

Структурно-содержательный анализ формально действующих стратегий14 говорит о том, что в качестве отдельного направления политики межрегиональное сотрудничество рассматривается редко; только в стратегиях трех округов (Северо-Западного, Южного и Уральского) оно вынесено в отдельный раздел. Среди набора мероприятий (которых в среднем насчитывается по 90), отраженных в соответствующих планах по реализации стратегий, мероприятия, напрямую или косвенно связанные с развитием межрегионального сотрудничества, составляют лишь малую часть от общего числа – в среднем по три на макрорегион, а в Стратегии развития Сибирского федерального округа – и вовсе отсутствуют.

Основными направлениями межрегионального сотрудничества, обозначенными в стратегиях макрорегионов, являются реализация инфраструктурных и инвестиционных проектов, связанных с развитием скоростного пассажирского железнодорожного сообщения (Южный федеральный округ), строительством терминально-логистических комплексов (Северо-Кавказский федеральный округ), развитием автомобильных дорог и межрегиональных авиационных сетей (Приволжский федеральный округ) и др. Популярными направлениями являются также туризм (в том числе в форме межрегиональных туристических кластеров, например, Северокавказский туристический кластер, туристско-рекреационные комплексы в Центральном и Дальневосточном федеральных округах) и производственная кооперация на базе таких отраслей, как сельское хозяйство (Центральный федеральный округ)

и производство строительных материалов округ). В социальной сфере реализуются с содействием занятости населения, в том гиональных центров занятости населения

(Северо-Западный федеральный совместные проекты, связанные числе в рамках создания межре-(в Северо-Кавказском федераль-

ном округе), а также развитием объектов социальной инфраструктуры.

С учетом вышеизложенного участие регионов в разработке федеральных стратегий развития макрорегионов не в полной мере может считаться формой межрегионального сотрудничества. Возложение разработки таких стратегий на региональные органы власти при общем руководстве со стороны федерального центра могло бы послужить и развитию межрегионального сотрудничества [20].

Долгое время не находили своего законодательного утверждения такие формы двустороннего взаимодействия, как горизонтальные субсидии и горизонтальные бюджетные кредиты. Нормы, регламентирующие финансовое взаимодействие субъектов Федерации, появились в бюджетном законодательстве только в 2019 и 2020 гг., о чем подробнее сказано ниже.

Косвенным доказательством наличия связей органов власти и хозяйственных структур разных регионов может выступать наличие государственных закупок, осуществляющих межрегиональную поставку товаров или выполнение работ. Несмотря на то, что оцениваемый уровень межрегионального протекционизма15 демонстрирует высокую региональную замкнутость, можно выделить перечень регионов, с которыми как можно больше субъектов Федерации стремится установить хозяйственные связи.

Согласно рейтингу регионального протекционизма Счетной палаты Российской Федерации, в 2019 г. около 2/3 всех заключенных контрактов пришлось на Москву, при этом средняя доля в поставках в каждый регион составила 14,5 %. Санкт-Петербург также является поставщиком товаров, работ и услуг во все субъекты Федерации, однако уже со средней долей в поставках в 6,3 %. Ключевыми направлениями сотрудничества в рамках закупочной деятельности выступают также Республика Татарстан, Московская, Нижегородская и Свердловская области.

Большую роль в осуществлении закупок все же играет пространственный фактор – в основном регионы сотрудничают со своими соседями либо с субъектом Федерации, входящим в тот же федеральный округ и являющимся экономически более развитым. Наиболее «оторванным» от межрегиональной закупочной деятельности оказался Дальневосточный федеральный округ. К региональному протекционизму более склонны «слабые» регионы, больше зависящие от федерального бюджета.

Перечень форм межрегионального взаимодействия, а также механизмы взаимодействия субъектов Российской Федерации при их реализации представлены в таблице 1.

General Principles of the Organiza- the purpose of implementing St. Petersburg and the tion of Legislative (Representative) trade, economic, scientific, tech- Leningrad Region, the and Executive Bodies of State Po- nical and cultural cooperation Republic of Crimea and wer of the Constituent Entities of the between regions, although no Sevastopol, etc.; regions Russian Federation” special regulation is provided for of Southern Russia

Продолжение табл. 1 / Continuation of table 1 1   2    34

Горизонтальные меж- Бюджетный кодекс Российской Межбюджетные трансферты, Опыт предоставления бюджетные трансфер- Федерации (ст. 135, 138.3) / Bud- предоставляемые бюджету субсидий из бюджета

Продолжение табл. 1 / Continuation of table 1 1   2    34

Разработка схем тер- Градостроительный кодекс Рос- Схемы формируются в целях Практически все регио-риториального плани- сийской Федерации (ст. 13.1– обеспечения устойчивого со- ны России / Almost all рования двух и более 13.2, 16) / Town Planning Code of циально-экономического раз- Russia’s regions

Косвенно межрегиональное взаимодействие проявляется и в рамках отраслевого законодательства, например, в водной сфере имеет место регулирование 21 бассейнового округа, охватывающего территорию нескольких субъектов Федерации или их частей. Бассейновый округ в соответствии со ст. 28 Водного кодекса Российской Федерации является основной единицей управления в области использования и охраны водных объектов. В целях обеспечения рационального использования и охраны водных объектов создаются бассейновые советы, осуществляющие разработку рекомендаций в области использования и охраны водных объектов в границах бассейнового округа.

Аналогично взаимодействие регионов осуществляется в рамках лесных зон. Однако межрегиональные отношения в сфере управления лесными объектами регламентируются только на федеральном уровне, не предусматривая особых инструментов взаимодействия между субъектами Федерации в сфере лесных отношений.

Особого внимания заслуживают новые механизмы межрегионального сотрудничества, предполагающие задействование собственных средств и инициатив субъектов Федерации – «горизонтальные» субсидии и «горизонтальные» бюджетные кредиты.

В августе 2019 г. в Бюджетный кодекс Российской Федерации были внесены изменения в целях совершенствования межбюджетных отношений, в рамках которых были впервые введены нормы, регламентирующие так называемые горизонтальные трансферты, которые могут осуществляться в форме субсидий между бюджетами субъектов Федерации и муниципальных обра-зований16.

В целом система межбюджетных отношений в России, по оценкам российских и международных экспертов, признается достаточно эффективной [21]. Помимо прочего она направлена на сокращение межрегиональной дифференциации и основана на механизмах «вертикального» финансового выравнивания, т. е. между уровнями бюджетной системы. Уровень межрегиональной дифференциации до предоставления межбюджетных трансфертов, направленных на выравнивание бюджетной обеспеченности (дотаций), достигает десятизначных показателей для регионов. Ряд экспертов признают, что система межбюджетных отношений, включающая около 100 видов субсидий целевого назначения, только усиливает зависимость социально-экономической политики регионов от федерального центра [22].

Общее же понимание «горизонтального» выравнивания сводится к тому, что финансовые ресурсы все равно изначально аккумулируются в федеральном центре, а потом уже перераспределяются между регионами. «Горизонтальные» субсидии в общую логику федеральной политики регионального развития пока не встраиваются.

Несмотря на это, о необходимости выработки новых механизмов «горизонтального» выравнивания на межрегиональном уровне говорится уже несколько лет. Так, например, звучало предложение о введении на федеральном уровне «отрицательного межбюджетного трансферта» по такому же принципу, как он существует на региональном уровне, когда региональному бюджету предоставляются субсидии из местных бюджетов17. Идея перенесения механизма на федеральный уровень заключается во включении в методику расчета трансферта также индекса бюджетных расходов, что позволит учитывать большие различия в расходных потребностях между регионами [23].

Однако подобное перераспределение доходов от «богатых» регионов «бедным» носит скорее принудительный характер и дестимулирует наращивание налогового потенциала региональных бюджетов. Такая политика, реализуемая «сверху – вниз», может негативно повлиять на результат межрегионального выравнивания. В этой связи управление должно осуществляться с учетом инициатив, выдвигаемых самими объектами управления, в данном случае – регионами, поскольку любая оценка региональной экономики является неполной без рассмотрения существующей политики, инициируемой и реализуемой на разных уровнях [24]. Следовательно, межрегиональные «горизонтальные» трансферты, носящие добровольный характер и возникающие по инициативе самих регионов для трансляции своих потребностей и интересов, могут стать эффективным механизмом, позволяющим регионам самим осуществлять региональную политику, не прибегая к помощи центра, диктующего условия и устанавливающего ограничения.

Стимулирование межрегиональной кооперации и сотрудничества, в том числе путем введения «горизонтальных» межбюджетных трансфертов, реализуемых в рамках государственной программы18, названо одним из приоритетов государственной политики в сфере управления региональными и муниципальными финансами. Аналогичные положения содержатся и в других документах, например, в Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 гг.19, Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 г., Публичной декларации целей и задач Министерства финансов России.

Самого термина «горизонтальные субсидии» в законодательстве не содержится. Под субсидиями бюджету одного региона из бюджета другого региона понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые в целях софинансирования расходных обязательств при выполнении полномочий региональных органов власти по предметам их ведения и предметам совместного ведения регионов и Федерации и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (ст. 138.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации). В то же время в разъяснениях Минфина России к закону термин «горизонтальные субсидии» все же упоминается20.

Цели и условия предоставления таких субсидий должны устанавливаться соглашениями между высшими исполнительными органами государственной власти соответствующих регионов. Таким образом, на федеральном уровне не устанавливаются цели и условия предоставления таких трансфертов, кроме общей цели софинансирования расходных обязательств. В результате на практике цели предоставления такого трансферта могут оказаться очень широкими.

Соглашения должны заключаться в порядке, установленном законом или нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти того региона, из бюджета которого предоставляется субсидия. В настоящее время таких актов на уровне регионов принято совсем немного. Это можно объяснить как тем, что не все регионы будут использовать инструмент горизонтальных субсидий, так и тем, что федеральные нормы, регламентирующие предоставление подобных субсидий, вступили в силу в 2020 г.

Регионы стали вносить изменения в свои законы, регламентирующие бюджетное устройство, бюджетный процесс или межбюджетные отношения, включив в них упоминание о возможности предоставления такого вида субсидий (например, Орловская, Пензенская области, Ханты-Мансийский автономный округ). При этом, как правило, условия предоставления субсидий не фиксировались. Порядок заключения таких соглашений установлен в Алтайском крае21, Вологодской22, Орловской23 и Тюменской24 областях.

Хотя практика предоставления подобных трансфертов существовала и до принятия поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации, она по-прежнему весьма немногочисленна. Ключевым примером является практика российской столицы. Так, гл. 4 Закона города Москвы от 10.09.2008 № 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве» не со-держит25 упоминания о такой форме трансфертов, хотя в апреле 2020 г. положения, касающиеся форм межбюджетных трансфертов в этом законе были существенно пересмотрены26. Однако уже в 2018 г. такие субсидии выдавались очень активно: более 20 видов трансфертов было предоставлено из бюджета Москвы бюджетам 13 регионов на различные цели, в частности, на оснащение медицинских учреждений, благоустройство территорий, развитие транспортной инфраструктуры, развитие системы образования и др.27.

В 2019 г. трансферты из бюджета Москвы получили 11 регионов28. Перечень направлений при этом остался достаточно широким. Если судить по приказу Департамента финансов г. Москвы, число горизонтальных трансфертов в 2020 г. резко сократилось, несмотря на появление соответствующего инструмента на уровне федерального законодательства. В бюджетной классификации отражены только субсидии бюджетам Калужской, Московской, Саратовской и Тверской областей29.

Наряду с направлениями финансирования за 2015–2018 гг. выросли и объемы «горизонтальных» трансфертов из бюджета г. Москвы. Так, если в 2016–2017 гг. сумма субсидий составила чуть более 3 млрд руб., то уже в 2018 г. она выросла примерно в восемь раз, при этом доля «горизонтальных» субсидий от общего объема расходов бюджета города была более 1 %. Наибольшие объемы средств были направлены на реализацию различных инфраструктурных проектов, на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт объектов социальной инфраструктуры.

В таблице 2 представлен более подробный перечень направлений, объемов и регионов – получателей финансирования из бюджета г. Москвы.

* Закон об исполнении бюджетов за 2019 г. по состоянию на 1 октября 2020 г. принят не был / As of 1 Oct. 2020, the law on the execution of 2019 budgets was not adopted.

Результаты анализа законов об исполнении бюджета г. Москвы свидетельствуют о том, что основная часть направлений финансирования – это непрограммные направления деятельности органов государственной власти. В рамках программного бюджета реализация «горизонтальных» субсидий происходила лишь дважды: на проведение капитального ремонта и ремонта автомобильных дорог в Московской области (по направлению «Градостроительная политика», подпрограмма «Развитие и реорганизация территорий»), а также на реконструкцию канализационных очистных сооружений в Тверской области (по направлению «Развитие коммунально-инженерной инфраструктуры и энергосбережение», подпрограмма «Развитие и модернизация водопроводно-канализационного хозяйства города Москвы и систем технического водоснабжения»).

В практике г. Москвы выявляется также такой уникальный случай, как предоставление трансферта из бюджета субъекта Федерации бюджету муниципального образования, расположенного в другом регионе. Так, г. Туле была предоставлена субсидия на проведение работ по перекладке и устройству инженерных систем и благоустройству территории.

Аналогичные примеры «горизонтальных» трансфертов имеются и во взаимоотношениях Санкт-Петербурга и Ленинградской области, например, в части передачи субсидии на возмещение затрат организациям, осуществляющим пассажирские перевозки на общественном транспорте Санкт-Петербурга льготных категорий граждан – жителей области31.

В 2019 г. предоставление «горизонтальных» субсидий было предусмотрено и во взаимоотношениях Тюменской и Курганской областей, между которыми заключено соглашение о предоставлении субсидии на решение вопросов местного значения32. В рамках соглашения предусмотрено предоставление в 2020–2021 гг. из бюджета Тюменской области субсидии в целях софинансирования строительства (реконструкции), модернизации объектов водоотведения, что позволит предотвратить угрозу распространения инфекционных заболеваний и пагубного воздействия на экосистему Обь-Иртышского бассейна.

Другим уникальным примером является соглашение о предоставлении субсидии из бюджета Томской области бюджету Ханты-Мансийского автономного округа на финансирование строительства мостового перехода на автомобильной дороге Нижневартовск – Стрежевой.

Таким образом, в рамках межрегионального взаимодействия в основном речь идет о достижении взаимных интересов регионов, часто – соседствующих. Однако существующая практика демонстрирует, что предоставлять другим регионам субсидии могут пока только сверхобеспеченные субъекты Федерации, к которым относятся Москва, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра и Тюменская область как регионы-доноры. Действия г. Москвы могут считаться примером лучшей практики, в том числе с учетом разнообразных форм ее реализации, даже в условиях отсутствия законодательного регулирования института «горизонтальных» трансфертов, которые только начинают находить свое применение в бюджетной деятельности иных регионов.

Другим финансовым механизмом межбюджетного выравнивания являются «горизонтальные» бюджетные кредиты, возможность предоставления которых появилась в бюджетном законодательстве в апреле 2020 г.: регионы получили возможность выдавать друг другу бюджетные кредиты на срок до трех лет. Цели предоставления бюджетного кредита и размеры платы за его пользование устанавливаются законом субъекта-кредитора33. При этом на такие кредиты не распространяются некоторые условия и ограничения, предусмотренные в ст. 93.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Например, цели предоставления кредита и размеры платы за его использование устанавливаются законом региона о бюджете или решением высшего исполнительного органа государственной власти региона, а выдача, использование и возврат таких кредитов осуществляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации – кредитора.

Возможность регионов кредитовать друг друга появилась в ответ на сильный шок, нанесенный экономике и бюджетам регионов коронакризисом 2020 г. Регионы, тяжело проходящие кризис несмотря на финансовую поддержку из центра, получили новые возможности на обеспечение заметно возросших расходных обязательств за счет бюджетов регионов, которые меньше пострадали или оправились от шока быстрее.

Предполагается, что горизонтальные бюджетные кредиты, наряду с более активным использованием горизонтальных межбюджетных трансфертов, позволят оперативно и точечно решать возникающие в регионах проблемы без дополнительных обращений к федеральному центру за новыми бюджетными кредитами.

В таблице 3 представлены отличительные характеристики горизонтальных бюджетных кредитов и горизонтальных субсидий.

Ключевым отличием этих двух механизмов является возвратность предоставляемых средств. Если бюджетные кредиты предоставляются возвратно и возмездно, и выгода региона-кредитора в основном материального характера – за счет возврата средств с процентами, то в случае с «горизонтальными» межбюджетными трансфертами ситуация иная: характер предоставления субсидии безвозвратный и безвозмездный, а бенефициаром выступает регион, получающий субсидию.

Т а б л и ц а 3. Основные характеристики горизонтальных межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов T a b l e 3. Main characteristics of horizontal inter-budgetary transfers and budgetary loans

Для предоставления «горизонтальной» субсидии, очевидно, регион должен обладать высокой бюджетной обеспеченностью. В этой связи «горизонтальные» субсидии могут создавать выгоды для обоих участвующих в этом процессе регионов (например, через описанные выше строительство связывающего два региона моста, решение общих экологических проблем), однако скорее выступают как инструмент лоббирования регионом, выделяющим субсидию, своих интересов, решения политических задач, часто не находящих формального правового закрепления и имеющих понятные для всех мотивы.

Об эффективности взаимного бюджетного кредитования регионов пока судить сложно, однако уже сейчас эксперты высказываются о том, что ввиду незначительных объемов остатков бюджетных средств на счетах, а также очень маленькой процентной ставки по кредиту (0,1 %) число регионов-кредиторов в перспективе будет весьма ограничено. По оценкам, кредиторами могут стать не более 25 регионов34. Некоторые эксперты отмечают, что разрешение кредитования регионов друг другом – попытка центра сэкономить собственные средства на поддержку регионов35.

В то же время следует отметить достаточно высокую степень свободы, предоставляемой регионам в использовании обоих инструментов: цели, условия и особенности их применения определяются регионами самостоятельно и закрепляются в соответствующих региональных актах. Это в свою очередь расширяет возможности межрегионального взаимодействия.

Право на взаимное кредитование регионов пролонгировано и на 2021 г. Аналогично в рамках изменений бюджетного законодательства, принятых во втором полугодии 2020 г., предусмотрена возможность предоставления «горизонтальных» бюджетных кредитов между муниципалитетами одного субъекта Федерации36.

Обсуждение и заключение. Несмотря на то, что в последние десятилетия в Российской Федерации шли процессы складывания новых и обновления уже действующих экономических институтов, межрегиональное сотрудничество в полной мере не заработало. Более того, в законодательстве практически отсутствуют механизмы и инструменты его поддержки. Межрегиональное сотрудничество, хотя и начинает появляться в ключевых документах стратегического планирования, до сих пор не определено как самостоятельное направление государственной политики.

В 2019 г. в законодательство были внесены изменения, касающиеся возможности применения механизма «горизонтальных» трансфертов, а в 2020 г. – механизма взаимного кредитования регионов. Однако методические основы данных инструментов остаются не проработанными, а эффективность их не подвергается оценке. Предусмотренные механизмы работают практически в индивидуальных случаях.

В целом инструменты межрегионального сотрудничества можно классифицировать по их статусу: одни закреплены в нормативных правовых актах, и взаимодействие регионов в таком случае формализовано, другие носят фрагментарный характер либо вообще уже не используются. Существуют также формы, которые применяются регионами добровольно на основе взаимовыгодного сотрудничества (в рамках соглашений), а есть те, в которые регионы вынуждены вовлекаться в соответствии с федеральной повесткой.

Можно выделить перспективные и неперспективные формы межрегионального сотрудничества. К первым, например, относятся горизонтальные межбюджетные трансферты, ко вторым – ассоциации экономического взаимодействия.

Таким образом, в условиях новых вызовов, в том числе связанных с закрытием государственных границ, разрывом существующих хозяйственных и социальных связей, актуальным является поиск совместных возможностей регионов и муниципалитетов по консолидации усилий и ресурсов для преодоления кризисных явлений. Необходимость выработки принципов, подходов и требований к осуществлению взаимодействия регионов с разными уровнями социально-экономического развития и выявления возможностей и ограничений осуществления такого взаимодействия нарастает.

В этой связи в качестве предложений для федерального правительства по решению вопроса активизации и систематизации межрегионального сотрудничества целесообразным было бы принятие и осуществление комплекса мер и мероприятий, касающихся нормативно-правового регулирования, административно-управленческих решений и действий, связанных с их реализацией в практической работе органов государственной власти.

Прежде всего следует провести доформирование законодательных основ, позволяющих регионам осуществлять различные формы межрегионального взаимодействия, не нарушая нормы бюджетного, гражданского и иного законодательства.

Как частный случай требуется провести установление обязательного требования по включению в содержание стратегий социально-экономического развития субъектов Федерации положений, касающихся взаимодействия с другими регионами. Аналогичные нормы в обязательном порядке могли бы закрепляться и в других документах стратегического планирования. Это потребует внесения изменений в ст. 32 и другие положения Федерального

У^У -закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

Важным является приоритетное включение в государственные программы развития макрорегионов проектов и мероприятий, касающихся двух и более субъектов Федерации и имеющих сугубо межрегиональный характер. При этом, в случае включения мероприятий, осуществляемых в одном регионе, было бы целесообразно приводить обоснование их межрегиональной значимости. Нужно провести создание институтов развития взаимодействия регионов, в том числе координационных органов, занимающихся межрегиональным сотрудничеством на федеральном уровне и согласованием интересов регионов и Федерации. В свете изменения роли Государственного Совета Российской Федерации, определенного изменениями в Конституции Российской Федерации, принятыми в 2020 г., такие функции было бы целесообразно возложить именно на этот орган власти. В то же время и другим органам власти и существующим институтам развития могут быть приданы дополнительные функции в части стимулирования межрегионального взаимодействия.

Важным в рамках развития межрегионального взаимодействия является дальнейшая проработка таких новых финансовых механизмов, как «горизонтальные» субсидии и бюджетные кредиты.

Отдельного внимания заслуживает вопрос установления полномочий органов исполнительной власти субъектов Федерации по содействию развитию межмуниципального сотрудничества. С точки зрения методического обеспечения процесса межрегионального взаимодействия представляется важным запустить полноценный мониторинг существующих форм взаимодействия и сотрудничества регионов с целью выявления регионов – центров такой активности и потенциальных его направлений, а также с целью распространения создать банк данных с лучшими практиками межрегионального и межмуниципального сотрудничества.

Статья будет полезна федеральным органам исполнительной власти (Аппарату Правительства Российской Федерации, Министерству экономического развития России, Министерству финансов России и др.) в части совершенствования существующих и разработки новых форм межрегионального сотрудничества регионов, а также для органов власти субъектов Федерации – в контексте оценки их возможностей для кооперации с другими регионами, анализа и использования лучшей практики. Кроме того, включение в содержание стратегий социально-экономического развития регионов положений, касающихся взаимодействия с другими регионами, сделает значимый вклад в развитие системы стратегического планирования, обеспечив комплексный подход к оценке социально-экономического положения, возможностей и ограничений развития регионов.