Инвестиционно-бюджетные условия развития отраслей социальной сферы: характер и степень региональных различий в Российской Федерации

Главная функция отраслей социальной сферы – удовлетворение потребностей населения в соответствующем социально-экономическом продукте – услугах. Социальная инфраструктура выступает как материально-техническая и институциональная база, позволяющая реализовать набор функций и условий для создания и потребления необходимой услуги. Как правило, в ее состав включают объекты следующих пяти отраслей сферы услуг: здравоохранение, образование, культура, физическая культура и спорт, социальное обеспечение.

Социальная инфраструктура является важной частью более широких понятий – социальное развитие региона, условия и качество жизни населения. Обеспечивая удовлетворение потребностей населения, социальная инфраструктура формирует определенный уровень и качество жизни. Инвестиции в ее развитие являются важнейшей частью «инвестиций в человека», в качество его жизни.

Производство и потребление большинства социальных услуг высоко локализовано. Социальная инфраструктура «привязана» к территории, к определенному месту проживания индивидуума. Это связано с действием как объективных факторов – имеющаяся мощность и специализация объектов, транспортная доступность, так и субъективных – правовые, финансовые и другие ограничения доступности.

В период 1990-начала 2000-х годов в развитии социальной инфраструктуры России проявились следующие проблемы:

• •    резко уменьшились инвестиции в социальную сферу, капитальные ремонты и новое строительство объектов,

• •    это привело к сужению воспроизводства материальной базы, к износу основных фондов, иногда к их разрушению, особенно в малых городах и в сельской местности,

• •    наблюдается низкое качество условий предоставления услуг социальной сферы (благоустройство объектов, их оснащенность), отставание от требований населения и прогрессивных стандартов;

• •    существующая сеть объектов требует структурной модернизации в связи с изменившимися с начала реформ схемами размещения производительных сил и расселения населения.

О необходимости модернизации отраслей социальной сферы России, включая их инфраструктуру, говорится как на высшем федеральном уровне власти, в принимаемых ею документах, так и на уровне отдельных субъектов Федерации (стратегии регионального развития, концепции, планы и программы развития). Важнейшее условие реализации намечаемых планов – соответствующее финансовое обеспечение.

В советский период финансирование развития социальной инфраструктуры осуществлялось по государственным планам, единым нормативам, большую роль играл канал финансирования через планы развития предприятий разных отраслей экономики.

Исследованию вопросов развития социальной инфраструктуры уделялось много внимания, в т.ч. учету поселенческих, природно-климатических, градостроительных особенностей на территории страны. Большую роль играло социальное нормирование, разработка различного рода нормативов – натуральных (пропускная способность, площадь, пространственная доступность), трудовых, стоимостных (капитальные и эксплуатационные затраты).

В настоящее время важнейшим фактором развития стало состояние финансов субъектов Федерации и муниципальных образований. Согласно распределению полномочий органы власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления отвечают за объекты социальной сферы, находящиеся в их компетенции, и должны развивать их в первую очередь за счет собственных средств.

Дефицитность и дотационность бюджетов большинства субъектов Российской Федерации способствуют усилению региональных различий социального развития, особенно в регионах с проблемными природными и экономико-географическими особенностями и накопленным за прошлые годы отставанием в социальном развитии. В результате в них ухудшаются условия жизни и характеристики человеческого потенциала, растет миграция в регионы с лучшими условиями и качеством жизни.

Эти проблемы ярко проявляются на Дальнем Востоке, в Сибири, где серьезные «угрозы» развитию лежат именно в социально-демографической сфере. Необходимо не просто обеспечить намечаемые здесь производственные инвестиционные проекты «трудовыми ресурсами» (что само по себе тоже важно), но и закрепить население, сделать регион привлекательным для жизни на фоне других территорий страны и зарубежных государств.

Используемый нами подход и система показателей для сравнительного регионального анализа инвестиционных и бюджетных условий развития социальной инфраструктуры дают возможность:

• ❖    выявить степень региональной дифференциации инвестиционных затрат в развитие отраслей социальной инфраструктуры на территории России;

• ❖    рассчитать и сопоставить объемы бюджетных средств федерального и консолидированных региональных бюджетов в инвестициях в основной капитал в субъектах РФ и на территориях федеральных округов;

• ❖    рассчитать и сопоставить доли инвестиций в расходах консолидированных бюджетов субъектов и на территориях федеральных округов РФ.

Такой анализ позволит более аргументировано обсуждать проблему социальноэкономической дифференциации регионов России и пути ее решения в части совершенствования условий и повышения качества жизни населения.

Расчеты показывают, что объемы инвестиций, вкладываемых в развитие социальной инфраструктуры на территории России, характеризуются существенной дифференциацией (табл.1).

Таблица 1

Уровень отдельных составляющих инвестиционных расходов на территориях федеральных округов РФ на душу населения, 2008, % *

Федеральный округ	Инвестиции в основной капитал, всего	Бюджетные инвестиции в основной капитал		Инвестиции по видам экономической деятельности (ВЭД)
		из федерального бюджета	из консо-лидиро-ванных бюджетов субъектов РФ	образование	здравоохранение и предоставление социальных услуг	предоставление прочих коммунальных, социальных персональных услуг
РФ	100	100	100	100	100	100
Центральный	96	76	151	115	66	124
Северо-Западный	136	154	128	75	124	132
Южный	57	145	44	84	125	66
Приволжский	73	74	68	84	93	98
Уральский	219	63	187	150	144	165
Сибирский	79	83	53	89	88	41
Дальневосточный	166	217	80	139	143	77

* Без субъектов малого предпринимательства.

По данным 2008 года инвестиции на душу населения по ВЭД «образование» различались между федеральными округами РФ в 2 раза, по ВЭД «здравоохранение и предоставление социальных услуг» – в 2,2 раза.

Наибольшими различиями, в 4 раза, отличается уровень инвестиций по виду экономической деятельности «предоставление прочих коммунальных, социальных и персональных услуг». Сюда относятся культура, спорт, физкультурно-оздоровительная деятельность, организация отдыха и развлечений и другие. Уровень таких инвестиций в расчете на душу населения в Дальневосточном федеральном округе составил в 2008 г. только 77% от среднего по РФ, в Сибирском – 41%, что намного меньше, чем в других федеральных округах РФ. Такая ситуация наблюдается и в других годах периода 2006-2009 гг. (табл.2).

Таблица 2 Уровень инвестиционных показателей на территории Дальневосточного федерального округа, на душу населения, 2005-2009 гг., РФ=100%

	2005	2006	2007	2008	2009
Инвестиции, по ВЭД
Образование	150	125	124	139	252
Здравоохранение и предоставление социальных услуг	100	99	117	143	126
Прочие коммунальные, социальные, персональные услуги	110	96	82	77	76
Всего инвестиций	167	153	142	166	233
в т.ч. бюджетные инвестиции, из них:
федеральный бюджет	163	183	182	217	267
консолидированные бюджеты субъектов РФ	113	77	72	80	105

Необходимо отметить следующее. Инвестиции за счет средств федерального бюджета выделяются, как правило, в рамках частно-государственного партнерства на создание объектов производственного назначения, на развитие транспортной и энергетической инфраструктуры, других крупных объектов федерального значения.

Если же говорить об объектах социальной инфраструктуры регионального и местного значения, то финансирование их строительства, реконструкции, модернизации обеспечивается в первую очередь за счет инвестиций из средств консолидированных бюджетов субъектов РФ. Из федерального бюджета может осуществляться финансовая поддержка в виде субсидий, выделяемых на условиях долевого софинансирования соответствующих проектов. Однако в ряде случаев такая поддержка оказывается фактически заблокированной слабостью финансовой базы региональных бюджетов, их неспособностью участвовать в софинансировании на предлагаемых условиях.

В рамках бюджетного федерализма через систему межбюджетных трансфертов (дотации, субсидии) осуществляется финансовая поддержка бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований в их деятельности по управлению социальноэкономическим развитием своих территорий. В результате «бюджетного выравнивания» различия в уровнях доходов и расходов региональных бюджетов существенно смягчаются, хотя и остаются значительными (табл. 3).

Таблица 3

Расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ на территориях федеральных округов РФ в 2008 г.

Федеральные округа РФ	Расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ на 1 жителя, тыс. руб.		Расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ на 1 жителя, %		Доля инвестиций в расходах консолидированных бюджетов субъектов РФ, %
	всего	в т.ч. инвестици и	всего	в т.ч. инвестици и
РФ	44,0	6,1	100	100	13,8
Центральный	58,7	9,2	133	151	15,7
Северо-Западный	59,4	7,8	135	128	14,3
Южный	26,4	2,7	60	44	10,2
Приволжский	30,8	4,2	70	69	13,5
Уральский	58,9	11,4	134	187	19,3
Сибирский	36,5	3,3	83	54	8,9
Дальневосточный	56,7	4,9	129	80	8,6

В 2008 г. уровень расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на душу населения в среднем по Дальневосточному округу составил 56,7 тыс. рублей или 129% от среднего уровня по РФ (44,0 тыс. руб.). Если же говорить об уровне инвестиционных расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на территории округа, то ситуация существенно хуже. Уровень таких инвестиций составил лишь 80% от среднего по РФ. (Их объем был равен 4,9 тыс руб. на душу населения в Дальневосточном федеральном округе и 6,1 тыс. руб. – в среднем по РФ.) Это – проявление невысоких финансовых возможностей властей большинства дальневосточных территорий оказывать инвестиционную поддержку развитию своих территорий.

Расчеты показывают, что доли инвестиций в расходах консолидированных бюджетов в среднем по Дальневосточному и по Сибирскому федеральному округам – самые низкие в стране (8,6% и 8,9%, соответственно, при среднем значении по РФ в 13,8%) (табл.3).

На наш взгляд, одна из причин такой ситуации состоит в следующем. Вряд ли органы власти дальневосточных и сибирских регионов целенаправленно стремятся к снижению доли инвестиционных расходов в своих бюджетах.

По всей видимости, причина заключается в объективной необходимости более высокой доли текущих затрат в расходах региональных и муниципальных бюджетов на территориях с проблемными экономико-географическими особенностями (суровый климат, мелкие и разбросанные поселения, неразвитая транспортная сеть и т.д.) по сравнению с другими территориями страны. Соответственно, у них меньше возможностей для осуществления инвестиционных расходов, в т.ч. для развития социальной инфраструктуры.

Россия как федеративное государство характеризуется высокой степенью различий входящих в нее субъектов Федерации по масштабу природно-климатическим условиям, уровням экономического развития, факторам экономического роста и другим характеристикам, являясь, в этом смысле, «неравновесной» или «асимметричной»федерацией.

В условиях дотационности бюджетов большинства субъектов Дальневосточного и Сибирского федеральных округов, для решения задач повышения качества жизни населения этих территорий возрастает роль государственной региональной политики, экономической и социальной. Существующие условия, формы и инструменты такой политики нуждаются в совершенствовании.

Действующий механизм финансовой поддержки (софинансирование из федерального бюджета) приоритетных расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований недостаточно учитывает природно-климатические и пространственные особенности регионального развития.

Требуется совершенствование региональной политики федерального правительства в части поддержки инвестиций в модернизацию и развитие социальной инфраструктуры регионов Дальнего Востока и Сибири.

Необходимо продолжить разработку механизмов диверсификации условий федеральной поддержки развития социальной инфраструктуры местного и регионального значения. Выделять ее на более льготных условиях регионам с объективными проблемными экономико-географическими особенностями, как то: низкая плотность расселения, большие расстояния между населенными пунктами, повышенные удельные затраты на строительство объектов социальной сферы в связи с суровыми природно-климатическими условиями, неразвитость транспортной инфраструктуры и другими. Методика бюджетного выравнивания, применяемая Минфином России, учитывает часть таких особенностей, но, на наш взгляд, не в полной мере, недостаточно.

Следует увеличить объемы выделяемых субсидий, смягчать условия долевого со-финансирования, использовать специальные региональные фонды развития.

***