Инвестиционные проекты в области освоения лесов: от администрирования приоритетов к конкурсам

Петров, А. П. Инвестиционные проекты в области освоения лесов: от администрирования приоритетов к конкурсам [Электронный ресурс] / А. П. Петров, Е. В. Герасимов // Лесохоз. информ. : электрон. сетевой журн. – 2018. – № 3. – С. 64–71. URL:

Л есной кодекс Российской Федерации 2006 г., принятый в условиях высоких темпов роста экономики и благоприятной конъюнктуры на инвестиционных рынках, заменил существовавшие ранее конкурсные процедуры доступа бизнеса к использованию лесов аукционами по продаже прав на заключение договоров аренды лесных участков и договоров купли-продажи лесных насаждений.

При этом значительные площади земель лесного фонда, находившихся в аренде, оказались вне правового поля, создающего конкурентную среду в системе государственно-частного партнерства. Речь идет о реализации в лесном секторе приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов, введенных в инвестиционную деятельность статьей 22 Лесного кодекса РФ.

В соответствии с Лесным кодексом РФ (статья 74), освоение лесов на базе приоритетных инвестиционных проектов осуществляется без проведения аукционных процедур, а вся ответственность за разработку и утверждение проектов возлагается на Правительство РФ, которое постановлением от 30.06.2007 № 419 не только утвердило Положение о подготовке и утверждении перечня приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов (далее – Положение), но и дало экономически необоснованные преференции частному бизнесу, априори снизив на 50% арендную плату, исчисляемую по ставкам платы за единицу объема лесных ресурсов, установленным постановлением Правительства РФ от 22.05.2017 № 310.

К сожалению, ни постановление, ни Положение не предусматривают механизмов, позволяющих оценивать эффективность проектов не только с позиций инвестиционного менеджмента, но и с учетом получения государством – собственником лесных ресурсов – дохода в объемах, достаточных для возмещения льготного режима и расширенного воспроизводства всех привлекаемых ресурсов, включая лесные.

Предложенный в качестве условия отнесения к перечню приоритетных инвестиционных проектов минимальный объем капитальных вложений в размере не менее 300 млн руб. не явля- ется гарантией его эффективности согласно критерию получения государством лесного дохода по сумме всех его составляющих (добавленная стоимость, прибыль, платежи, пошлины и т.п.).

Интересы государства, как партнера бизнеса по инвестиционным проектам, не защищают такие показатели, как срок окупаемости инвестиций, равно как и введенные постановлением Правительства РФ от 03.02.2010 № 53 критерии рационального использования заготавливаемой древесины, снижения энергопотребления и увеличения выпуска импортозамещающей продукции.

Показатели, характеризующие эффективность инвестиционных проектов, убедительно показывают, что в этом направлении развития лесного сектора не удалось создать инновационные институциональные формы организации производства на базе интеграции лесной промышленности и лесного хозяйства, в советское время получивших название «лесные комплексы». В лесном секторе не было найдено оптимальных решений ни по структуре использования древесного сырья, ни по размещению лесопромышленных производств.

Проиллюстрируем сказанное цифрами. По состоянию на конец 2017 г., в лесном секторе функционировало 143 инвестиционных проекта, включая 52 проекта по созданию лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры. Проекты реализуются на площади, переданной в аренду на длительные сроки, с объемом расчетной лесосеки (допустимый объем изъятия древесины) 56,5 млн м3 и эксплуатационным запасом примерно 4,0 млрд м3. По разным причинам с 2009 г. из утвержденного перечня было исключено 62 проекта. За время действия инвестиционных проектов заготовлено 216,5 млн м3 древесины, это 12,3% общего объема лесозаготовок. Суммарный объем инвестиций в модернизацию и создание лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры составил 357,7 млрд руб.

Ограниченность экономической информации затрудняет оценку эффективности каждого проекта по классической схеме, сравнивая полученные результаты с вложенными ресурсами, в том числе инвестиционными.

Закономерным остается вопрос: достаточен ли получаемый доход, чтобы вести лесное хозяйство на интенсивной основе с учетом возмещения выданного аванса в сумме 3,7 млрд руб., равной 50% арендной платы.

Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» создал правовое поле, позволяющее применить иной подход к оценке существующих форм доступа частного бизнеса к использованию лесных ресурсов.

Несмотря на то что данный Закон по необъяснимым причинам не относит (статья 7) лесные участки к объектам соглашения о государственно-частном партнерстве, правовой основой последнего признано определение частного партнера исключительно на конкурсной основе (глава 6, статья 19).

Первой попыткой ввести конкурсные процедуры в систему лесных арендных отношений стал Федеральный закон от 29.12.2017 № 471-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части совершенствования порядка использования лесов с предоставлением и без представления лесного участка». Принятый Закон (пункт 2 статьи 80.1) ограничивает участников конкурса следующим положением: « С заявлением о проведении конкурса вправе обращаться юридические лица, индивидуальные предприниматели, владеющие на праве собственности или на ином законном основании объектами лесоперерабатывающей инфраструктуры, предназначенными для производства изделий из древесины и иной продукции переработки древесины, виды которой определяются Правительством Российской Федерации в соответствии с общероссийским классификатором продукции по видам экономической деятельности, товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности Евразийского экономического союза (далее объекты глубокой переработки древесины) ».

Приведенные выше условия исключают приоритетные инвестиционные проекты из перечня объектов, в которых частные партнеры устанавливаются в результате конкурсных процедур, так как первоочередной задачей приоритетных проектов является освоение ресурсов путем заготовки древесины.

Тем не менее, принимая во внимание упомянутые выше 2 федеральных закона (№ 224-ФЗ и № 471-ФЗ), Правительство РФ утверждает постановление от 23.02.2018 № 190 «О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации». Исходя из опыта реализации инвестиционных проектов в прошедшем десятилетии ожидаемыми стали следующие изменения:

• ✓    увеличение объема капитальных вложений до 500 млн руб. при модернизации объектов лесоперерабатывающей инфраструктуры и до 750 млн руб. при создании объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры;

• ✓    внесенные в постановление Правительства РФ от 22.05.2007 № 310 и новые условия для применения понижающего коэффициента 0,5 при исчислении арендной платы в зависимости от объема привлекаемых инвестиций и сроков предоставления коэффициента только с момента ввода лесоперерабатывающих мощностей.

Насколько эти изменения экономически оправданы, покажет только практика, но большого влияния на создание конкурентной среды в использовании лесов они не окажут из-за отсутствия конкурсного отбора претендентов на их включение в перечень приоритетных инвестиционных проектов.

Конкурсный отбор эффективных инвесторов, даже если его ввести на законодательной основе, нельзя осуществлять с использованием приведенных в статье 10 Положения критериев, включающих:

• а)    создание производственных мощностей по переработке древесных отходов, в том числе в биоэнергетических целях;

• б)    снижение энергопотребления производства (для инвестиционных проектов по модернизации объектов лесоперерабатывающей инфраструктуры);

• в)    увеличение объемов выпуска импортозамещающей продукции;

• г)    создание высокопроизводительных рабочих мест.

В существующей редакции все приведенные выше критерии оценивают только эффективность производственного лесопромышленного менеджмента (бизнес-управления), но они не применимы к оценке эффективности использования и воспроизводства лесных ресурсов, переданных в аренду. Создание и использование производственных мощностей – это исключительно проблемы менеджмента инвесторов. Созданию мощностей по переработке отходов есть альтернатива в виде применения безотходных технологий. Государство как партнер бизнеса по инвестиционным проектам ни в коем случае не должно участвовать в коррупционных сделках, возмещая убытки бизнесу в результате его непрофессиональных действий при оценке спроса и предложения на лесную продукцию на внутреннем и внешнем рынках. К области менеджмента следует отнести и критерии по снижению энергопотребления и созданию высокопроизводительных рабочих мест. С позиции интересов государства, предоставляющего лесные ресурсы в аренду на длительные сроки, сам по себе эффективный производственный менеджмент не всегда гарантирует рациональное комплексное использование древесного сырья, а также устойчивое управление лесами при балансе экономических, экологических и социальных целей.

Государственный подход к оценке эффективности инвестиционных проектов требует сопоставлять достигнутые экономические результаты с лесоресурсным потенциалом с учетом затрат на ведение лесного хозяйства, обусловленных обязательствами инвестора в качестве арендатора лесных участков. Осуществить такой подход, к сожалению, не предоставляется возможным из-за недооценки места и роли лесного хозяйства при реализации инвестиционных проектов в области освоения лесов.

Сказанное иллюстрируется статьей 4 Положения, устанавливающей сведения, которые необходимы Министерству промышленности и торговли РФ для подготовки и утверждения инвестиционных проектов:

• а)    наименование инвестиционного проекта;

• б)    полное наименование инвестора и его местоположение;

• в)    наименование субъекта (субъектов) Российской Федерации, на территории которого (которых) реализуется инвестиционный проект;

• г)    объем инвестиций;

• д)    объем потребляемого сырья;

• е)    допустимый объем изъятия древесины (расчетная лесосека);

• ж)    объем и ассортимент выпускаемой продукции.

В приведенном перечне сведений отсутствует лесное хозяйство как в ресурсном (затратном) измерении, так и в объемах мероприятий, обеспечивающих на постоянной основе сырьем лесопромышленное производство. Упоминание лесохозяйственной деятельности отсутствует и в перечне сведений и документов, которые инвестор направляет в заинтересованный орган (статья 7). В статье 7 есть пункт о том, что инвестор заявляет «перечень приобретаемой лесозаготовительной, лесовозной, дорожно-строительной техники и лесоперерабатывающего оборудования с указанием его производителя и стоимости», но при этом не упоминается лесохозяйственная и противопожарная техника. В тексте Положения не указывается ответственность инвестора-арендатора за состояние лесов в период действия договора аренды.

Это вызывает определенные опасения, что форма доступа к освоению лесов на базе приоритетных инвестиционных проектов не отвечает тем принципам государственно-частного партнерства, которые установлены Федеральным законом № 224-ФЗ и Основами государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, утвержденными распоряжением Правительства РФ от 26.09.2013 № 1724-Р.

Зарубежная практика управления государственными лесами (Канада, Китай, Австралия, тропические страны) показывает пример организации лесных отношений, когда бенефициарами государственно-частного партнерства являются в равной мере и государство, и бизнес. Данная система лесных отношений базируется на концессионном использовании лесов, при котором партнером государства являются частные инвесторы, получающие право на заключение концессионных соглашений в обязательном порядке через конкурсы.

При соответствующем законодательном сопровождении зарубежная практика концессионного использования лесов может быть адаптирована к условиям доступа частного бизнеса к освоению лесов на базе инвестиционных проектов следующим образом. Проект освоения лесов на арендуемом участке становится основным документом для конкурсного отбора инвесторов. Его новому назначению лучше соответствует название «бизнес-план освоения лесов».

Бизнес-план освоения лесов в статусе предмета для конкурсного отбора инвесторов должен состоять из 3-х блоков:

• 1    – информация о заявителе (инвесторе);

• 2    – информация о лесном участке;

• 3    – информация о планах заявителя в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, позволяющих устанавливать интегральную оценку эффективности названной деятельности на участке, выставленном на конкурс.

• В    блоке 1 заявитель указывает сведения:

• ✓    о себе (место нахождения и почтовый адрес, номера телефонов и факса, адреса электронной почты и сайта, копии учредительных документов, свидетельства о присвоении ИНН, приказа о назначении руководства);

• ✓    о финансовом положении с приложением годового бухгалтерского баланса за последний финансовый год, отчета о прибылях и убытках, годового отчета о движении денежных средств;

• ✓    о наличии производственных мощностей на лесозаготовках, в деревопереработке (по отраслям), в лесном хозяйстве (по видам работ). Информация по данному разделу должна предоставляться по форме, утверждаемой федеральным органом государственной власти в сфере лесных отношений, с обязательным указанием степени использования производственных мощностей и степени износа основных производственных фондов;

• ✓    о наличии профессионально подготовленных кадров руководителей высшего и среднего звеньев, а также рабочих высокой квалификации. Информация по данному разделу должна предоставляться по форме, утверждаемой федеральным органом государственной власти в сфере лесных отношений, и содержать данные о квалификации руководителя и его заместителей, распределении специалистов по уровню образования и стажу работы, прохождении специалистами переподготовки и повышении квалификации;

• ✓    о накопленном опыте в области арендных отношений с указанием наличия у заявителя действующих договоров аренды лесных участков или свидетельств на права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком, наличия задолженности при внесении платы за использование лесов по действующим договорам аренды, выявленным и оформленным соответствующими нормативными документами лесонаруше-ниям при использовании, воспроизводстве, охране и защите лесов.

Информацию о лесном участке, содержащуюся в блоке 2, предоставляет орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Она содержит следующие данные:

• ✓    местоположение и площадь лесного участка;

• ✓    перечень лесных кварталов и лесотаксационных выделов; распределение площади участка по типам почв (грунтов), формам рельефа, типам леса, целевому назначению лесов;

• ✓    таксационные характеристики лесных насаждений (породный состав, возраст, полнота, запас на 1 га, средний годовой прирост на 1 га и т.п.);

• ✓    показатели расчетной лесосеки по площади, запасу и видам хозяйства;

• ✓    наличие на участке редких и находящихся под угрозой исчезновения деревьев, кустарников и иных представителей растительного мира, а также очагов вредных организмов, загрязнений и иных негативных воздействий на леса;

• ✓ возрасты рубок для заготовки древесины определенной товарной структуры и возрасты спелости лесных насаждений, установленные лесохозяйственным регламентом;

  • ✓    характеристики площади по классам пожарной опасности; товарная и сортиментная структура средневозрастных, приспевающих, спелых и перестойных лесных насаждений по преобладающим породам;

  • ✓    характеристика путей транспорта, проходящих через лесной участок или примыкающих к нему.

  Информация разделов блока 2 предоставляется по формам, утверждаемым федеральным органом государственной власти в области лесных отношений.

  В блоке 3 приводится информация о планах инвестора на участие в конкурсе на включение и утверждение в перечне инвестиционных проектов. Планы заявителя должны определяться следующей системой мер и показателей:

  • •    объем инвестиций в создание и (или) модернизацию лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры;

  • •    объемы заготовки древесины, в том числе по видам рубок;

  • •    объемы производства продукции переработки древесины в номенклатуре, утвержденной Правительством РФ;

  • •    баланс производства и потребления древесины, включая поставку заготовленной на участке древесины собственным перерабатывающим производствам (по видам отраслей и производств), экспорт круглых лесоматериалов, поставку круглых лесоматериалов другим предприятиям;

  • •    объемы мероприятий по воспроизводству лесов (заготовка и сбор семян, выращивание посадочного материала, восстановление леса на вырубках, гарях, площадях с погибшими насаждениями, культурами и содействием естественному возобновлению);

  • •    объемы мероприятий по уходу за молод-няками (осветления, прочистки) с указанием площади, срока повторяемости, вырубаемого запаса, породного состава;

  • •    объемы мероприятий по защите раздельно для защитных и эксплуатационных лесов;

  • •    объемы мероприятий по охране лесов от пожаров раздельно в части предупредительных и

  
  

  ограничительных мероприятий, создания противопожарных устройств и лесных дорог.

  Длительность планового периода для всех названных мероприятий должна соответствовать сроку действия договора аренды лесного участка.

  Экономическая информация блока 3 бизнес-плана освоения лесов позволяет определять показатели, которые должны служить критериями конкурсного отбора инвестиционных проектов.

  Такими показателями должны быть:

  • •    Лесной (рентный) доход в расчете на 1 м³ древесины, подлежащей заготовке;

  • •    Приведенный лесной доход на 1 га лесного участка, учитывающий разновременность получения доходов и осуществления расходов в течение планируемого периода.

  Лесной рентный доход в его классическом понимании определяется по формуле:

  
  

  r

  
  

  ⁼∑ 1ⁿ

  
  

  ⎛ P j - Q j - W j

  
  

  ⎝

  
  

  m j

  
  

  ⎞

  - L_{j ⎟} ⎠

  
  

  α j

  
  

  - q - s,

  
  
  
  

  где:

  • r – лесной рентный доход в расчете на 1 м³ древесины, подлежащей заготовке;

  • 1. ..j...n – ассортимент продукции переработки древесины, включая продукцию из отходов;

  j – вид продукции (целлюлоза, пиломатериалы и т.п.);

  P j – цена единицы продукции в j-м производстве;

  Q_j – нормативные затраты на производство единицы j-й продукции (без стоимости древесины);

  W_j – нормативная прибыль в производстве единицы j-й продукции;

  m_j – расход древесины на производство единицы j-го вида продукции;

  L_j – транспортные расходы на доставку 1 м³ древесины от места заготовки до пункта переработки в j-ю продукцию;

  • α _j – удельный вес древесины, потребленной для производства j-го вида продукции в общем объеме заготовленной древесины;

  • q – нормативные затраты на заготовку 1 м³ древесины (без платы за древесину на корню);

  s – нормативная прибыль при лесозаготовке в расчете на 1 м³ древесины.

  
  

Критерий, определяемый по формуле (1), оценивает эффективность промышленной деятельности, осуществляемой в рамках инвестиционного проекта. Ответственность инвестора лесного участка за состояние лесов и ведение лесного хозяйства обязывает учитывать в конкурсных процедурах затраты и результаты в области воспроизводства, охраны и защиты лесов. Особенность лесохозяйственной деятельности заключается в том, что затраты на ее осуществление отделены от достигаемых результатов большими промежутками времени. Это обстоятельство учитывается в экономических расчетах приведением разновременных доходов и затрат к базовому периоду методами дисконтирования.

Результатом приведения доходов и затрат к базовому периоду является приведенный доход, рассчитываемый по формуле:

D = VT _RV^T C ,     (2)

^ t=0(i + i)t ^ t=0(i + i)f где:

D – приведенный доход в расчете на 1 га лесного участка;

Т – длительность планового периода, равная сроку действия договора аренды лесного участка;

Rt – доход от использования древесных ресурсов в t году;

Ct – затраты на проведение лесохозяйственных мероприятий в t году;

t – год получения дохода или вложения средств на ведение лесного хозяйства;

i – ставка дисконта, измеряемая нормой прибыли на инвестиции.

Приведенный доход с 1 га лесного участка показывает, насколько в приоритетном инвести- ционном проекте сбалансированы интересы промышленности и лесного хозяйства. Этот показатель можно рассчитать только тогда, когда в биз-нес-плане освоения лесов на арендуемом участке лесохозяйственная деятельность представлена мероприятиями с указанием временных рамок их проведения (рубка леса, уход за лесом, лесовосстановление) и их оценкой по инвестициям и общим затратам.

При отсутствии названной информации основным критерием для включения проекта в состав приоритетных будет рентный доход в расчете на 1 м3 используемых древесных ресурсов или на 1 га лесного участка. Учет затрат на лесное хозяйство можно осуществить, введя поправку к параметру «С» в формуле (2), увеличивающую затраты на производство лесопромышленной продукции.

Использование рентного механизма при оценке эффективности инвестиционных проектов в области освоения лесов создает доказательную базу присвоения инвестиционному проекту бренда «приоритетный». Проект становится приоритетным тогда, когда государству гарантировано получение лесного дохода при условии:

• ✓    возмещения бизнесу текущих затрат на производство продукции;

• ✓    получения бизнесом нормативной прибыли на осуществленные инвестиции;

• ✓    проведения на арендном участке лесохозяйственных мероприятий, предусмотренных лесным планом и лесохозяйственным регламентом.

Приоритетные инвестиционные проекты (по сути представляющие собой концессионное соглашение) при их успешной эффективной реализации должны стать магистральным направлением в стратегии развития лесного сектора.