Инвестиционный климат в региональном измерении (на примере г. Санкт-Петербурга)

У стойчивый экономический рост и долгосрочное развитие территории в условиях постоянно изменяющейся окружающей среды – таковы приоритетные цели проводимой государством политики в современном мире. Наиболее привычным и понятным для многих является определение инвестиционного климата как показателя, который характеризует, насколько привлекательной с точки зрения инвесторов выступает территория для реализации бизнес-проектов, а следовательно, выступает индикатором рентабельности вложения финансовых средств.

Мероприятия по формированию благоприятной инвестиционной среды в мировой и российской практике обширны и простираются от налоговых льгот до прямого государственного административного влияния путем создания специальных организационных институтов и процедур. Однако представляется недостаточным внимание, уделяемое исследованию политических условий формирования привлекательного инвестиционного климата.

Данный факт представляется особенно странным в связи с повышенным интересом российских политологов к изучению влияния механизмов власти на экономические процессы, и на бизнес в частности. Рассмотрение проблематики инвестиционного климата обращает нас к теоретическим основам новой разрабатываемой дисциплины – экономической политологии, предметное поле которой расширяет границы понимания многоаспектного воздействия на инвестиционный климат1. Феномен инвестиционного климата долгое время рассматривался преимущественно с экономической стороны, в то время как анализ функционирования современного российского политического процесса наглядно демонстрирует сильную зависимость между политикоадминистративной деятельностью органов государственной власти и результатами экономического развития. Исследованию же способов и форм воздействия региональных политических институтов на состояние инвестиционного климата уделяется недостаточно внимания.

Вместе с тем изучение инвестиционного климата только с точки зрения его экономической составляющей, т.е. объема инвестиций, поступивших в установленный срок, не отражает сложности и многоаспектно-сти данной категории. На сегодняшний день применение междисциплинарного подхода к рассмотрению комплексных явлений позволяет выявить новые структурные компоненты, которые оказывают существенное влияние на проявление экономических детерминант в социальной реальности. На взгляд автора, метод сетевого анализа при исследовании инвестиционного климата имеет огромный потенциал применения. Такой исследовательский подход позволит открыть новые горизонты в структурировании элементов инвестиционного климата и в дальнейшем генерировать новые способы его улучшения.

При анализе региональных аспектов инвестиционного климата важно отметить растущий интерес исследователей к поиску оптимальной модели федеративных отношений в российском госу-дарстве1. Результаты научных изысканий свидетельствуют о необходимости повышения роли субъектов РФ в проведении общефедеральной политики и учета местной специфики при подготовке и принятии региональных решений. Что же касается регионального уровня улучшения инвестиционного климата, то, как показывает международный опыт и российская практика создания инвестиционного климата, значительная область мер в этом вопросе находится на региональном уровне, а эффективность усилий власти в регионе может иметь решающее значение при выборе инвесторами места для инвестиций.

Исходя из обозначенных методологических основ, региональный инвестиционный климат как политологическая категория понимается нами как политикоадминистративная институциональная среда в регионе, которая создается в процессе функционирования механизма власти при его взаимодействии с иными субъектами регионального политического пространства в целях регулирования инве- стиционного процесса. Политическая и административная деятельность органов региональной государственной власти в первую очередь будет направлена на вовлечение субъектов регионального политического пространства в формирование политической повестки дня по поводу совершенствования инвестиционного климата. В этом отношении инвестиционный климат выступает как результат функционирования институционализированной сети межсубъектного взаимо-действия2.

В свете вышесказанного представляется важным опыт исследований экспертов департамента инвестиционного климата Всемирного банка3. По итогам проведения кросс-государственных обследований была выявлена ключевая стимулирующая роль благоприятного политического климата в процессе реформирования инвестиционного климата. В данном случае речь идет об открытой, публичной и демократической общественной среде выработки и принятия политических решений. Открыть «окно возможностей» для наполнения политической повестки дня альтернативными решениями проблем реформирования инвестиционного климата – таков вызов, стоящий перед политическими лидерами и политическими институтами.

Рост политической конкуренции и расширение политического участия способствуют более эффективному совершенствованию регионального инвестиционного климата. Негативное общественное мнение может стать существенной преградой для реализации реформ. Важным политическим механизмом в таком случае будет обучение населения и его информирование о проводимых мерах, а также стимулирование и поощрение гражданского участия. Например, путем организации обучающих и разъясняющих семинаров и конференций, доступных широкой публике и использующих метод диалога в работе, можно достичь повышения включенности местного сообщества в политическую жизнь и поддержки ими прово- димого политического курса. Подобные мероприятия могли бы организовываться в т.ч. и силами органов местного самоуправления как наиболее близких к населению территории.

Реализация политико-административных практик конвенциального принципа в сети взаимодействий G2G, G2B, G2C в процессе формирования решений оказывает положительное воздействие на показатели инвестиционной привлекательности региона. Инвестиционный климат является в таком случае отражением политической эффективности механизма власти. Благоприятный инвестиционный климат проявляется:

• 1)    в финансовой капитализации для бизнеса (прибыльность);

• 2)    личной капитализации для граждан (качество человеческого капитала и уровня жизни);

• 3)    политической капитализации для органов государственной власти (легитимность и эффективность).

Иными словами, с точки зрения государственного управления и политики региональный инвестиционный климат является показателем эффективности регионального механизма власти и выступает оценочной категорией по отношению к работе государственного аппарата.

Однако российский опыт выработки и принятия политико-административных решений, ориентированных на совершенствование инвестиционного климата в регионе, во многом еще является внутренне противоречивым процессом, что обусловлено в т.ч. специфичностью взаимоотношений между центром и регионами в системе «политика/управление».

Отечественные исследователи А.А. Захаров и Г.И. Грибанова отмечают, что в современной России федеративные отношения принимают преимущественно форму исполнительного федерализма. Данная модель позволяет правящим элитам вести закрытую политику по управлению государством и региональным развитием страны, минимизируя роль представительных органов власти и нейтрализуя возможное давление со стороны общественного мнения.

В таком случае современная региональная политика как базовое условие форми-рованияблагоприятногоинвестиционного климата и повышения межрегиональной конкуренции в реальном политическом процессе подменяется унифицированной административной практикой взаимодействия федеральных и региональных исполнительных органов государственной власти, происходящей в рамках контрольных федеральных поручений как специфического инструмента в условиях существующей на сегодня системы непрямого федерального управления и системы исполнительного федерализма.

В современной российской системе государственного управления эффективность деятельности высшего должностного лица субъектов РФ складывается в большей степени из успешных неформальных практик выстраивания отношений с федеральным центром и соблюдения формализованных согласовательных процедур и в меньшей степени – из взаимодействия с местным сообществом. Результат такого сложного управленческого уравнения непосредственно влияет на показатели инвестиционной привлекательности региона РФ. В то же время взаимоотношения между субъектами регионального политического пространства в условиях нового российского федерализма характеризуются доминирующей ролью исполнительных структур власти. Отсюда инвестиционный климат региона рассматривается на сегодня только с двух основных позиций: как показатель привлекательности вложения иностранных инвестиций в регион и в качестве критерия отчетности региональной власти о своей деятельности перед федеральным центром.

Анализ политико-административной практики органов государственной власти г. Санкт-Петербурга подтверждает вышеизложенные суждения.

Стартовой точкой в подготовке региональной программы улучшения инвестиционного климата следует считать заседание Экспертного совета по региональной инвестиционной политике при Министерстве регионального развития Российской Федерации, которое состоялось 25 августа 2010 г. (далее – Экспертный совет)1. На данном заседании была пре- зентована Модельная программа улучшения инвестиционного климата в субъекте РФ (далее – Модельная программа), разработанная Общероссийской общественной организацией «Деловая Россия».

На заседании Экспертного совета было принято решение одобрить представленную программу, а также была отмечена готовность Министерства регионального развития участвовать в мероприятиях по внедрению Модельной программы в субъектах РФ. Далее в своем послании Федеральному Собранию РФ от 30 ноября 2010 г., президент РФ Д.А. Медведев дал указание региональным политическим лидерам подготовить программы по улучшению инвестиционного климата. По результатам доклада в рамках существующей системы формирования перечня поручений и указаний президента Российской Федерации1 высшие должностные лица субъектов РФ должны были в срок до 01.08.2011 г. обеспечить разработку и реализацию региональных программ, направленных на создание благоприятных условий для привлечения инвестиций в экономику субъектов РФ2.

Во исполнение поручения 15 февраля 2011 г. на совещании администрации губернатора Санкт-Петербурга Комитету экономического развития, промышленной политики и торговли (далее – КЭРППиТ) было поручено создать межведомственную рабочую группу по разработке региональных программ, направленных на создание благоприятных условий для привлечения инвестиций в экономику города. Результатом работы данной группы к 07.06.2011 г. должны были стать нормативно-правовые акты правительства Санкт-Петербурга, утверждающие соответствующие региональные программы. Ввиду комплексности явления инвестиционного климата ответственными за реализацию данного поручения установлены вице-губернаторы Санкт-Петербурга, курирующие основные направления экономической жизни региона. Распоряжением КЭРППиТ было утверждено положение о межведомственной группе и определен постоянный состав, в которой входили только представители органов исполнительной власти г. Санкт-Петербурга. Стоит упомянуть, что данным положением была установлена возможность приглашения представителей научного сообщества и экспертов в качестве консультантов. Тем не менее окончательные решения вправе были принимать только члены рабочей группы.

Результатом работы данной группы стало постановление правительства Санкт-Петербурга от 28.06.2011 № 834, утверждающее Программу улучшения инвестиционного климата в Санкт-Петербурге на 2011–2015 годы (далее – Программа Санкт-Петербурга). Сравнивая положения Программы Санкт-Петербурга и Модельной программы, разработанной Общероссийской общественной организацией «Деловая Россия», можно с уверенностью констатировать, что в основе питерской версии программы лежит типовой проектный документ Модельной программы.

Таким образом, федеральное поручение о создании нормативного документа, направленного на формирование благоприятного инвестиционного климата, правительством г. Санкт-Петербурга было выполнено строго в рамках установленного срока в соответствии с принципами исполнительного федерализма в условиях действующей централизованной системы государственного управления. Формально заявленные в Программе Санкт-Петербурга принципы публичности и широкого вовлечения общественности в ее разработку фактически никак не повлияли на расширение состава участников разработки данной программы. Так, например, несмотря на информационно-презентационное освещение реализации Программы Санкт-Петербурга, сведения о ее исполнении отсутствуют и в СМИ, и в Интернете на сайтах органов государственной власти г. Санкт-Петербурга.

В этом отношении можно полагать, что потенциальная эффективность регионального механизма власти по формированию благоприятного инвестиционного климата могла бы стать существенно выше при условии расширения пространства публичной политики в городе.