Исполнительно-распорядительный орган муниципального образования и его роль в реформации организационных основ МСУ

South-Russian Institute of Management – branch of Russian Presidential

Academy of

National Economy and Public Administration

Russia, Rostov-on-Don

Scientific director: Sologub V.A.

c.s.s., professor

THE EXECUTIVE AND DISPOSABLE BODY OF MUNICIPAL EDUCATION AND ITS ROLE IN THE REFORM OF THE ORGANIZATIONAL BASES OF ISU

Annotation:

The article is devoted to the reform in the sphere of municipal management. New forms of city management are presented. The problems and prospects of joint activities of the City Manager and the Mayor in the municipalities of the Russian Federation are considered. Results of the changes in municipalities. Keywords: models of local self-government, municipal formation, mayor, citymanager, region, reforming.

«Местная власть должна быть устроена так, чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой»¹, — ещё в декабре 2013 года заявил президент России Владимир Путин . Принятый законопроект, меняющий схему местного самоуправления, можно назвать ответом на высказывание главы государства. 27 мая 2014 года в ФЗ №136 были внесены изменения, которые предполагают два варианта выбора глав городских округов. Одна из основных задач реформы МСУ – это приблизить местную власть к избирателям и повысить её ответственность перед избирателями.

Действительно, развитие местного самоуправления возможно только при комплексном решении трёх блоков вопросов, требующих законодательного регулирования. Это институциональные основы местного самоуправления, вопросы разграничения полномочий между различными уровнями власти и долгосрочные финансовые источники реализации всех полномочий. Внесённый законопроект направлен на решение первого блока вопросов и устранение существующего пробела двухуровневой системы местного самоуправления.

Авторы законопроекта считают, что в результате реформы муниципальная власть станет ближе к людям. Доверие простых граждан к власти повысится, а наиболее успешным, авторитетным и активным станет проще избираться в представительные органы. Эти люди смогут сделать работу органов самоуправления более эффективной, и благодаря этому решится много наболевших вопросов финансирования. Например, сократится зависимость муниципалитетов от банковских кредитов. Все знают, что связанные с банкирами муниципальные чиновники берут слишком много кредитов. Многие города и так уже находятся в предбанкротном состоянии, и если проблему не решать, то всё это кончится финансовым кризисом федерального масштаба. Кроме того, смысл поступившего в Госдуму законопроекта связан с очередным этапом реформирования политической системы страны. Отмена выборов муниципальных депутатов и глав администраций российских городов приведёт к повышению роли самого низшего звена в политической системе страны, которое, в последние два десятилетия, никто и никогда не воспринимал всерьёз.

Правда, сам по себе закон во всех его тонкостях и деталях настолько вариативен и оставляет такое пространство для маневров, провести которые надо в сжатые сроки, что у большинства региональных чиновников и депутатов страшная путаница - и в головах, и в бумагах.

Вопрос внедрения нововведения стоял перед заксобранием региона: в какой форме и в каком количестве. А насколько известно, оно зачастую зависимо от воли губернатора.

• 1.    Двухступенчатая система. Планируется появление новой муниципальной единицы. Это «внутригородской район». В данной ситуации часть полномочий отдается районным советам, а общегородские проблемы решаются городским советом. Районные советы гарантированно выбираются всеобщим голосованием. Городские советы могут формироваться одним из

• 2.    Полномочия. В законе определена схема разделения полномочий между районами - городами и поселениями - муниципальными районами. Главная идея - это спустить все по максимуму на местный уровень. Исполнение и формирование районного бюджета, распоряжение имуществом в муниципальной собственности, пожарная безопасность, услуги связи, общественное питание, досуг, благоустройство территорий, торговля - всё это относится к числу полномочий внутригородского района. Специалисты полагают, что в муниципальных районах, в которых на протяжении истории складывалась автономия поселений, особенно если они расположены в труднодоступных местах, это оправданно. Что касается городов, то там это смысла не имеет, поскольку там развита единая инфраструктура и управлять ее отдельными кусочками - значит создавать неурядицу.

• 3.    Мэры и сити-менеджеры. Спекуляции с территориальным делением депутатам, лоббировавшим новый закон, еще можно было простить, но покушение на прямые выборы мэра простить сложно. Новый порядок предоставляет две модели. Так, глава города может избираться одним из двух способов: всеобщим голосованием или представительным органом (городским или муниципальным советом) из своего состава. В первом варианте он возглавляет либо городскую администрацию (и становится полноценным мэром), либо представительный орган (главой администрации становится приглашенный по контракту сити-менеджер, а у мэра остаются преобладающе формальные функции). Выбранный депутатами глава города автоматически возглавляет представительный орган. При этом сити-менеджеры выбираются специальными конкурсными комиссиями, в которые

двух способов: или всеобщим голосованием, или - из делегированных представителей районных советов. То же самое относится к муниципальным районам, состоящим из сельских поселений: муниципальный совет может выбираться или формироваться из делегатов.

входит половина представителей субъекта и половина представителей города – депутаты гордумы, представители общественных организаций. Немаловажная особенность: в законе прописано, что все эти изменения могут вводиться только с учетом мнения населения.2

Ростовская область привела региональное законодательство в соответствие с федеральным. В Ростове-на-Дону в 2014 году произошли изменения в сфере градоуправления. К мэру города теперь добавился сити-менеджер. Я решила выяснить, что входит в круг его полномочий и в чём его принципиальное отличие от мэра.

Последние изменения законодательства ввели новый механизм управления городом. Должность мэра упразднилась, а вместо нее появляются два руководителя: председатель городской думы (он же - глава города, выполняющий представительские функции) и сити-менеджер, управляющий городской администрацией. 7 октября, в связи с отставкой мэра города Михаила Чернышева, на внеочередном 34-м заседании гордумы Зинаида Неярохина досрочно сложила полномочия Председателя городской Думы. Избрание нового Председателя городской Думы - главы города из числа депутатов было назначено на 15 октября. В городскую Думы от фракции «Единая Россия» поступило предложение единственной кандидатуры на новую должность - Зинаиды Неярохиной. Депутаты единодушно проголосовали за опытного политика.

Обращаясь к депутатам, Зинаида Неярохина сказала, что время даст оценку целесообразности изменений в системе местного самоуправления, но во многом итоги внедрения любых преобразований зависят от людей. Полномочия городской Думы расширяются. Развитие Ростова зависит оттого, насколько правильно будет выстроен диалог между городским сообществом, Думой и Администрацией города.

Разница между мэром и сити-менеджером заключаются в том, что сити-менеджер — это исполнитель, и в его обязанности будет входить решение хозяйственных вопросов и текущих задач. Он отвечает за ситуацию в энергетике, ЖКХ, на транспорте и т.д., иными словами, организует нормальную работу городского хозяйства. В то время как мэр города — это политик, который осуществляет общее руководство городом. В основном, мэр работает с городским Советом депутатов и выполняет представительские функции.

В случае если сити-менеджер не будет способен справляться со своими обязанностями или не устроит региональные власти по тем или иным причинам, его можно будет «снять» в любой момент.

Такая форма управления городом удобна тем, что есть возможность найти наиболее оптимального руководителя, который будет добросовестно относиться к своим обязанностям.

Можно выделить ряд преимуществ введения должности сити-менеджера:

• >    четко прописанные конкурсные требования к претендентам (Обладание профессиональными навыками руководства подчиненными структурными подразделениями, оперативного принятия и реализации управленческих решений, взаимодействия с государственными органами, органами местного самоуправления и иными организациями, нормотворческой деятельности, планирования работы, контроля, анализа и протезирования последствий принимаемых решений, стимулирования достижения результатов, ведения деловых переговоров, публичного выступления, учета мнения колле- и подчиненных, подбора и расстановки кадров, делегирования полномочий, пользования оргтехникой и программными продуктами, систематического повышения профессиональных знаний, редактирования документации, своевременного выявления и разрешения проблемных ситуаций, приводящих к конфликту

интересов) гарантируют определенный уровень профессиональной пригодности, а грамотно составленный контракт определяет компетенцию сити-менеджера, за рамки которой он выйти не сможет (а значит, не будет и традиционных конфликтов из-за полномочий);

• >    в отличие от прямых выборов мэра проведение конкурса на должность сити-менеджера не требует серьезных бюджетных расходов, в случае плохой работы сити-менеджер будет просто уволен, а конкурс на эту должность проведут вновь;

• >    если новая схема формирования и работы городской власти окажется неэффективной, возможно вернуться к прежнему порядку, в этом случае соответствующие юридические действия также не потребуют финансовых затрат из городского бюджета.

Институт сити-менеджеров, пришедших на смену мэров как выполняющих основные, конкретные управленческие задачи на местах, был введен в России в 2006 году. С тех пор сити-менеджеры – или главы местных администраций – в России не раз подвергались критике, как со стороны упраздненного Минрегиона, так и со стороны отдельных депутатов Государственной Думы.3 Отмечается, что это нарушает принцип выборности органов муниципальной власти, закрепленный в российской Конституции, а одной из причин неэффективности сити-менеджеров называлась безответственность. К этому добавлялось, что сити-менеджер неподотчетен населению, избирается по конкурсу, где существует большое давление региональных властей на комиссию, мэр и городская дума не вправе вмешиваться в его деятельность, да и сам по себе институт неэффективен в российских реалиях. Тем не менее, внесенный в 2012 году законопроект, предусматривавший обязательную выборность глав муниципальных образований, был признан нецелесообразным. Такая же участь постигла и внесенный в 2014 году законопроект о поправках к Федеральному закону по вопросу отмены назначения по контракту глав местных органов самоуправления. Основным аргументом за сохранение «двуглавой» системы выступает более высокая по сравнению с выборными мэрами профессиональная подготовка сити-менеджеров.4 Но тогда возникает вопрос: если и в выборных органах власти нет грамотных профессионалов, то откуда им взяться на стороне?

Этот федеральный проект у нас в регионе пока не получил должную оценку и на практике произошло следующее:

• 1.    Ужесточение конфликтов между региональной и муниципальной властью в случае принятия «двуглавой» модели местного самоуправления, в которых сити-менеджер стал «разменной монетой».

• 2.    Коррупционные скандалы в связи с ведением местных и муниципальных бюджетов наемными управленцами.

• 3.    Удвоение количества численности работников в представительных органах местного самоуправления, связанных с обязательным наличием представительного органа в муниципальных образованиях, число которых из-за реформы местного самоуправления выросло.

• 4.    Фактическое исключение общества из местной политической жизни.

Возможность формировать комиссию по отбору главы местного самоуправления региональной властью – очень важная деталь. Конфликт властей – федеральных и региональных, региональных и местных, -основывается на вопросах распределения властных полномочий и распределения ресурсов, в частности, финансовых. Сити-менеджер становится «лазейкой» для региональных властей в местные бюджеты и обеспечение своих интересов за счет его управляемости, что часто конфликтует с интересами местных властей и жителей.

По итогам анализа материалов Всероссийского съезда муниципальных образований 2014 года авторам реформы местного самоуправления стало очевидно, что власти крупных городов, избранные населением, совсем потеряли связь с людьми и нижестоящими чиновниками районного уровня. Они отмечают, что в крупных мегаполисах население вообще не контролирует муниципальную власть. Часто чиновники просто разворовывают бюджетные деньги, и всё это сопровождается громкими коррупционными скандалами.

Даже избранный мэр не чувствует перед людьми ответственности. Все знают, что многим руководителям города эта должность помогает решать вопросы по бизнесу. Они занимаются сомнительной приватизацией или «отжимают» земельные участки в хорошем месте для строительства жилой недвижимости экономкласса. Возведение бизнес-центров многих уже давно не интересует. Гораздо выгоднее построить новый квартал и продать его городу под расселение ветхого жилья.

В нашем регионе насчитывается 5,5 тысячи депутатов всех уровней. Если взять депутатов поселенческого и районного уровней, то зачастую их функции и полномочия пересекаются, подчас возникают конфликты. Есть также вопросы, которые с трудом делятся между этажами власти, например деятельность общеобразовательных школ. Находятся они на территории поселений, а подчиняются районам. Исходя из этого, кажется вполне логичной предложенная законопроектом схема, когда жители поселения выбирают своих депутатов, а те из своего круга - депутатов районных. Возникает устойчивая «пирамида власти». При этом важно, что у поселений резко сократится перечень обязанностей, большинство их будет передано для исполнения профессионалам - на уровень районов. Все это, думается, можно только приветствовать. Ещё один важный плюс предлагаемой новации - сокращение и удешевление избирательных процедур. Власть становится внутренне логичной, прозрачной и устойчивой. Когда депутат поселения может стать в принципе районным депутатом и, если доверят, его главой.

Что касается властных полномочий, то для региональных властей возможность «надавить» на местные власти расширилась. Перераспределение полномочий между районными и поселенческими уровнями власти, то есть и перераспределение ресурсов в пользу районов, также говорят о трансформации в пользу укрепления вертикали власти. В свою очередь, это перетекает в то, что не будут учитываться интересы населения, решения проблем на местном и поселенческом уровне будут запаздывать, как следствие, возрастет и протестный потенциал общества. Стоит напомнить, что упомянутая Президентом Земская реформа 1914 года проводилась как раз из-за того, что управляющие на местном уровне следовали исключительно букве программ и директив из центра, что приводило к игнорированию местной специфики, ошибочным и запоздалым решениям. Проведенная реформа, по словам Президента, позволила провести Столыпинские реформы и переустройство промышленности в годы Первой мировой войны.5 Нынешняя реформа местного самоуправления направлена в прямо противоположную сторону.

Отмена прямых выборов мэров, очередное внедрение чужеродных институтов в сочетании с несменяемостью региональных властей и «местечковой» региональной политикой вряд ли может привести к положительным результатам развития. Ведь на этом фоне существуют и конфликты между уровнями властей, и преследование каждого из представителей своих интересов, и мнимая аполитичность сити-менеджеров, пусть и предстающих под другим названием, и фактическое введение бюрократического механизма контроля региональных властей, представляющих возможность подтасовки и манипуляции. Прецеденты, когда из-за конфликтов региональной и местной власти город жил под временным назначенным регионами руководством какое-то время, уже имеются.

Удалением местных властей от народа провоцируется ситуация, при которой недовольство даже небольших наиболее активных групп населения не будет иметь легального выхода. Обстоятельства подгоняются таким образом, чтобы уменьшать возможности мирным путем решать проблемы, всегда возникающие между государством и обществом. Разрушается крайне важная связь, связь общества и органов государственного управления – двух основ существования государства как такового.

Назначаемость мэров городов из числа депутатов, наём на должность управляющего по результатам комиссии, сформированной, опять же, представителями местной и недавно избранной региональной власти, способно привести к впаданию в крайность жесткого, централизованного стиля управления, без оглядки на нужды и интересы народа. С другой стороны этих «весов» есть иная крайность – полное разобщение по принципу «каждый сам по себе и за себя», без единого управляющего, задающего тон и направление. Одной из ключевых задач, поставленной перед государством и управлением государством, является нерешенная проблема сохранения оптимального с точки зрения развития страны соотношения между разными уровнями власти распределения властных полномочий и ресурсов.

Меры, принятые по реформированию системы, на данном этапе приводят к ухудшению положения на местах, но, вместе с тем, укреплению вертикали власти. Но для решения задач мирного развития требуется такое управление, при котором будут учитываться интересы, предложения и критика населения – людей, лично сталкивающихся с конкретными проблемами местного масштаба, и была бы дана возможность самим людям разобраться, кого сделать ответственным. Вместо этого постепенно всё преобразуется по принципу строгой военной иерархии с жестким подчинением главнокомандующему, как в военное время, когда такое подчинение – залог победы. Но страна – это не только казармы, и её развитие – не только военные сборы и учения.