Использование муниципального имущества после приватизации в Российской Федерации

Прекращение существования СССР, а следовательно – и переход от плановой к рыночной системе государственной экономики последовали за собой полное изменение в систему управления государственной собственностью. Государственная собственность СССР была распределена между федеральным, региональным и местным уровнями власти, за исключением имущества, подлежащего дальнейшей приватизации. Указанная реформа вылилась в постановление Верховного совета Российской Федерации «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»1. Однако само разграничение собственности носило скорее хаотичный и бессистемный характер.

В результате этого распределения и приватизационного процесса, состав муниципальной собственности сформировался как не отвечающий в полной мере задачам, поставленным перед органами местного самоуправления.

Отсутствовала программа реализации как фактической передачи, так и юридического оформления имущества, передаваемого в муниципальную собственность. На момент приватизации не был учтен вопрос сохранения имущества для государственных и муниципальных нужд, включая размещение государственных предприятий и учреждений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, служб и иных организаций.

В муниципальную собственность в большей части было передано имущество по остаточному принципу, то есть не интересные для регионального и федерального уровней власти – устаревшие жилищный и нежилой фонды, объекты инженерной инфраструктуры. На ежегодные эксплуатацию и ремонт местные бюджеты предусматривают значимую часть в расходной части.

Одной из основных целей разграничения государственной собственности ставилась приватизация – продажа государственного имущества в частную собственность. Большинство объектов муниципального нежилого фонда, находящиеся в наиболее лучшем состоянии, имеющие лучшее месторасположение и в целом наиболее экономически перспективные и ликвидные, были переданы в частную собственность в течение короткого периода за минимальные денежные средства, поступившие в местные бюджеты. Это привело к тому, что значительная часть имущества, которая могла быть использована для решения вопросов государственного и местного значений исчезла из государственного оборота.

В то же время состав муниципальной собственности пополнялся за счет оставшегося от приватизируемых государственных предприятий объектов социального назначения. Находящиеся на балансе указанных предприятий социально ориентированное имущество передавалось в муниципальную собственность в соответствии с Указом Президента Российской федерации от 10.01.1993 г. № 8 «Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий»2, которым был утвержден перечень объектов, не подлежащих приватизации, право на распоряжение которыми было наделено органам местного самоуправления.

Кроме того, государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 24.12.1993 г. №22843, была установлена обязанность местных властей в течение полугода со дня утверждения плана приватизации принять на баланс объекты социальнобытовой сферы и жилищного фонда, не включенные в уставный капитал приватизируемого предприятия. Указанным документом была перенаправлена обязанность предприятий по выполнению убыточных по смыслу социальных функций на плечи органов местного самоуправления. Муниципальный фонд социальных объектов за счет этой передачи увеличился в целом более чем на половину, а в отдельных муниципалитетах в несколько раз.

Принятие муниципальными образованиями указанных объектов повлияло негативно на экономическое положение муниципальных образований в связи с тем, что принятое имущество требовало существенных расходов на содержание, ремонт, коммунальное обеспечение, превышающее в разы ту прибыль, получаемую за счет их использования.

Учитывая изложенное можно сделать вывод, что первоначальное формирование муниципальной собственности в Российской Федерации не способствовало укреплению местной экономики в городах, как это заявлялось законодателями. Увеличение расходов местных бюджетов за счет наращивания социальных обязательств не предусматривало за собой и увеличение финансирования на эти цели, что привело к зависимости местных бюджетов поступления межбюджетных трансфертов.

В результате указанной политики органы местного самоуправления лишились независимости в отношении проводимой бюджетной политики, в управлении и распоряжении объектами муниципальной собственности. Утрата основной части муниципального имущественного фонда в результате приватизации как одного из основных источников поступления неналоговых доходов ставило их в зависимость не только от федеральных и региональных органов власти но некоторых частных организаций с внушительными финансовыми ресурсами и имущественными фондами.

Более того, в дальнейшем для размещения ряда муниципальных и государственных организаций, включая федеральные службы, подразделения органов внутренних дел, подразделений органов исполнительной власти субъектов, муниципальных органов, образовательных учреждений острой проблемой встала нехватка объектов недвижимости в муниципальных нежилых фондах. Указанным муниципальным и государственным организациям, вместо безвозмездного размещения своих служб для решения вопросов государственного и местного значения в соответствии с поставленными перед ними задачами приходилось и приходится приобретать в собственность и в аренду за счет бюджетных средств разных уровней здания и помещения. Причем порой возникают абсурдные ситуации, что указанные объекты недвижимого имущества ранее были приватизированы в частные руки за очень низкую стоимость, а теперь государству или муниципалитету приходится приобретать их обратно по рыночным ценам в разы превышающим приватизационные.

Принципы управления муниципальной собственностью были скорректированы Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4 и принятыми в последствие нормативными правовыми актами. Принят «твердый» перечень имущества, необходимого для удовлетворения потребностей местного значения. Кроме того, установлено, что иное имущество коммерческого назначения, должно быть переориентировано для собственных нужд, либо приватизировано

Это означает принятие вектора государственной политики на окончание приватизационного процесса в Российской Федерации и ориентирование государственных органов и органов местного самоуправления на имущественную политику, при которой в государственном обороте имущества должны остаться в собственности только объекты имущества, необходимые только для осуществления собственных функций.

Сохраняется проблема дефицита объектов недвижимости для размещения государственных и муниципальных органов и учреждений. С принятием Федерального закона «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 22.07.2008 № 159-ФЗ5 преимущественное право на приобретение государственного и муниципального объектов нежилого фонда получили десятки тысяч предпринимателей. При этом с каждой редакцией указанного закона условия для получения такой льготы только умягчаются.

Безусловно это позитивный фактор для развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации, однако закон обязывает органы местного самоуправления при удовлетворении предпринимателями совокупности условий отчуждать муниципальную собственность, которая могла бы быть ими использована для достижения стоящих перед ними целей. Это можно назвать второй волной приватизации государственного и муниципального нежилого фонда.

В условиях бюджетного дефицита и сжатой экономики в Российской Федерации строительство и приобретение объектов недвижимости для государственных и муниципальных нужд представляется затратным и экономически иррациональным способом пополнения нежилого фонда муниципальных образований. Для этих целей возможно использование механизма государственно-частного партнерства.

Введение в такие договоры государственно-частного партнерства, как договоры развития застроенных территорий, договоры освоения территории, концессионные соглашения возможностей, предусматривающих совместно со строительством новых многоквартирных домов, коммерческих и социальных объектов так же строительства новых объектов, отвечающих современным требованиям для размещения государственных и муниципальных организаций. Ведь основной целью большинства таких организаций остается обслуживание населения, обеспечение граждан качественными услугами. И эти услуги должны оказываться не только качественно и в установленные сроки, но и в комфортных условиях.