Использование технологий искусственного интеллекта в процессе функционирования института общественного контроля в России

1niipg2010@mail.ru0,

Введение . Современные проблемы и перспективы цифровизации российского общества и государства широко исследованы в работах А.Н. Аринина (2020: 56–81), Е.В. Бродовской (Бродовская и др., 2019: 4–22), С.В. Володенкова (2020: 6–25), А.Э. Евстратова (2023: 15–23), А.Н. Кулика (2017: 4–12), Д.А. Лузина (2023: 159–161), Б.Б. Славина (2023: 50–64), Н.М. Травкиной (2022: 50– 70), а также ряда иных авторов. При этом значительное число ученых, в частности, Т.Ю. Базалей (2023), В.В. Гончаров (Гончаров и др., 2023a: 194–196; 2023б: 127–130; 2023в: 196–200), Д.В. Грибанов (2018: 14–22), В.И. Ерыгина (2022: 44–48), С.М. Зубарев (2021: 28–37), Н.С. Лисина (2022: 32–40), А.А. Нигметзянов (2023: 77–87), Я.Ю. Реент (2023: 75–84), С.В. Сабаева (2020: 55–62), Э.К Саламов (2019: 102–104) особый акцент в своих исследованиях делают на необходимость использования современных цифровых технологий в процессах организации и осуществления общественного контроля в Российской Федерации.

Этим обстоятельством и обусловлена актуальность настоящей темы научного исследования, целью которого выступает не только формализация и анализ основных проблем, которые препятствуют использованию технологий искусственного интеллекта в процессе функционирования общественного контроля в России, но и обоснованная разработка системы мероприятий по разрешению указанных проблем.

В качестве основных задач научного исследования можно выделить следующие:

• а)    обоснование места и роли института общественного контроля в системе правовых гарантий реализации, охраны и защиты системы конституционных принципов, а также прав, свобод и законных интересов граждан страны и отдельных категорий юридических лиц;

• б)    анализ различных точек зрения в научной и учебной литературе на пределы и перспективы применения технологий искусственного интеллекта в сфере публичного управления;

• в)    аргументация необходимости модернизации подходов в организации и деятельности субъектов общественного контроля в Российской Федерации путем использования в их деятельности технологий искусственного интеллекта;

• г)    рассмотрение и формализация основных проблем, которые создают препятствия на пути использования вышеназванных технологий субъектами общественного контроля;

• д)    разработка и обоснование системы мероприятий по разрешению указанных проблем, в том числе путем внесения изменений и дополнений в российское законодательство об общественном контроле.

Методика и методология исследования . В ходе организации и проведения настоящего научного исследования был использован ряд методов, в частности: формально-логический, сравнительно-правовой, историко-правовой, статистический, социологический, метод анализа конкретных правовых ситуаций.

Эмпирическую основу исследования составили: Конституция Российской Федерации, нормы международного и национального законодательства, материалы судебной практики; источники научной правовой доктрины, посвященные анализу основных направлений использования технологий искусственного интеллекта в организации и деятельности субъектов общественного контроля, а также иных субъектов гражданского общества.

Основной текст . Сохранение и развитие российского общества и государства напрямую зависит от того, насколько эффективна деятельность органов публичной власти, а также иных субъектов, наделенных федеральным законодательством отдельными публичными полномочиями, а также насколько данная деятельность осуществляется в интересах граждан России и юридических лиц. Конституция Российской Федерации закрепила правовой статус многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в стране, реализующего свои властные полномочия через систему прямых и опосредованных форм народовластия. Кроме того, человек, его права и свободы объявлены высшей ценностью государства: соблюдение, содействие реализации, охрана и защита прав и свобод человека и гражданина выступают основными целями деятельности органов публичной власти в России.

Однако закрепленные в Конституции страны и действующем законодательстве конституционные принципы (прежде всего, народовластия и участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства), а также права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы некоммерческих негосударственных организаций нуждаются в системе юридических гарантий, в числе которых можно выделить:

• а)    конституционный запрет на незаконный захват власти и удержание властных полномочий под угрозой привлечения виновных лиц к правовой ответственности;

• б)    систему органов конституционного контроля и надзора, важнейшими из которых выступают: Президент Российской Федерации, позиционирующийся в Конституции России как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина; а также Конституционный Суд Российской Федерации, выступающий в качестве высшего и на сегодняшний день (после упразднения системы конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации) единственного органа конституционного правосудия в стране;

• в)    систему различных субъектов гражданского общества, крупнейшим из которых является институт общественного контроля, позволяющий гражданам России, а также негосударственным некоммерческим организациям участвовать в контроле за деятельностью, актами и решениями органов публичной власти, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, наделенных федеральными законами отдельными публичными полномочиями.

Развитие современного общества и государства характеризуется бурным развитием цифровых технологий, основанных на представлении сигналов дискретными полосами в виде непрерывного спектра, а не аналоговых уровней.

Ведущее место в составе указанных технологий занимают технологии искусственного интеллекта. Они представляют собой набор компьютерных программ: с одной стороны, совокупность компьютерных данных и инструкций, дающих инструментальной составляющей вычислительной системы выполнять определенную последовательность вычислений или функций управления; а с другой – соответствующую правилам тех или иных языков программирования синтаксическую единицу, представленную системой определений, операторов и инструкций, направленной на достижение определенных целей и решение задач. Данные компьютерные программы создают определенные алгоритмы, в своей совокупности имитирующие интеллектуальную деятельность человека.

Современные технологии искусственного интеллекта активно применяются органами публичной власти, а также иными органами и организациями, которые наделены законодательством правом реализации отдельных публичных полномочий.

Чем же обусловлена такая ценность указанных технологий в публичном управлении как в России, так и во всем мире?

Во-первых, использование технологий искусственного интеллекта осуществляется повсеместно, и данные технологии входят в ядро нового шестого технологического уклада. Как справедливо отмечает ряд авторов: «Ядро шестого технологического уклада формируют нано-, био- , инфо-, когнитивные технологии и их конвергенция. Ключевым фактором становления выступает поступательное развитие информационных технологий, фундаментальной составляющей которых являются системы искусственного интеллекта. На их основе новый импульс получают гибкая автоматизация производства, космические технологии, выпуск конструкционных материалов с заданными свойствами и атомная промышленность. Прогресс в технологиях обработки информации искусственным интеллектом влечет новый виток глобализации экономики и взаимозависимое укрупнение единого мирового рынка товаров (работ, услуг), капитала и трудовых ресурсов» (Примшиц, Голубев, 2019: 43–50).

Во-вторых, технологии искусственного интеллекта позволяют минимизировать трудозатраты, а также затраты в целом при разработке и принятии тех или иных управленческих решений. Например, Р.И. Акьюлов отмечает, что «во многих развитых странах с каждым годом все больше операций технологического процесса в различных видах деятельности передается роботизированным комплексам, которые осуществляют рутинную работу, высвобождая занимавшихся этим работников … особенно ярко данная тенденция проявляется в таких странах, как Китай, который становится мировым лидером в области автоматизации и роботизации производства» (Акьюлов, Сковпень, 2019: 30–40).

В-третьих, данные технологии позволяют осуществлять анализ больших массивов данных органами публичной власти практически в режиме реального времени, что сокращает время принятия ими решений, разработки и реализации различных нормативно-правовых актов. Так, например, по данным ряда исследований, использование технологий искусственного интеллекта в деятельности органов публичной власти, иных органов и организаций, наделенных правом реализации отдельных публичных полномочий, при согласовании проектов строительства и реконструкции жилых и нежилых зданий, помещений и иных сооружений позволяет сократить время рассмотрения указанных проектов от 2,5 до 4 раз. С одной стороны, это будет способствовать уменьшению времени реализации данных проектов (что особенно важно для развития бизнеса), а с другой стороны, сведет к нулю возможность бюрократических проволочек, основанных на коррупционной составляющей (Алещенко, 2024: 10–11).

В-четвертых, использование технологий искусственного интеллекта позволяет унифицировать содержание принимаемых органами публичной власти, иными органами и организациями, реализующими отдельные публичные полномочия, управленческих решений, что способствует формированию в стране единого правового пространства. В частности, указанные технологии позволят в режиме реального времени отслеживать содержание предлагаемых к принятию нормативно-правовых актов различного уровня, их соответствие вышестоящим нормативно-правовым актам и Конституции Российской Федерации.

Однако в российской научной правовой доктрине нет единого мнения в отношении понятия, пределов и перспектив применения технологий искусственного интеллекта в сфере публичного управления.

Это обусловлено рядом причин:

• -    во-первых, отсутствием достаточной информации об эффективности и результативности указанных технологий относительно многих сфер и направлений публичного управления ввиду их сравнительно недавнего появления. Первые программы искусственного интеллекта в начале 50-х годов прошлого века ознаменовали рождение новой эпохи использования машин, механизмов и программного обеспечения к ним, основанной на возможности создания компьютерными программами автономных алгоритмов, имитирующих мыслительную деятельность человека;

• -    во-вторых, противоречивой информацией относительно опыта использования указанных технологий в странах-лидерах их применения (в первую очередь, КНР). Так, например, широкомасштабное использование технологий искусственного интеллекта в сфере профилактики и пресечения правонарушений и преступлений существенно ограничило права и свободы граждан КНР: получение ими водительских прав, приобретение билетов на воздушный и железнодорожный транспорт, выезд не только с территории КНР, но даже отдельных провинций. В то же время ряд авторов, напротив, считают, что данный опыт политического искусственного интеллекта носит исключительно положительный характер: «Создание политического ИИ - это, возможно, неизбежный шаг к обществу справедливости. Довольно долго социальный строй западных стран легитимировался через отсылки к равенству возможностей как ключевому (и, в сущности, единственному) механизму реализации меритократии. Социальная дифференциация в рамках таких воззрений повторяет естественные различия в талантах и усилиях, которые люди вложили в свой успех. Так возникает меритократия - социальный строй, где каждый занимает заслуженное место и пользуется благами, обусловленными его достоинствами и вкладом в общее процветание. Однако представления о чудодейственной силе равенства возможностей оказались поколеблены в эпоху глобализации, что проявилось в росте социальной ненависти во многих странах. Общества испытывают всё возрастающую тягу к осязаемой справедливости для каждого вместо абстрактного равенства возможностей для всех. Справедливость всё чаще становится синонимом конкурентоспособности в экономике и легитимности в политической сфере. Такая справедливость технически невозможна без политического ИИ» (Жуков, 2020: 70-79);

• -    в-третьих, высокой стоимостью, с одной стороны, мероприятий по разработке указанных технологий, а с другой - оборудования и программного обеспечения, используемого как при разработке, так и при внедрении (использовании) технологий искусственного интеллекта. В частности, в КНР государство и частные хозяйствующие субъекты в 2022-2023 гг. потратили на разработку современных цифровых технологий более 0,5 трлн долларов США (в сопоставимых ценах). Значительная часть данных расходов затрачена на разработку и адаптацию технологий искусственного интеллекта (Алещенко, 2024: 26-30);

• -    в-четвертых, наличием огромного числа проблем, которые препятствуют организации и проведению мероприятий общественного контроля за порядком разработки и применения указанных технологий. Наибольшее количество подобных проблем приходится на КНР, где институт народного контроля практически не работает в отношении технологий искусственного интеллекта.

В научной и учебной правовой литературе имеется несколько точек зрения на использование технологий искусственного интеллекта в области публичного управления.

• 1.    Ряд авторов (Аринин, 2020: 56–81) считает, что данная разновидность технологий выступает в качестве одного из основных средств построения эффективного государства. Указанная точка зрения позволяет акцентировать внимание на том обстоятельстве, что технологии искусственного интеллекта позволяют минимизировать ошибки и дефекты (например, так называемый человеческий фактор) при разработке и принятии решений органами публичной власти, а также иными органами и организациями, реализующими отдельные публичные полномочия.

• 2.    Некоторые ученые (Володенков, 2020: 6-25) рассматривают технологии искусственного интеллекта в качестве инструмента трансформации политических процессов. Действительно, использование указанных технологий способно существенно изменить структуру и содержание политических процессов. В частности, значительно автоматизируется взаимодействие представителей органов публичной власти и населения, когда данные технологии предоставляют органам публичной власти уже готовые алгоритмы управленческих решений.

• 3.    Другие авторы (Евстратов, 2023: 15–23) рассматривают вышеназванную разновидность цифровых технологий в негативном ключе, заявляя о том, что они, в первую очередь – средство ограничения прав человека (что убедительно подтверждает опыт КНР). Действительно, упомянутый китайский опыт свидетельствует о существенном ограничении прав и свобод граждан КНР ввиду применения технологий искусственного интеллекта, а также при разработке и внедрении системы социальных рейтингов.

• 4.    Некоторые авторы (Кулик, 2017: 14–22), напротив, считают, что технологии искусственного интеллекта выступают средством демократизации системы публичного управления. Вынуждены не согласиться с указанной точкой зрения, потому что контроль институтов гражданского общества за использованием данных технологий существенно затруднен. В качестве свежего примера ряд авторов приводит сложности организации и осуществления мероприятий общественного контроля в отношении электронного голосования на выборах и референдумах (Троицкая, 2023: 292–299).

Представляется, что система общественного контроля в Российской Федерации требует модернизации путем внедрения технологий искусственного интеллекта.

В частности, применение указанных технологий при организации и деятельности органов публичной власти, а также иных органов и организаций, реализующих отдельные публичные полномочия, требует аналогичного технического оснащения субъектов общественного контроля. Например, общественный контроль за порядком проведения электронного голосования на выборах и референдумах (подсчета голосов и т. п.) требует разработки и внедрения аналогичного программного обеспечения и в деятельности субъектов общественного контроля.

Применение технологий искусственного интеллекта при организации и функционировании института общественного контроля связано с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие:

• 1.    Крупной проблемой выступает то обстоятельство, что понятие, требования к содержанию технологий искусственного интеллекта не детализированы в законодательстве Российской Федерации. При этом законодательство об общественном контроле вообще не содержит упоминания о данных технологиях. Решение указанной проблемы видится, прежде всего, в закреплении понятия искусственного интеллекта, оснований и пределов его использования в российском законодательстве, регулирующем информационные технологии преимущественно в Федеральном законе от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Кроме того, понятие, основания и пределы использования технологий искусственного интеллекта в хозяйственном обороте и деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей должны быть детализированы в гражданском законодательстве (Гражданском кодексе Российской Федерации). Применительно к основанию и пределам использования искусственного интеллекта в деятельности субъектов общественного контроля соответствующие дополнения следует сделать в законодательство об общественном контроле (прежде всего, Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»).

• 2.    Существенной проблемой является и в целом слабое развитие технологий искусственного интеллекта в Российской Федерации. Это обстоятельство обусловлено тем, что данные технологии требуют колоссальных экономических инвестиций, поэтому они в наибольшей степени разрабатываются в самых крупных и развитых капиталистических государствах (в первую очередь, в США и КНР). Решение данной проблемы видится в росте государственных инвестиций в данную сферу. В частности, Правительство Российской Федерации должно интенсифицировать процессы развития указанных технологий в стране, разработав и реализовав систему соответствующих федеральных программ.

• 3.    Большой проблемой является и слабое развитие во всем мире технологий искусственного интеллекта, адаптированных для использования различными субъектами гражданского общества, а также практическое отсутствие подобных технологий в самой России. Решение данной проблемы видится в кооперации усилий Общественной палаты Российской Федерации с Правительством страны в части интенсификации процессов адаптации указанных технологий в рамках института общественного контроля.

• 4.    Существенной проблемой выступает и то обстоятельство, что российская научная правовая доктрина содержит мало материалов, анализирующих понятие, основания, пределы и перспективы разработки и использования технологий искусственного интеллекта в организации и деятельности субъектов общественного контроля, а также проведении ими соответствующих мероприятий общественного контроля. Решение данной проблемы видится в интенсификации соответствующих научных исследований, которые следует финансировать из средств федерального бюджета. Контроль за данным процессом следует возложить на Правительство Российской Федерации либо соответствующие профильные федеральные министерства, службы и агентства (с поддержкой со стороны Общественной палаты страны).

• 5.    Значительной проблемой остается и слабая имущественная, материально-техническая база, которая не позволяет активно разрабатывать и внедрять технологии искусственного интеллекта в организации и деятельности субъектов общественного контроля, а также проведении ими соответствующих мероприятий общественного контроля. Решение данной проблемы видится в увеличении финансирования бюджета данных субъектов. Может возникнуть резонный вопрос: а зачем государству финансировать институт общественного контроля (ведь он вне системы публичной власти). Но данный аргумент не верен. Прежде всего, финансирование субъектов общественного контроля на сегодняшний день полностью осуществляется за счет средств публичных бюджетов, которые формируются из налогов, сборов, штрафов, пени и т. п. средств, собираемых с граждан и юридических лиц (то есть в данном случае общество финансирует институт общественного контроля как важнейшую правовую гарантию демократических принципов из собственных средств). Кроме того, государство и муниципалитеты напрямую участвуют в формировании большинства субъектов общественного контроля (избирая и назначая в них своих представителей). Следовательно, необходимо улучшить материальную базу субъектов общественного контроля настолько, чтобы они были максимально эффективны в своей деятельности. Таким образом, Правительству Российской Федерации следует поручить разработку и внедрение соответствующих федеральных программ развития материально-технической и финансовой базы субъектов общественного контроля.

• 6.    Ключевой проблемой выступает и слабое использование положительного опыта разработки и внедрения зарубежных технологий искусственного интеллекта в организации и деятельности субъектов общественного контроля, а также проведении ими соответствующих мероприятий общественного контроля. Решение данной проблемы видится в закреплении за Общественной палатой страны в законодательстве Российской Федерации обязанности по организации сбора и анализа указанного зарубежного опыта (при поддержке профильных федеральных министерств, служб и агентсв).

Заключение. В ходе проведенного научного исследования нами был сделан ряд выводов, в числе которых можно выделить следующие:

• 1.    Общественный контроль в Российской Федерации выступает в качестве ключевой правовой гарантии, позволяющей обеспечить реализацию, охрану и защиту не только системы конституционных принципов, но и прав, свобод, законных интересов граждан страны, а также отдельных категорий юридических лиц.

• 2.    По нашему мнению, под технологией искусственного интеллекта следует понимать разновидность современных цифровых технологий, которые представляют собой совокупность компьютерных программ, создающих алгоритмы и имитирующих человеческую интеллектуальную деятельность.

• 3.    В отечественной научной и учебной литературе нет единого мнения относительно понятия, пределов и перспектив применения технологий искусственного интеллекта в сфере публичного управления, что обусловлено: а) относительно коротким историческим периодом их разработки и применения в данной сфере общественной жизни; б) дискуссионным характером опыта их использования в ряде стран (прежде всего, в КНР); в) высокой стоимостью в разработке и обслуживании; г) наличием многочисленных проблем, препятствующих организации и осуществлению гражданами страны мероприятий общественного контроля за порядком разработки и применения указанных технологий. При этом в контексте настоящей темы научного исследования технологии искусственного интеллекта различные авторы рассматривают, в частности, как: а) средства построения эффективного государства; б) инструмента трансформации политических процессов; в) средства ограничения прав человека; г) средства демократизации системы публичного управления.

• 4.    Представляется, что процессы организации и осуществления мероприятий общественного контроля, а также деятельности его субъектов требуют модернизации путем внедрения в них технологий искусственного интеллекта, поскольку: а) использование указанных технологий в организации и деятельности объектов общественного контроля требует аналогичного уровня технологической оснащенности субъектов общественного контроля; б) данные технологии позволяют проводить анализ результатов мероприятий общественного контроля в режиме реального времени, а также осуществлять адаптацию и масштабирование наиболее успешных форм и методов общественного контроля; в) указанные технологии позволяют уменьшить трудозатраты и экономические расходы на проведение отдельных мероприятий общественного контроля, увеличивая возможности субъектов общественного контроля по их проведению; г) данные технологии позволяют уменьшить влияние человеческого фактора (например, конфликта интересов) на процессы организации и проведения мероприятий общественного контроля, а именно: если анализ результатов проведенных мероприятий общественного контроля будет проводиться (в частности, просчитываться экономический эффект от проведенных мероприятий) автоматически, по алгоритмам, без участия человека, то сведется к нулю влияние на интерпретацию результатов личного мнения (предпочтений, симпатий и пр.) интерпретатора.

• 5.    Однако использование технологий искусственного интеллекта в организации и проведении мероприятий общественного контроля в Российской Федерации, а также в организации и функционировании его субъектов в целом, затрудняется рядом проблем, среди которых можно выделить следующие:

• а)    отсутствие нормативно-правовой базы использования технологий искусственного интеллекта в процессе функционирования института общественного контроля;

• б)    слабое развитие технологий искусственного интеллекта в России в целом;

• в)    отсутствие в российской научно-правовой доктрине единого мнения относительно понятия, пределов и перспектив применения технологий искусственного интеллекта как в организации и деятельности объектов, так и субъектов общественного контроля;

• г)    отсутствие отечественных и слабое развитие зарубежных разновидностей вышеназванных технологий, адаптированных для использования в процессе функционирования института общественного контроля;

• д)    незначительная финансовая и технологическая база организации и деятельности субъектов общественного контроля, препятствующая массовому внедрению указанных технологий в их организацию и деятельность;

• е)    слабое использование успешных зарубежных разработок в данной сфере в организации и деятельности российских субъектов общественного контроля.

• 6. Разрешение указанных проблем потребует организации и осуществления ряда мероприятий следующим образом:

• а)    путем включения в Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», а также иные нормативно-правовые акты об общественном контроле, положений об основании, порядке, пределах, формах и методах использования технологий искусственного интеллекта в процессе функционирования института общественного контроля;

• б)    посредством разработки и принятия Правительством Российской Федерации федеральных программ, направленных как на развитие технологий искусственного интеллекта в целом, так и их разновидностей, адаптированных для использования в процессе функционирования института общественного контроля;

• в)    путем инициирования Правительством страны при поддержке Общественной палаты Российской Федерации специализированных научных исследований не только в области технологий искусственного интеллекта, адаптированных для использования в процессе функционирования института общественного контроля, но и в части определения пределов и перспектив их использования как в организации и деятельности объектов, так и субъектов общественного контроля;

• г)    посредством интенсификации процессов использования успешных зарубежных разработок в части использования технологий искусственного интеллекта, адаптированных для использования в процессе функционирования института общественного контроля;

• д)    путем разработки и реализации Правительством Российской Федерации системы федеральных программ, направленных на развитие финансовой, имущественной и организационнотехнической базы субъектов общественного контроля.