Исследование качества исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в органах власти субъектов Российской Федерации

В последние годы в России вопросы качества исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг приобрели особую актуальность. Стремительно растет популярность системы электронных услуг, увеличивается количество заявлений, подаваемых гражданами через Интернет. Органы государственной власти стремятся повысить качество, доступность предоставляемых государственных услуг и сократить сроки этих процедур, снизить административные издержки со стороны граждан и организаций, а также сделать более открытой необходимую информацию.

Для того, чтобы лучше изучить предмет исследования, необходимо уточнить основные г, о которых идёт речь.

Государственная функция - регулярно осуществляемая органом исполнительной власти деятельность по реализации или обеспечению реализации властных полномочий.

Административный регламент осуществления государственной функции - нормативный правовой акт органа исполнительной власти, определяющий последовательность действий и сроки (административные процедуры), обеспечивающую исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций.

Функции органов государственной власти разделены на основные и вспомогательные:

Основная функция - деятельность, осуществляемая органом исполнительной власти для достижения целей его создания, ориентированная на обеспечение потребностей граждан, органов и организаций и зафиксированная в Положении об органе исполнительной власти,

Вспомогательная функция - деятельность, осуществляемая структурными подразделениями органов исполнительной власти в целях выполнения основных функций.

Государственная услуга- деятельность органа исполнительной власти, оказывающего государственную услугу, выражающаяся в совершении действий и (или) принятии решений, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение документированной информации (документа) в связи с обращением гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них нормативными правовыми актами обязанностей.

Государственная услуга и государственная функция отражают процессы взаимодействия государства и общества, их принципиальное различие - в инициаторе взаимодействия:

• 1)    если инициатором взаимодействия является орган власти (например, осуществление контрольной проверки, расчет каких-либо общих тарифов и т.д.), то взаимодействие квалифицируется как государственная функция;

• 2)    если инициатором взаимодействия является гражданин, организация (например, получение паспорта, лицензирование своей деятельности, расчет индивидуального тарифа, получение дубликата утерянного документа, запрос информации для СМИ), то такое взаимодействие является государственной услугой.

Реестр государственных услуг - перечень государственных услуг, формируемый органами исполнительной власти в соответствии с их функциями. Реестр государственных услуг после прохождения экспертизы в экспертной группе при Комиссии по проведению административной реформы утверждается руководителем органа исполнительной власти. Предварительная экспертиза реестра государственных услуг необходима для пресечения навязывания обществу избыточных государственных услуг. В реестр государственных услуг входят услуги, которые связаны со взаимодействием с гражданами (организациями).

Потребитель государственной услуги - гражданин Российской Федерации, иностранный гражданин, лицо без гражданства (далее -гражданин) или организация, обратившиеся в орган исполнительной власти, предоставляющий государственную услугу, для реализации прав либо законных интересов или исполнения возложенных нормативными правовыми актами обязанностей.

Стандарт государственной услуги - обязательные для исполнения правила, устанавливающие требования к оказанию государственной услуги, включающие характеристики процесса, формы, содержания и результата оказания данной государственной услуги в интересах потребителя государственной услуги.

Административный регламент предоставления государственной услуги - нормативный правовой акт органа исполнительной власти, определяющий сроки и последовательность действий (административные процедуры), обеспечивающие качественное и быстрое предоставление государственной услуги потребителям государственной услуги.

Административная процедура - последовательность действий органа исполнительной власти при исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги.

Срок предоставления государственной услуги - время от получения пакета документов, необходимого для выполнения государственной услуги в соответствие с нормативными правовыми актами до предоставления конечного документа (документов), для которого гражданин (организация) обращался в орган исполнительной власти.

Паспорт государственной услуги - набор систематизированных данных о государственной услуге.

В настоящее время, в ходе исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, наблюдаются следующие проблемы.

Система контрольных и надзорных функций в органах исполнительной власти сложна, избыточна, не прозрачна и противоречива - контрольные функции (исследования, обследования, экспертиза, анализ первичной информации и т.д.) пересекаются с надзорными (проведение проверок, наложение взысканий, лицензирование, выдача разрешений, регистрация, приостановление деятельности и т.д.). Это приводит к усилению административного давления, увеличению количества административных ограничений деятельности организаций, в том числе предпринимательской деятельности.

В рамках административной реформы осуществляется разграничение контрольных и надзорных функций органов исполнительной власти и местного самоуправления, разработка необходимых нормативных правовых актов.

Контроль рассматривается в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых организациями, аккредитованными в органах исполнительной власти. Надзорные функции должны осуществляться органами исполнительной власти.

В рамках административной реформы все административные процедуры и административные действия должны быть проверены на избыточность.

Избыточная административная процедура - последовательность действий, исключение которых из административно-управленческого процесса не приводит к снижению качества предоставления государственной услуги (согласование, уведомление и др.).

Избыточное административное действие - административное действие, исключение которого из административной процедуры позволяет достичь результата административной процедуры без дополнительных затрат.

Наблюдается также проблема открытости деятельности органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, а также организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных ч. 1 ст. 1 Федерального закона № 210-ФЗ государственных и муниципальных услуг.

В контексте организации предоставления государственных и муниципальных услуг этот принцип реализован в положении п. 2 ст. 5 Федерального закона № 210-ФЗ, предусматривающем право заявителей при получении государственных и муниципальных услуг на получение полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме. Предоставление в установленном порядке информации заявителям и обеспечение доступа заявителей к сведениям о государственных и муниципальных услугах определено в п. 1 ст. 10 Федерального закона № 210-ФЗ в качестве одного из требований к организации предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме. Проблемным же моментом действия данного принципа можно обозначить неактивное обращение граждан к сведениям о государственных и муниципальных услугах, а также о субъектах, которые их оказывают.

Наблюдается и проблема доступности обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг и предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе для лиц с ограниченными возможностями по здоровью. Данный принцип заключается в гарантии для заявителя иметь доступ к государственным и муниципальным услугам, в том числе и с ограниченными возможностями.

Доступность обращения за предоставлением данных услуг может заключаться в информированности о видах услуг, сроках их предоставления и в достаточности окон для обслуживания услугополучателей в местах предоставления услуг; в оснащенности мест оказания услуг необходимыми информационными стендами, копировальной техникой и прочим.

К сожалению, принцип доступности обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг не может включить в свой смысл в полном объеме качество обслуживания граждан. Ведь обеспечить беспрепятственный доступ к местам предоставления услуг ‒ это еще не значит гарантировать высокое качество процесса и обслуживания и рассмотрения претензий (жалоб) граждан к услугодателям [13, с. 24].

Таким образом, оценивая доступность государственных и муниципальных услуг, необходимо учесть четыре ее составляющих:

• ‒    территориальную доступность;

• ‒    финансовую доступность;

• ‒    интуитивно-понятийную доступность;

‒ запрет сверхформализма [3, 338].

Только при соблюдении всех перечисленных условий можно говорить о реальной доступности государственных и муниципальных услуг [8, с. 27].

Анализ законодательства позволил определить факторы, препятствующие дальнейшей работе по повышению эффективности государственных услуг в социальной сфере:  отсутствие четкого разграничения государственных услуг от государственных функций; совпадение многих показателей эффективности деятельности как для управленческих органов в социальной сфере, так и для организаций, непосредственно осуществляющих государственные услуги. Кроме того, низкая общественная активность в процессе оценивания качества получения государственных услуг негативно сказывается на попытках повысить качество и доступность государственных услуг в социальной сфере [5, с. 77].

Следует подчеркнуть, что принцип обеспечения права на учет своего мнения, выражающийся в реализации механизма «обратной связи», в России заложен в программе совершенствования системы государственного и муниципального управления, с учетом принятых указов Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» [14] от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» [9]. Благодаря принятию соответствующих правовых актов у граждан (потребителей) появилась уникальная возможность оценивать эффективность деятельности руководителей органов местного самоуправления, унитарных предприятий и учреждений, а также отдельных акционерных обществ, осуществляющих предоставление услуг населению муниципальных образований.

Возможность получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя, в большей степени является решением вышеизложенных проблем.

Предоставление муниципальных услуг в электронной форме – это возможность получения гражданами муниципальных услуг «не выходя из дома». Т.е. без посещения государственных органов, воспользовавшись информационно-телекоммуникационной сетью Интернет. Нормативное определение понятия «предоставление муниципальных услуг в электронной форме» впервые дано в Федеральном законе от 27 июля 2010 №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [4].

Согласно статье 2 вышеназванного закона: предоставление муниципальных услуг в электронной форме - предоставление муниципальных услуг с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, в том числе с использованием портала государственных и муниципальных услуг, многофункциональных центров, универсальной электронной карты и других средств, включая осуществление в рамках такого предоставления электронного взаимодействия между государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и заявителями.

Механизм реализации предоставление муниципальных услуг в электронном виде включает следующие этапы:

На первом этапе формируется Реестр муниципальных услуг. Положение о формировании и ведении реестра муниципальных услуг разрабатывается и утверждается местной администрацией, а сам реестр содержит сведения:

• 1)    о муниципальных услугах, предоставляемых органами местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании;

• 2)    об услугах, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг и включены в перечень, утвержденный в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 9 настоящего Федерального закона;

• 3)    об услугах, указанных в части 3 статьи 1 настоящего Федерального закона и оказываемых муниципальными учреждениями и иными организациями, в которых размещается муниципальное задание, выполняемое за счет средств местного бюджета;

Также в реестр могут быть включены иные сведения, состав которых устанавливается местной администрацией. В первую очередь необходимо обратиться к услугам, закрепленным в Распоряжении Правительства РФ от 17.12.2009 N 1993-р.

На втором этапе каждая услуга регламентируется, т.е. разрабатывается административный регламент предоставления муниципальной услуги. Административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления муниципальной услуги и стандарт предоставления муниципальной услуги. Порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг устанавливается местной администрацией (разрабатывается и принимается местной администрацией соответствующий порядок). Основа – Постановление Правительства РФ от 11.11.2005 N 679 (ред. от 02.10.2009) "О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)".

Разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий муниципальную услугу. Проект административного регламента подлежит размещению в сети Интернет на официальном сайте органа, являющегося разработчиком административного регламента. Проекты административных регламентов подлежат независимой экспертизе и экспертизе, проводимой уполномоченным органом местного самоуправления. Предметом независимой экспертизы проекта административного регламента является оценка возможного положительного эффекта, а также возможных негативных последствий реализации положений проекта административного регламента для граждан и организаций.

На третьем этапе информация вносится в реестр и портал муниципальных услуг. Портал государственных и муниципальных услуг – государственная информационная система, обеспечивающая предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме, а также доступ заявителей к сведениям о государственных и муниципальных услугах, предназначенным для распространения с использованием сети Интернет и размещенным в государственных и муниципальных информационных системах, обеспечивающих ведение реестров государственных и муниципальных услуг.

Предоставление муниципальных услуг в электронном виде является одним из направлений административной реформы в Российской Федерации. Также это составляющая концепции создания электронного правительства РФ.

В Ульяновской области приводиться в соответствие с Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» нормативно-правовая база предоставления услуг. Разработаны и утверждены 14 нормативных правовых актов, в том числе:

• а)    регулирующие вопросы в сфере организации предоставления государственных и муниципальных услуг в переходный период;

• б)    определяющие оператора информационной системы межведомственного электронного взаимодействия;

• в)    утверждающие:

• -    порядок разработки и утверждения административных регламентов;

• -    перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными;

• -    положение о порядке формирования и ведения реестров и Портала государственных и муниципальных услуг.

Уже сегодня осуществляется обмен частью документов в электронном виде на базе автоматизированной информационной системы МФЦ. МФЦ -многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг – российская организация независимо от организационно-правовой формы, уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу "одного окна". Наряду с простыми услугами для перевода в электронный вид, было выбрано 10 наиболее сложных услуг с точки зрения числа участников межведомственного взаимодействия. Это, например, предоставление субсидий и компенсаций населению, приватизация жилья, выдача разрешения на строительство и так далее. Такому выбору есть очень простое и логичное объяснение: переводя именно сложные услуги на предоставление в электронном виде, охватывается максимальное число органов-участников предоставления услуг, что облегчает в дальнейшем подключение других услуг и сервисов.

В Ульяновском регионе действует сеть из 15-и многофункциональных центров в 14 городах и районах, в которых оказываются государственные и муниципальные услуги. МФЦ будут созданы и в оставшихся 10-ти сельских районах. Сегодня услуги МФЦ, безусловно, востребованы гражданами. В 2009 году одним «пилотным» МФЦ было оказано 4,5 тысячи услуг, в 2010-м уже сетью МФЦ - 82,5 тысячи, а только за 10 месяцев 2011 года - более 125-и тысяч. Другим важным показателем является высокий уровень удовлетворённости граждан качеством предоставляемых услуг в МФЦ. В 2010 году по опросу заявителей этот показатель составил 92%, в 2011 - 97%. С начала 2012 г. количество предоставленных государственных услуг для населения на базе МФЦ в г. Ульяновске составило 69164, количество предоставленных государственных услуг для населения на базе МФЦ в муниципальных образованиях - 2 577, количество предоставленных государственных услуг для населения на базе отделений почтовой связи ФГУП «Почта России» - 2212 [2]. В городе Ульяновске на базе многофункционального центра оказывается 34 муниципальных услуги. Работа МФЦ как муниципальных посредников является для заявителей услуг бесплатной. Центры взимают с граждан или организаций (то есть заявителей услуг) только те платежи, которые чётко регламентированы законом: пошлины, сборы и т.д.

Необходимо также отметить, что в настоящее время функционирует единый Портал государственных и муниципальных услуг (. Сегодня справочно-информационный портал «Государственные услуги» — это единая точка доступа физических и юридических лиц к информации о государственных услугах, предоставляемых органами исполнительной власти РФ. Портал служит официальным источником информации о порядке предоставления государственных услуг, а также содержит образцы документов. Информация на портале размещается федеральными и региональными органами власти РФ [1, 18].

Все услуги, размещенные на портале, соотнесены с конкретным регионом РФ. В карточке услуги содержится ее описание, информация о ее стоимости, сроках исполнения, также можно изучить бланки заявлений и форм, которые следует заполнить для обращения за услугой, ознакомиться с перечнем документов, необходимых для ее получения. Если по каким-либо причинам в предоставлении услуги было отказано или сроки ее исполнения были недопустимо затянуты, то сведения об определенных законодательно условиях отказа в услуге и о возможностях обжаловать это решение можно найти в соответствующих рубриках.

Также для оптимизации административных процедур рекомендуется упрощение исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. В целом, под упрощением административных процедур и административных действий понимается:

• -    сокращение количества документов, подлежащих предоставлению гражданами и организациями для получения государственной услуги;

• -    применение новых форм документов, позволяющих устранить необходимость многократного предоставления идентичной информации, размещение бланков заявлений и форм на сервере органа исполнительной власти, разработка системы дистанционного предоставления государственной услуги;

• -    снижение количества взаимодействий между гражданами (организациями) и должностными лицами, в том числе за счет введения системы "одного окна".

Таким образом, можно видеть, что государство стремится повысить качество исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, используя для этой цели различные средства, в том числе вводя электронную форму оказания данных услуг, а также регламентизацию и стандартизацию.