Исследование коррупционных рисков в региональных органах государственной власти

с самым высоким уровнем коррупции1. По оценкам экспертов, в последние годы положение России среди других стран мира фактически не меняется.

По исследованиям российских учёных, коррупционный оборот в стране составляет в настоящее время около 50% ВВП, что практически совпадает с данными Всемирного банка, по расчётам которого более 48% ВВП России находятся в тени коррупции. По подсчётам экспертов, коррупционные издержки занимают около 50% расходов российских предпринимателей. 80% оборотных средств в образовании – теневые, а в сфере оказания государственных и муниципальных услуг этот показате ль доходит до 90%².

По федеральным округам по уровню коррупции лидируют Южный федеральный округ, Северо-Кавказский федеральный округ и Центральный федеральный округ. Минимальный уровень коррупции наблюдается на Урале и в Сибири3.

Существуют разные подходы относительно распространения коррупции в сферах государственной и общественной жизни. Показатели статистики свидетельствуют, что наиболее коррумпированными в настоящее время в Российской Федерации являются образование, медицина, правоохранительные структуры, т. е. преобладает т. н. бытовая коррупция.

Однако, по мнению некоторых экспертов, должностных лиц правоохранительных органов, в частности, главы Следственного комитета при Прокуратуре РФ А. Бастрыкина, данное представление о коррупции является ошибочным по той причине, что сотрудники сфер образования, медицины и охраны правопорядка «чаще попадаются, в то время как коррупционеры на более ответственных должностях остаются безнаказанными»4.

Как сообщил А. Бастрыкин на заседании Совета по противодействию коррупции при Президенте РФ, в 2010 г. за коррупционные преступления были привлечены к уголовной ответственности почти 6 тысяч чиновников. По показателю коррупции лидируют МВД и следственные органы. На втором месте находятся Вооружённые силы, на третьем – органы местного самоуправления, следующую позицию занимают органы Минздравсоцразвития.

Для преодоления коррупции в стране в последние годы принят блок анти- коррупционных законов5, началось осуществление федеральных программ противодействия коррупции в отдельных федеральных и региональных органах исполнительной власти, определены показатели их реализации и т. д.

Одним из необходимых условий эффективной борьбы с коррупцией в системе государственного и муниципального управления является выявление потенциальных коррупционных рисков. Их оценка даёт возможность определить недоработки в системе управления, вызывающие коррупцию должностных лиц органов управления. Мониторинг коррупционных рисков – источник данных об условиях и факторах, порождающих коррупцию в её различных формах, он имеет профилактическую направленность и помогает выработать адекватные антикоррупционные меры6.

Обращаясь к научной литературе и действующему законодательству Российской Федерации, следует отметить, что до сих пор не сложилось чётких представлений в отношении понятия «коррупционные риски». В широком смысле коррупционные риски – это риски проявления коррупционных явлений и/или возникновения коррупционных ситуаций.

Анализ источников показал, что существуют несколько подходов к определению понятия «коррупционные риски», которые условно можно подразделить на теоретические и нормативные.

Так, эксперты Фонда ИНДЕМ (региональный общественный фонд «Информатика для демократии») при проведении исследований используют понятие «риск коррупции», под которым подразумевается величина, характеризующая вероятность оказаться в коррупционной ситуации при появлении на рынке государственных услуг7.

Федеральное законодательство Российской Федерации не даёт чёткого определения понятия «коррупционные риски». Данный пробел пытаются раскрыть законодатели субъектов Российской Федерации. В некоторых субъектах РФ приняты Методические рекомендации по оценке коррупционных рисков в органах исполнительной власти. Например, согласно Методическим рекомендациям Чувашской Республики, под коррупционными рисками понимаются обстоятельства, провоцирующие государственного служащего на использование служебного положения в личных, а не публичных целях8.

Исходя из распоряжения Администрации Кондинского района Ханты-Мансийского автономного округа от 19 марта 2009 г. «Об экспертизе нормативных правовых актов органов местного самоуправления Кондинского района», коррупционными рисками считается действие или бездействие лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы, должности в муниципальных учреждениях и предприятиях, направленные на незаконное получение денежного вознаграждения, имущества, имущественных прав и иных имущественных благ с использованием должностных полномочий, а равно действия физических и юридических лиц, а также на незаконное предоставление указанным должностным лицам или в их интересах иным лицам денежных средств, имущества, имущественных прав и иных имущественных благ9.

С учётом вышеприведённых определений можно предложить обобщённый вариант данной дефиниции.

Коррупционные риски – это заложенные в системе государственного и муниципального управления возможности для действия/бездействия должностных лиц с целью незаконного извлечения материальной и иной выгоды при выполнении своих должностных полномочий и наносящие ущерб государственным и общественным интересам.

В международных исследованиях отмечается, что идентифицировать коррупционные риски можно посредством обозначения зон с общим повышенным коррупционным риском. В связи с этим интересен опыт Латвийского бюро по предупреждению и борьбе с коррупцией, которым предложена схематичная модель по идентификации коррупционных зон при помощи заранее определённых вопросов, касающихся каждой из них. Согласно данной методике, считается, что орган власти или его структура находится в зоне высокого риска, если существует зона общего коррупционного риска.

В современной российской практике необходимо выделить следующие подходы, используемые при выявлении зон коррупционных рисков:

• 1.    Формирование реестра наиболее коррупционно опасных сфер деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

• 2.    Определение перечня полномочий государственных и муниципальных служащих в этих сферах деятельности, выполнение которых может сопровождаться коррупционными проявлениями и действиями.

• 3.    Выявление коррупционных норм в законодательстве, регламентах, должностных инструкциях, связанных с управленческой деятельностью.

Исходя из зарубежного и российского опыта, отметим, что идентификацию рисков и их оценку осуществляют сами органы государственной власти, поскольку они лучше знают собственную деятельность. Следует подчеркнуть, что оценка коррупционных рисков органами власти должна осуществляться в неразрывной связи с разработкой чётких антикоррупционных мер.

Механизм выявления коррупционных рисков в органах государственного и муниципального управления содержит следующие необходимые элементы: определение потенциально корруп-циогенных сфер деятельности органа; выделение отдельных полномочий государственного или муниципального служащего, при выполнении которых существует вероятность возникновения коррупционных проявлений или действий; закрепление коррупциогенных должностей в органе государственного или муниципального управления; выявление скрытых потенциальных возможностей государственной или муниципальной системы, способствующих коррупционным проявлениям со стороны должностных лиц.

По итогам оценки коррупционных рисков разрабатываются чёткие антикоррупционные меры для каждого служащего и подразделения в составе государственного или муниципального органа власти. В дальнейшем эти меры объединяются в раздел ведомственной или муниципальной целевой программы по устранению зон потенциально повышенного коррупционного риска в системе государственного или муниципального управления с указанием сроков устранения, ответственных, финансового обеспечения, организации административного и общественного контроля.

Обязанности по проведению данной работы, равно как и по подготовке целевой программы, закрепляются в правовом акте органа государственной власти или местного самоуправления муниципального образования.

Таким образом, выявление коррупционных рисков не даёт ответов на вопросы: в каком объёме существует коррупция, каковы её виды и формы, а также последствия коррупционной практики. Тем не менее оценка коррупционного риска позволяет выявить вероятность возникновения отдельных видов коррупции и «коррупционных точек».

Исследование зон коррупционных рисков в органах исполнительной государственной власти осуществлялось нами в несколько этапов.

На первом этапе был сформирован реестр наиболее коррупционно опасных сфер деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Были выделены следующие сферы:

• •    размещение заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд;

• •    формирование, исполнение и контроль за исполнением бюджетных средств;

• •    управление и распоряжение объектами областной и муниципальной собственности (здания, строения, сооружения), в том числе по вопросам аренды, безвозмездного пользования и приватизации этих объектов;

• •    управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности, а также земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в том числе по вопросам аренды и продажи этих участков;

• •    управление и распоряжение жилищным фондом, в том числе по вопросам заключения договоров социального, коммерческого найма, найма специализированного жилого фонда;

• •    предоставление государственных и муниципальных гарантий, бюджетных кредитов, субсидий, управление муниципальным долгом;

• •    транспорт и дорожное хозяйство;

• •    строительство и капитальный ремонт;

• •    природно-ресурсное регулирование и нефтегазовый промысел;

• •    энергетика и жилищно-коммунальный комплекс;

• •    здравоохранение;

• •    образование;

• •    охрана, воспроизводство и регулирование использования биоресурсов;

• •    агропромышленный комплекс;

• •    установление местных налоговых тарифов и льгот;

• •    принятие нормативных правовых актов;

• •    выдача лицензий, разрешений на проведение отдельных видов работ;

• •    надзор за хозяйственной деятельностью организаций;

• •    исполнение административного производства (сбор налогов, наложение штрафов и т. п.);

• •    назначение на государственные должности;

• •    проведение аттестации, квалификационных экзаменов государственных гражданских и муниципальных служащих, конкурсов на замещение вакантных

должностей государственной гражданской и муниципальной службы в кадровый резерв.

На втором этапе исследования был определён перечень полномочий государственных и муниципальных служащих в этих сферах деятельности, выполнение которых может сопровождаться коррупционными проявлениями и действиями.

Анализ законодательства Российской Федерации показал, что в указанный список полномочий государственных и муниципальных служащих входят:

• •    осуществление постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций;

• •    предоставление государственных и муниципальных услуг гражданам и организациям;

• •    осуществление контрольных и надзорных мероприятий;

• •    подготовка и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределение ограниченных ресурсов (квоты, участки, недра и т. п.);

• •    управление государственным имуществом;

• •    осуществление государственных закупок либо выдача лицензий и разрешений;

• •    хранение и распределение материально-технических ресурсов.

Рассмотренный перечень является общим для органов государственной власти. Тем самым органы государственной власти должны с учётом него и специфики деятельности формировать специальные списки полномочий государственных служащих, выполнение которых связано с коррупционными рисками.

Исходя из сказанного, следует подчеркнуть, что в перечень коррупциогенных могут быть включены следующие полномочия:

• а)    контрольные, связанные с проверкой законности деятельности субъектов права (инспекции, ревизии, контроль, надзор и прочие);

• б)    разрешительные, касающиеся выдачи документов, подтверждающих специальные права на занятие определённой деятельностью (удостоверения, лицензии (разрешения), аккредитации и т. п.); к ним условно можно отнести полномочия, связанные со сдачей объектов государственной собственности в аренду, с приватизацией государственной собственности, а также распределением бюджетных средств (например, закупки для государственных нужд);

• в)    регистрационные, осуществляемые в целях проверки фактов установления, изменения или прекращения правового статуса субъектов (налогоплательщиков, лицензиатов); к ним также могут быть отнесены полномочия по выдаче свидетельств на получение субсидий на строительство и приобретение жилья, о постановке на учёт в качестве нуждающегося в жилом помещении и т. п.;

• г)    юрисдикционные, принадлежащие должностным лицам государственных органов, реализуемые в целях применения мер административно-правовой ответственности (например, наложение административных штрафов);

• д)    нормотворческие, включающие принятие подзаконных нормативных правовых актов.

На третьем этапе исследования нами был проведён экспертный опрос высокопрофессиональных специалистов, работающих в юридической сфере, сферах науки и образования, бизнеса и управления. Всего было опрошено 10 экспертов. Им была предложена анкета, в которую входили: список, состоящий из 21 сферы деятельности, и перечень, включающий 5 полномочий государственных служащих. Каждую позицию (сферу, полномочие) они должны были оценить по 3-балльной шкале, где 1 балл соответствовал высокому уровню коррупционности, 2 – среднему, 3 – низкому.

Анализ результатов опроса показал, что наиболее коррупционными сферами являются выдача лицензий, разрешений на проведение отдельных видов работ; управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности; строительство и капитальный ремонт; управление и распоряжение жилищным фондом; размещение заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд; энергетика и жилищнокоммунальный комплекс; назначение на государственные должности. Наименее подвержены коррупционным рискам, по мнению экспертов, охрана, воспроизводство и регулирование использования биоресурсов; агропромышленный комплекс; сфера образования (табл. 1).

По экспертным оценкам, наиболее высокой степенью коррупционных рисков отличаются контрольные и разрешительные полномочия, менее подвержены коррупционным проявлениям нормотворческие полномочия (табл. 2).

На заключительном этапе исследования на основании изучения мнений экспертов была составлена матрица потенциальных коррупционных рисков. Всего выделено 9 групп (табл. 3).

В группу А 1 входят полномочия государственных и муниципальных служащих с уровнем коррупционности выше среднего в сферах деятельности органов государственной власти и местного самоуправления с уровнем коррупционности выше среднего.

Таблица 1. Уровень коррупционности различных сфер деятельности органов государственной власти и местного самоуправления

Выше среднего	Выдача лицензий, разрешений на проведение отдельных видов работ
	Управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности
	Строительство и капитальный ремонт
	Управление и распоряжение жилищным фондом, в том числе по вопросам заключения договоров социального, коммерческого найма, найма специализированного жилого фонда
	Размещение заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд
	Энергетика и жилищно-коммунальный комплекс
	Назначение на государственные должности
Средний	Управление и распоряжение объектами областной и муниципальной собственности (здания, строения, сооружения)
	Предоставление государственных и муниципальных гарантий, бюджетных кредитов, субсидий, управление муниципальным долгом
	Транспорт и дорожное хозяйство
	Надзор за хозяйственной деятельностью организаций
	Формирование, исполнение и контроль за исполнением бюджетных средств
	Установление местных налоговых тарифов и льгот
	Природно-ресурсное регулирование и нефтегазовый промысел
	Проведение аттестации, квалификационных экзаменов государственных гражданских и муниципальных служащих, конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской и муниципальной службы в кадровый резерв
	Здравоохранение
	Принятие нормативных правовых актов
	Исполнение административного производства (сбор налогов, наложение штрафов и т. п.)
Ниже среднего	Охрана, воспроизводство и регулирование использования биоресурсов
	Агропромышленный комплекс
	Образование

Таблица 2. Степень коррупционных рисков, которым подвержены различные полномочия государственных и муниципальных служащих

Выше среднего	Контрольные, связанные с проверкой законности деятельности субъектов права (инспекции, ревизии, контроль, надзор и прочие)
	Разрешительные, касающиеся выдачи документов, подтверждающих специальные права на занятие определённой деятельностью (удостоверения, лицензии (разрешения), аккредитации и т. п.)
Средний	Регистрационные, осуществляемые в целях проверки фактов установления, изменения или прекращения правового статуса субъектов (налогоплательщиков, лицензиатов)
	Юрисдикционные, принадлежащие должностным лицам государственных органов, реализуемые в целях применения мер административно-правовой ответственности (например, наложение административных штрафов)
Ниже среднего	Нормотворческие, включающие принятие подзаконных нормативных правовых актов

Таблица 3. Матрица потенциальных коррупционных рисков

сз о s о о 5 S e-	Полномочия государственных и муниципальных служащих
		контрольные	разрешительные	регистрационные	юрисдикционные	нормотворческие
	Выдача лицензий, разрешений на проведение отдельных видов работ	А 1	А 1	А 2	А 2	А 3
	Управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности	А 1	А 1	А 2	А 2	А 3
	Строительство и капитальный ремонт	А 1	А 1	А 2	А 2	А 3
	Управление и распоряжение жилищным фондом, в том числе по вопросам заключения договоров социального, коммерческого найма, найма специализированного жилого фонда	А 1	А 1	А 2	А 2	А 3
	Размещение заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд	А 1	А 1	А 2	А 2	А 3
	Энергетика и жилищно-коммунальный комплекс	А 1	А 1	А 2	А 2	А 3
	Назначение на государственные должности	А 1	А 1	А 2	А 2	А 3
	Управление и распоряжение объектами областной и муниципальной собственности	В 1	В 1	В 2	В 2	В 3
	Предоставление государственных и муниципальных гарантий, бюджетных кредитов, субсидий, управление муниципальным долгом	В 1	В 1	В 2	В 2	В 3
	Транспорт и дорожное хозяйство	В 1	В 1	В 2	В 2	В 3
	Надзор за хозяйственной деятельностью организаций	В 1	В 1	В 2	В 2	В 3
	Формирование, исполнение и контроль за исполнением бюджетных средств	В 1	В 1	В 2	В 2	В 3
	Установление местных налоговых тарифов и льгот	В 1	В 1	В 2	В 2	В 3
	Природно-ресурсное регулирование и нефтегазовый промысел	В 1	В 1	В 2	В 2	В 3
	Проведение аттестации, квалификационных экзаменов государственных гражданских и муниципальных служащих, конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской и муниципальной службы в кадровый резерв	В 1	В 1	В 2	В 2	В 3
	Здравоохранение	В 1	В 1	В 2	В 2	В 3
	Принятие нормативных правовых актов	В 1	В 1	В 2	В 2	В 3
	Исполнение административного производства (сбор налогов, наложение штрафов и т. п.)	В 1	В 1	В 2	В 2	В 3
	Охрана, воспроизводство и регулирование использования биоресурсов	С 1	С 1	С 2	С 2	С 3
	Агропромышленный комплекс	С 1	С 1	С 2	С 2	С 3
	Образование	С 1	С 1	С 2	С 2	С 3

К группе А 2 относятся полномочия государственных служащих, отличающиеся уровнем коррупционности выше среднего в сферах со средней степенью коррупционных рисков.

Группу А 3 составляют полномочия с высоким уровнем коррупционности в сферах со степенью коррупционных рисков ниже среднего .

В группу В 1 входят полномочия со средним уровнем коррупционности в сферах с высоким риском коррупционных проявлений.

Группа В 2 включает в себя полномочия со средним уровнем коррупционности в сферах со средней степенью потенциальных коррупционных проявлений.

Группу В 3 составляют полномочия со средним уровнем коррупционности в сферах с коррупционными рисками ниже среднего уровня.

К группе С 1 относятся полномочия с уровнем коррупционности ниже среднего в сферах с высокими показателями коррупционных рисков.

Группа С 2 представлена полномочиями со степенью коррупционности ниже среднего в сферах деятельности со средним уровнем потенциальных коррупционных рисков.

В группу С 3 входят полномочия государственных и муниципальных служащих со степенью коррупционности ниже среднего в сферах деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления с низким уровнем коррупционных рисков.

Как показали проведённые расчёты, наиболее высоким уровнем потенциальных коррупционных рисков обладает группа А 1 . В неё включены контрольные и разрешительные полномочия в сферах:

– выдачи лицензий, разрешений на проведение отдельных видов работ;

• –    управления и распоряжения земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности;

• –    строительства и капитального ремонта;

• –    управления и распоряжения жилищным фондом;

• –    размещения заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд;

• – энергетики и жилищно-коммунального хозяйства;

  – назначения на государственные должности.

Наименее подвержена коррупционным проявлениям группа С 3 . К ней относятся нормотворческие полномочия в сферах:

– охраны, воспроизводства и регулирования использования биоресурсов;

– агропромышленного комплекса;

– образования.

Таким образом, в настоящем исследовании были рассмотрены методические аспекты выявления коррупционных рисков в органах исполнительной государственной власти субъектов РФ, определены наиболее коррупционно опасные сферы деятельности и полномочия государственных и муниципальных служащих.

Проведённые исследования показали, что в сферах с повышенным риском коррупции целесообразно применение дополнительных механизмов, ограничивающих возможности её проявления. Наиболее распространёнными среди них являются:

– публичность и открытость деятельности в системе органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечение государственного и общественного контроля; в предании гласности результатов государственнослужебной деятельности основная роль принадлежит СМИ, призванным освещать как позитивные, так и негативные моменты осуществления своих функций государственными и муниципальными служащими;

– совершенствование структуры государственного аппарата, кадровой работы, оптимизация и конкретизация полномочий государственных и муниципальных органов и их работников;

– максимально возможная деперсонализация взаимодействия государственных гражданских служащих с населением и организациями, например, через механизмы «одного окна», через системы электронного обмена информацией; общий зал размещения рабочих мест сотрудников, отвечающих за приём, проверку, принятие решения, подготовку и выдачу соответствующих документов;

– детальная регламентация процедур взаимодействия с субъектами регулирования (потребителями государственных услуг) путём утверждения органами исполнительной власти административных регламентов;

– дробление административных процедур на дополнительные стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля;

– создание особых механизмов регулирования в отношении органов исполнительной власти, государственных функций и должностей государственной гражданской службы с высокой степенью коррупциогенности;

– передача отдельных государственных функций на аутсорсинг;

– обеспечение неотвратимости ответственности, совершенствование механизма исполнения санкций за коррупционные правонарушения.

Следует отметить, что особая роль в выявлении и профилактике коррупционных рисков принадлежит антикорруп- ционной экспертизе нормативно-правовых актов, объектами которой должны быть как разрабатываемые, так и ранее принятые нормативные правовые акты (законы и подзаконные акты).

Антикоррупционную экспертизу необходимо проводить с целью выявления в нормативном правовом акте коррупционных факторов и норм (дефектов норм), разработки рекомендаций по устранению коррупционных факторов и коррекции коррупциогенных норм.

Как показали результаты проведённого нами исследования коррупционных рисков в органах исполнительной власти, приоритетной антикоррупционной оценке подлежат нормативные правовые акты, которые регулируют общественные отношения в группе А 1 (полномочия государственных и муниципальных служащих со степенью коррупционности выше среднего в сферах деятельности органов государственной власти и местного самоуправления с уровнем коррупционности выше среднего; см. табл. 3) . С наименьшей периодичностью могут подвергаться антикоррупционной экспертизе законы и подзаконные акты, регулирующие общественные отношения в группе С 3 (полномочия государственных и муниципальных служащих со степенью коррупционности ниже среднего в сферах деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления с низким уровнем коррупционных рисков) .

Профилактика коррупционных рисков в органах исполнительной государственной власти субъектов РФ, которая осуществляется посредством проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов, может являться эффективным механизмом противодействия коррупции, способствующим сокращению уровня, а также ликвидации правовых основ массовости коррупции.