Исследование системы финансирования региональных проектов и программ

Suggested Citation

Baklanova Julia Olegovna, Skopin Alexej Olegovich, Bulba Maria Vjacheslavovna, Investigation of the system of financing regional projects and programs. Regional economy and management: electronic sientific journal. 2011 год , №4 (28) . Art. #2801. Available at: http://eee-region.ru/article/2801/

Investments and Innovations , Инвестиции и инновации

Исторический аспект внедрения программно-целевого метода финансирования в Кировской области

Финансирование региональных программ и проектов – это одна из значимых подсистем управления финансами Кировской области, основной целью которого является «обеспечение проведения финансовой, бюджетной, налоговой политики на территории области и координация деятельности в указанной сфере иных органов исполнительной власти Кировской области»[1].

В общем виде финансирование осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, установленными федеральным законодательством и законами Кировской области и другими нормативными актами и соглашениями. До 2006 года расходная часть бюджета формировалась только посредством распределения средств по целевым статьям и по соответствующим ведомствам – распорядителям средств. Данная схема управления финансами не позволяла достигать высоких результатов. Отсутствие методики оценки потребности в той или иной услуге приводило к неоптимальному, а значит неэффективному распределению бюджетных средств. Действовала система разделения профессиональной ответственности и ответственности за финансовые ресурсы, отсутствовала методика оценки результатов деятельности ведомственных подразделений — что во многом затрудняло контроль осуществляемого финансирования. С 2006 в рамках Программы реформирования системы управления общественными финансами в Кировской области начали внедряться принципы бюджетирования, ориентированного на результат.

Программа повышения эффективности бюджетных расходов Кировской области на 2011-2013 годы поясняет данное понятие следующим образом: «Бюджетирование, ориентированное на результаты, дает возможность соизмерять затраты и результаты, выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов и их качество».

Одним из важнейших инструментов здесь стало внедрение программно-целевого метода планирования расходов бюджета, который предполагает формирование программ и проектов реализации тех или иных государственных услуг, определения необходимого объема их финансирования, сроков реализации и оценку эффективности.

Начиная с 2005 года, областные департаменты и управления начали разработку ведомственных целевых программ, которые являются основной формой реализации программно-целевого планирования, и этот процесс имеет положительную динамику.

Доля расходов, запланированных в рамках программно-целевого метода, в 2011 году составила 89,9% от общего первоначального объема расходов областного бюджета, что говорит о существенном сдвиге системы управления финансами региона в сторону принципиально новой схемы управления.

Исследование системы управления финансированием региональных проектов и программ

В виду сложности изучаемой системы с одной стороны и специфики, связанной с общественной значимостью данной системы – с другой, целесообразно использовать экспертные методы оценки.

По ряду показателей была проведена экспресс-оценка [2] системы управления предприятием по основным элементам управления: функции, организационная структура, персонал, информация, технические средства, методы управления, технология, финансы и управленческие решения. Ниже на рисунке 1 приведены результаты данной оценки, отражающие текущее состояние данных элементов управления относительно необходимого их состояния.

Рисунок 1 – Результаты экспресс-оценки

Как видно из рисунка система управления по выделенным элементам не недостаточно эффективна и имеет проблемы.

По блоку «функции управления» наиболее слабыми местами, по мнению эксперта, являются следующие моменты: размытость системы функциональных подсистем, высокая доля дублирования функций, значительная доля охвата функций по уровням управления, низкий уровень специализации.

Полученные выводы имеют следующее подтверждение: как уже отмечалось выше, сама система финансирования региональных проектов и программ – лишь часть общей системы финансирования в регионе, в этой связи функции конкретно данной системы практически не определены и сливаются с общими функциями системы финансирования. Отсюда все вытекающие далее неэффективные элементы – высокий коэффициент дублирования, низкий коэффициент специализации и кооперации, широкий охват функций.

По блоку «Организационная структура» основными слабыми местами являются следующие: структура не определена документально, её качество не оценивается, наблюдается перегруженность звеньев управления.

Низкое качество вышеописанной структуры вполне объяснимо, так как, во-первых, это связано с тем, что данная структура (приведена на рисунке 2) – это прежде всего структура финансирования в целом по региону, никакой ориентации на проектное управление здесь не наблюдается, во-вторых, данная структура никак не закреплена документально – она является совокупностью органов государственной власти, взаимодействие которых не всегда точно регламентировано. В Конечном итоге такая структура не может быть эффективной, так как не нацелена на получение совместного результата, так как у каждого органа свои цели, и в этой связи обеспечить эффективное взаимодействие наладить крайне трудно

Рисунок 2 — Структура управления системой финансирования региона

По блоку «Персонал» особых проблемных мест нет, однако негативный момент – отсутствие ориентации персонала на программно-целевой метод финансирования, вследствие недостаточной проработанности системы мотивации.

По блоку « Технические средства» что говорит о достаточной хорошей обеспеченности системы управления техническими средствами: хорошая количественная и качественная обеспеченность, высокий уровень применения. Однако в системе не используются программные продукты, ориентированные на эффективную реализацию проектной деятельности.

По блоку «Информация можно говорить о следующих негативных моментах: хаотичность поступающей информации, отсутствие схемы информационных потоков, слабая её структуризация, отсутствие её качественной оценки и проверки.

Низкая оценка здесь объясняется, прежде всего, тем, что информации, поступающей в систему – крайне много: так как финансирование осуществляется на уровне всего региона и затрагивает все отрасли и ведомства. Данную информацию трудно структурировать: один проект или программа затрагивает сразу несколько статей затрат установленного государственного перечня и поэтому для определения объема финансирования необходимо проводить качественный анализ потребностей в той или иной государственной услуге, для чего нужна качественная и достоверная информация. В этой связи особенно важным становится процесс налаживания такого информационного взаимодействия, который снижал бы риски потери важной информации, обеспечивал бы оперативный обмен данными, повышал бы уровень достоверности и актуальности. На данном этапе информация слабо подвергается качественной оценке и проверке, особенно это касается определения объемов потребности в той или иной услуге.

По блоку «Методы управления» на основе проведенной оценки можно говорить о неудовлетворительном качестве их применения. Здесь основными проблемами являются: слабая система административного воздействия на выполнение финансирования программ и проектов, слабая система мотивационного воздействия на повышение эффективности. Наиболее проблемным моментов является отсутствие эффективного механизма контроля за эффективностью финансирования проектов и программ, что связано как с непроработанностью критериев оценки, так и со слабой организацией данного процесса, в результате частым негативным моментом является несоответствие обеспеченного объема ресурсов заявленному объему работ по проекту.

Блок «Технология управления». В целом существенных проблем здесь нет. Управленческий цикл определен, но не достаточно задокументирвоан. Задачи в основном решаются рутинные, имеется определенная наработка и опыт в их решении. Определенные трудности возникают с определенными процедурами, такими как: определение объемов финансирования, отбор программ и проектов, преодоление кассовых разрывов, определение источников покрытия дефицита. Однако данные проблемы в большей целесообразно отнести к изучению блока «Управленческие решения.

По блоку «Управленческие решения» можно говорить о следующих моментах: применяются различные методы принятия решений и это положительная тенденция, однако качество их применения практически не оценивается, слабо используются вариативность и творческий поход. Так в частности при оценке проектов и программ применяется метод шкалирования, но критерии оценки определены слабо, что в сущности не может быть эффективным.

Рекомендации по совершенствованию системы финансирования региональных проектов и программ

Целью перепроектирования существующей системы управления является построение такой структуры, которая бы наилучшим образом способствовала достижению целей системы. Как уже было определено выше, реализация основных целей системы финансирования в общем виде должна обеспечивать устойчивый экономический рост и снижение социальной напряженности. Поэтому на основе выявленных проблем спроектируем дерево целей изучаемой системы. Результат отражен на рисунке 3.

Рисунок 3 – Дерево целей системы финансирования региональных проектов и программ

Одним из значимых условий реализация целей управления является наличие такой организационной структуры, которая бы не только не противоречила реализации данных целей, но и более того — способствовала их достижению.

По мнению автора, наиболее эффективной для данной системы может являться матричная структура с элементами штабной. Её примерная структура отражена на рисунке 4.

Губернатор

П рави тельство

Управле мнеавто

Упраале томати- зирован ными матизиро-вамными

Управление персоналом

Управление персоналом

система

Рисунок 4 – Перепроектированная структура управления финансированием региональных проектов и программ

Департамент финансов

управле-

грольной деятель-

И ОСТЬЮ

»>• СХ-ЗДеИ-».*»

■чхутемм пмм-<

В рамках данной структуры в первую очередь решается проблема слабой ориентированности на результат – Теперь чётко выявлены ответственные лица за реализацию финансирования конкретной программы и проекта.

Решается проблема неэкономного расходования средств – в рамках деятельности по финансированию проекта по части непосредственного обеспечения проектов финансовыми ресурсами теперь лица ответственные за конкретный проект буду заинтересованы в доведении необходимого объема денежных средств до распорядителей «своего» проекта. В условиях ограниченности ресурсов, неритмичности их поступлений на особое место выходят координационные механизмы, в связи с этим здесь создан координационный штаб, задача которого оптимизировать, консультировать всех работников, прикрепленных к каким-либо проектам. В конечном итоге задача данного штаба – избежание несправедливого распределения средств в пользу определенных проектов.

Решается проблема высокой доли нецелевого использования средств посредством выделения контрольного органа как обособленного и относительно независимого, что дает большую вероятность беспристрастность оценочных и контрольных процедур

Проблема неэффективного распределения средств по программам и проектам в рамках структуры может решиться посредством усиления ответственности руководителей проектов, которые будут стремиться доказать целесообразность вложения средств в «их» проект, однако здесь необходима проработанная четкая методика конкурсного отбора проектов, основанная на количественных оценках.

Проблемы, связанные с недостаточной привязкой реализуемых проектов и действительных потребностей в финансовых ресурсах, можно решить посредством общей системы мотивации сотрудников и контроля. В рамках построенной структуры здесь можно говорить о наличии специально выделенного органа по управлению персоналом, который будет решать проблему комплексно, создавая такую мотивационную среду, которая бы максимально привязывала конечный результат в виде определенного процента улучшения уровня жизни в регионе к действий по финансированию программ и проектов. При такой структуре наиболее вероятен положительный результат, естественно, при качественно отработанной технологии и методиках.

Также отдельным выделенным звеном в сформированной структуре является отдел автоматизированных систем управления. Вся система финансирования на всех уровнях управления должна иметь качественное информационное обеспечение и единый доступ ко всем информационным ресурсам. Это позволит существенно повысить качество работы всей системы в целом. Прерогативой данного подразделения также является обеспечение всей системы программ, позволяющих вести оперативный учет финансируемых проектов

Таким образом, можно говорить о том, что данная структура будет являться эффективной, так как построена в соответствии с целями системы финансирования региональных проектов и программ и будет способствовать решению выделенных проблем.