Исторический опыт государственной научно-технической политики в Российской Федерации в 1990-е гг

Г осударственная научно-техническая политика Р-оссийской Федерации сформировалась в 1990-е гг. на основе ряда федеральных законов, указов президента Р-Ф, постановлений правительства, документов министерства (Министерство науки, высшей школы и технической политики Р-Ф – 1992, Министерство науки и технической политики Р-Ф – 1993, Госкомитет Р-Ф по науке и технологиям – 1996, Министерство науки и технологий Р-Ф – 1997, Министерство промышленности, науки и технологий Р-Ф – 2000, Министерство образования и науки Р-Ф – 2004) и других государственных актов. В этих документах были установлены основные цели, и принципы ее содержания.

Закон «О науке и государственной научно-технической политике» определяет научно-техническую политику как составную часть социально-экономической политики, которая выражает отношение государства к научной и научно-технической деятельности, определяет цели, направления, формы деятельности органов государственной власти в области науки, техники и реализации достижений науки и техники.

Проблемы реформирования российской науки, формирования научно-технической политики государства, кадровой политики рассматриваются в работах И.Г. Дежиной, А-.В. Мартыненко, Л.Э. Миндели, Б-.Г. Салтыкова, В.Е-. Фортова, Е-.В. Семенова и др. При всем разнообразии мнений можно выделить два подхода к решению поставленной проблемы: либеральный и патерналистский.

Либеральный подход основан на регулирующей роли рыночных механизмов и направлен на усиление самоорганизации научного сообщества, на ограничение роли государственной и научной бюрократии. Е-го базовые принципы:

– обеспечение свободы научного творчества, равного доступа к информации и другим ресурсам за счет создания юридических основ и соответствующих экономических механизмов;

– законодательное обеспечение права собственности разработчиков, в том числе и частных лиц, на результаты своей интеллектуальной деятельности;

– отказ от «сплошного фронта» исследований и сохранение только тех направлений, где страна имеет достижения мирового уровня;

– проектное финансирование;

– открытость научной сферы и включенность в мировое научное сообщество1.

Патерналистский подход, напротив, предполагает усиление роли государства в управлении научно-техническим развитием. В этом случае сохранение и развитие научно-технического потенциала связывают в основном с увеличением бюджетного финансирования, предоставлением различного рода льгот и квот. Сторонники этого подхода в качестве основного аргумента приводят выдающиеся успехи советской науки, резко критикуя политику «реформаторов», указывают на желательность доведения ассигнований на научнотехническую сферу до 2–3% от ВВП2.

Как показало проведенное автором статьи исследование, выработка государственной научно-технической политики в 1990-е гг. осуществлялась в контексте острого противоборства этих двух подходов. Р-еформаторской команде министра Б-.Г. Салтыкова в ее стремлении ограничить вмешательство государства в сферу науки, сконцентрировать финансирование через систему государственных и частных научных фондов на главных направлениях (финансировать не научные единицы, а перспективные проекты) пришлось столкнуться с ожесточенным сопротивлением со стороны реакционной академической корпорации, стремившейся сохранить сложившуюся еще в советский период институциональную модель управления научно-технической сферой и, соответственно, устаревшую дисциплинарную структуру науки, вернуться от целевой адресной поддержки к прежнему механизму бюджетного финансирования научно-исследовательских организаций.

В 1990-е гг. наука оказалась среди тех областей деятельности, для которых переход к рынку имел наиболее деструктивный характер. Р-аспад СССР- привел к разрыву сложившихся научно-технических связей с научными, образовательными и производственными организациями, развивающимися в бывших союзных республиках, потере структур и кадров по многим направлениям науки и техники. Произошло значительное уменьшение объемов фи- нансирования научной сферы, и это создало ситуацию, при которой реформирование постоянно сочеталось с проблемой выживания и сохранения активной части научно-технического потенциала (НТП) страны.

За последнее десятилетие ХХ в. бюджетное финансирование науки сократилось в 17–20 раз. В 1994 г. исполнение бюджета по науке было самым низким среди других статей расходов и составило около 55%, образовавшаяся задолженность превышала 2 трлн руб. По объему финансирования НИОКР- в расчете на душу населения Р-оссия оказалась позади большинства стран ОЭСР- и даже ряда стран Центральной и Восточной Е-вропы. Например, в 1995 г. для Р-оссии этот показатель был равен 31 долл. США-, тогда как в США- — 649,2, Японии — 601,5, Германии — 459,4, Великобритании — 387,1, Финляндии — 381,1, Ч-ехии — 189,4. Даже в благополучном 2004 г. объем расходов составил 4,04 % расходной части бюджета, что составляет менее 0,67% ВВП. Такого существенного уменьшения финансовой поддержки научной деятельности не знает ни одна страна в мире.

А-. Некипелов, вице-президент Р-ос-сийской академии наук, дает следующую оценку состоянию отечественной науки к началу ХХI в.: «1990-е годы были ужасающими как для высокотехнологичных секторов нашей экономики, так и для науки. Произошел полный обвал финансирования, и то что мы еще на настоящий момент имеем в государственном секторе достаточно приличную фундаментальную науку, в некотором смысле надо рассматривать как чудо. Самый страшный урон, который был нанесен в то время, – это демографические ямы, которые образовались в науке. Произошло резкое падение престижа науки, и молодежь в эту сферу попросту не шла»3. Только за 1991– 1993 гг. численность работников науки и научного обслуживания, занятых в государственных организациях, уменьшилась почти на 40%. Е-сли в 1989 г. на 10 000 чел. экономически активного населения в Р-оссии приходилось 130 исследователей, то к 1995 г. этот показатель упал до 60. В последние несколько лет он стабилизи- ровался на уровне 72–75 исследователей на 10 000 чел. экономически активного населения. Б-ольшинство НИИ, особенно отраслевых, лишились более 70% своих сотрудников.

Представители научно-технического сообщества, не сумевшие найти приложения своим интеллектуальным силам в собственной стране, покинули Р-оссию. Ч-аще всего «принимающей стороной» являлись такие страны, как США-, Германия, Великобритания, Франция, Канада, Израиль.

В период 1992–1996 гг. группой реформаторов во главе Б-.Г. Салтыковым была предпринята попытка формирования национальной научной системы на основе новых принципов: открытости, демократизации, адресной поддержки непосредственно ученых и научных групп, равного доступа ученых к ресурсам. Произошло формирование нормативно-правовой базы преобразований, вышли указы президента Р-Ф по самоуправляемым академиям наук в Р-оссийской Федерации, установившие для каждой из отраслевых академий государственные задачи.

В свете постановления Государственной Думы №77-1 ГД «О кризисном положении в российской науке» от 25.03.1994 г. Правительством Р-Ф был принят ряд постановлений об образовании и использовании отраслевых и межотраслевых внебюджетных фондов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, о совершенствовании системы тарифов на электрическую энергию. Р-аспоряжением Правительства от 06.04.1994 г. №452-р было принято решение о выделении 12,5 млн долл. США-для финансирования представленных в Международный научный фонд инициативных научно-исследовательских проектов российских ученых, которым также выделялись на эти цели равнозначные средства. Утвержденное постановлением Правительства от 12.07.1993 г. Положение о Министерстве науки и технической политики Р-оссийской Федерации возлагало на него ответственность за осуществление постоянного контроля эффективности бюджетных средств, направляемых на финансирование научных исследований и разработок. Постановлением Правительства Р-Ф от 26.09.1995 г. № 957 «О государственной поддержке ведущих научных школ Р-оссийской Федерации»

предусматривалось выделение целевым порядком средств для индивидуальной поддержки ученых и научных школ.

В самые трудные 1992–1994 гг. министерством науки было инициировано создание системы внебюджетного финансирования науки, состоящей из Р-оссийского фонда фундаментальных исследований, Р-оссийского гуманитарного научного фонда, отраслевых и межотраслевых внебюджетных фондов НИОКР-.

Так, Р-оссийский фонд фундаментальных исследований (Р-ФФИ) был создан Указом Президента Р-Ф от 27.04.1992 г. № 426 «О неотложных мерах по сохранению научно-технического потенциала» и постановлением Правительства Р-Ф от 03.11.1992 № 845 «О Р-оссийском фонде фундаментальных исследований». Функциями фонда стали организация экспертизы и конкурсного отбора проектов, финансирование отобранных проектов, контроль за использованием выделенных средств.

Порядок образования отраслевых и межотраслевых внебюджетных фондов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ был утвержден постановлением Правительства Р-Ф от 12.04.1994 г. № 315 «О порядке образования и использования отраслевых и межотраслевых внебюджетных научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ».

С целью сохранения ведущих научных школ мирового уровня в области фундаментальных и прикладных исследований Указом Президента Р-Ф «О государственных научных центрах Р-оссийской Федерации» от 22.07.1993 г. № 939 устанавливался «статус государственного научного центра Р-оссийской Федерации», который являлся основанием для получения особой государственной поддержки в форме целевого финансирования, предоставления таможенных, социальных и иных льгот. С полным основанием можно утверждать, что создание на базе мощных отраслевых институтов государственных научных центров (ГНЦ) явилось «спасением» для многих научных организаций, прежде всего бывшего оборонного комплекса. В 1994 г. президентом и правительством Р-Ф было принято около 50 нормативных актов, направленных на ограничение кризисных явлений в сфере науки. В их числе – решения по выделению и поддержанию приоритетных научных направ- лений и школ (образован 61 государственный научный центр Р-Ф), по сдерживанию миграции научных и научно-технических кадров, целевому индивидуальному финансированию ученых на конкурсной основе, формированию системы премирования на федеральном уровне в научнотехнической сфере.

Вместе с тем принимаемые меры не могли восполнить отсутствие концептуально проработанной государственной научно-технической политики, стратегии инновационного развития. Исследование показало, что состояние научно-технической сферы оставалось критическим. Об этом свидетельствуют, в частности, данные, приводимые в письме председателя подкомитета по науке Комитета по образованию, культуре и науке ГД ФС Р-Ф Н.Н. Воронцова от 26.01.1995 г. на имя первого заместителя Председателя ГД ФС СФ М.А-. Митюкова: «…за последние четыре года затраты государства на науку упали с уровня 1,03% валового внутреннего продукта до уровня 0,5% ВВП, планируемых на 1995 год. При резком возрастании платы за энергию, теплоснабжение фактические бюджетные ассигнования в науку сократились в десять и более раз. …Р-оссия не только не относится к числу развитых стран, но не может быть признана даже страной с развивающейся экономикой. Е-е место теперь среди экономически отсталых стран. Е-ще хуже обстоит дело с затратами не в целом на науку, а на одного конкретного ученого… Даже в относительно благополучном году они не достигали среднего мирового уровня… За последние четыре года они упали ниже уровня самых отсталых стран А-фрики. Средняя зарплата российского ученого составляет около 70% от средней зарплаты по стране…»1.

Так, в Центральном аэрогидродинами-ческом институте в 1993 г. из-за отсутствия финансирования произошла полная остановка работ по реконструкции системы водоснабжения и строительству компрессорной станции, что, в свою очередь, практически законсервировало научную и экспериментальную деятельность. В НИФХИ им. Л.Я. Карпова не было завершено строительство инженернолабораторного комплекса, в Обнинском филиале института требовалась срочная реконструкция атомного исследователь- ского реактора, выработавшего свой ресурс.

В адрес Комитета по образованию, науке и культуре ГД ФС Р-Ф была направлена резолюция II Съезда Союза научных сообществ Р-оссии (состоялся 6–7 февраля 1995 г.), в которой были обозначены первоочередные задачи научного сообщества: обеспечение условий для открытого обсуждения приоритетов в развитии российской науки; содействие целевому конкурсному финансированию научных проектов; всемерная поддержка, сохранение и развитие вузовской науки в Р-оссии, восстановление базового финансирования научных работников, вовлечение научных кадров в образовательный процесс. Представители научно-технической интеллигенции выразили обеспокоенность проектом приватизации объектов научно-технической и образовательной сферы.

В целях преодоления кризисного состояния в научно-технической сфере, усиления государственного воздействия на процессы формирования инновационного потенциала структурных преобразований экономики, а также обеспечения государственной поддержки развития российской науки и техники правительством Р-Ф от 17 апреля 1995 г. было принято постановление «О государственной поддержке развития науки и научно-технических разработок». Этим документом было запланировано выделение валютных средств на патентование и поддержку продвижения отечественных технологических разработок за рубежом, выплаты взносов за 1995 г. в международные научные организации, а также для закупки научного и полиграфического оборудования, оргтехники, материалов и реактивов, зарубежных научных журналов, обеспечения морских экспедиций и ремонта научно-исследовательских судов. Также было заявлено о государственной поддержке развития науки и научно-технических разработок в контексте продолжающихся структурных преобразований в научной сфере; о целевой поддержке ведущих научных школ страны.

12 августа 1996 г. президентом Р-Ф Б-.Н. Е-льциным был подписан Федеральный закон № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике», определивший следующие принципы научно-технической политики: призна- ние науки социально значимой отраслью, гласность, приоритетность фундаментальных исследований, интеграция научной и образовательной деятельности, поддержка конкуренции, концентрация ресурсов на приоритетных направлениях, стимулирование научно-технической и инновационной деятельности через систему льгот, создание сети государственных научных центров, развитие международного сотрудничества.

В федеральной целевой научно-технической программе на 1996–2000 гг. «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники гражданского назначения», утвержденной постановлением Правительства Р-Ф от 23 ноября 1996 года № 1414, впервые был сформулирован перечень приоритетов научно-технического развития: фундаментальные исследования межведомственного характера; информационные технологии и электроника; производственные технологии; новые материалы и химические продукты; технологии живых систем; транспорт; топливо и энергетика; экология и рациональное природопользование.

Основные направления и методы федеральной и региональной концепций инновационной политики как компоненты государственной научно-технической политики были определены в Концепции инновационной политики Р-Ф на 1998– 2000 гг.

В Послании Президента Федеральному Собранию Р-Ф за 2000 г. впервые было заявлено о развитии экономики знаний и технологий в качестве приоритета государственной политики федерального значения.

Между тем, появление целого ряда концептуальных документов не стало новым этапом в реформировании научно-технической сферы. Государственная политика второй половины 1990-х отличалась крайней непоследовательностью, декларативностью, частыми реорганизациями в сфере управления научно-технической сферой. По сути, произошло затухание реформистских инициатив. Вектор государственной научно-технической политики развернулся в обратном направлении, в сторону возвращения к архаичной советской институциональной организации научно-технической сферы в целом и научного сектора в частности. Это была победа академической бюрократии, обвинившей реформаторов в углублении кризисных тенденций в сфере исследований и разработок, но на деле стремившейся сохранить свое привилегированное положение и контроль за распределением бюджетных средств. Р-еформа науки была приостановлена. Структура российского научно-технического комплекса осталась практически неизменной, адаптированной к индустриальному, а не постиндустриальному обществу и прежней советской административной системе.

В итоге на рубеже ХХ–^^I вв. в научнотехнической сфере сложилась, в целом, критическая ситуация. На фоне обвального спада российской промышленности особые потери понесло наукоемкое производство, где спад достиг (по различным направлениям) 70–80%. Деструктивные процессы в научной, научно-производственной и образовательной сферах, обусловленные общим системным кризисом в стране, привели к стремительному обесцениванию социального статуса научно-технической интеллигенции. Предпринятые в рамках научно-технической политики государства в 1990-е гг. меры не смогли полностью реформировать научно-техническую сферу.