История борьбы с коррупцией в дореволюционной России

Становление государственности Древней Руси происходило в очень сложных условиях. Нашествие монголо-татар, а затем установление их ига над северо-восточными и северо-западными землями привело к тому, что для получения властных полномочий князьям надо было ехать в Сарай – столицу Золотой Орды. Ехать туда без подарков хану, его чиновникам было нельзя. Фактически эти подарки были взятками, и такая практика стала нормой. Все хорошо понимали, что, чем дороже и больше подарков привезет князь в Орду, тем больше шанс, что его просьба будет решена положительно, особенно, если речь шла о получении ярлыка на Великое княжение Владимирское. Князь и его окружение, вынужденные постоянно возить подарки в Орду, стали воспринимать это как норму, а, как правило, люди, вынужденные делать подарки, сами не возражают против того, чтобы их получать. Традиция подношения дорогих подарков тем, кто был облечен властными полномочиями, превратилась в обязательное правило. Это уже воспринималось не как вид взятки, а как своего рода проявление знака уважения, что отрицательно сказывалось на менталитете элиты создающегося русского государства.

Российские источники упоминают мздоимство еще в XIII в.. Начиная с правления Ивана III, известны попытки законодательного ограничения коррупции. Первой такой попыткой можно считать Белозерскую уставную грамоту, которая определила твердые «кормы» для наместников и их аппарата. В Судебнике великого князя Ивана Васильевича впервые были официально запрещены взятки (посулы) и зафиксирован размер судебных пошлин.

Анализ русского законодательства позволяет сделать вывод, что с приходом каждого нового российского правителя подходы его предшественников к борьбе с коррупцией первоначально не изменялись, и только после оценки криминальной ситуации дополнялись, корректировались и наполнялись новым содержанием.

Укрепление государственности в Древней Руси должно было способствовать сдерживанию проявлений коррупции. Так как жалованье государственным служащим было четко установлено законодателем, то в законодательстве появился новый термин, обозначающий взимание лишнего, -«лихва» (впоследствии – «лихоимство»). Другое нововведение касалось запрета «сулить посулы», т.е. давать взятки, если говорить современным языком. Наказания материального характера предусматривались в основном для чиновников невысокого ранга. Чиновники из высшего сословия отвечали за свои поступки по решению князя1.

Политический строй Московского государства развивался в сторону централизации, но достаточно оформленного государственного аппарата тогда еще не было. Административнотерриториальное деление было архаичным. Власть на местах была передана в руки наместников и волостелей, которые получали в управление отдельные территории (уезды, волости). За выполнение административных и судебных функций они получали в свое распоряжение судебные пошлины и часть налогов с населения, собранных сверх установленных податей в казну, т.е. они как бы «кормились» за счет населения управляемых ими территорий. Такая служба и называлась «кормлениями». Наместники и волостели назначались из Москвы.

Кормления, по своей сути, были вознаграждениями за прошлую военную службу, поэтому «кормленщики» старались получить с населения в свою пользу как можно больше доходов. К тому же подчиненные им органы управления состояли не из государственных чиновников, а из собственных слуг. Произвол со стороны кормленщиков и их слуг был довольно обычным делом. Со временем «кормление» трансформировалось в «лихоимство» (подкуп за действия, нарушающие действующее законодательство) и

«мздоимство» («подарки» за действия, не нарушающие закона). К XV в. лихоимство и мздоимство уже составляли систему взяточничества, коррупции. Новое проявление взяточничества – «вымогательство» – известно с XVI в.

Административный аппарат XVIII в., в корне отличавшийся от средневекового приказного строя XVII в., сохранил, тем не менее, порочную практику подношений от челобитчиков. Многие служащие так называемых казенных организаций при выполнении своих обязанностей допускали не только, выражаясь современным юридическим языком, хозяйственно-финансовые нарушения (например, нецелевое использование денежных средств), но и уголовно-наказуемые деяния: присвоение и растрату «казенных денег», взяточничество.

В условиях абсолютизации государственной экономики, с распространением взяточничества, задачи борьбы с ним государство передало и общественности. Такой подход был оправдан. Видение фактических проявлений коррупции как нельзя лучше осуществлялось населением, испытывающим вымогательство взяточничества со стороны государственных служащих. Стратегия борьбы с коррупцией отвечала потребностям этой борьбы с быстро изменяющимися, системными проявлениями коррупции. Преимущество этой стратегии борьбы с коррупцией стало получать практическое подтверждение и развитие с начала правления Петра Великого, при котором расцветали и коррупция, и жестокая борьба царя с ней.

Петр I старался всеми возможными методами и средствами навести порядок в делах государственной службы, воздействуя на мздоимцев, лихоимцев и вымогателей. Однако принимаемые им меры положительного эффекта не давали. В целях предупреждения взяточничества и других корыстных злоупотреблений по службе он ввел новый порядок прохождения государственной службы для воевод, которые не могли находиться на этой должности более двух лет. Данный срок мог быть продлен только в том случае, если имелась письменная просьба жителей города о том, чтобы данное должностное лицо продолжало исполнять свои обязанности.

При Петре I был создан огромный бюрократический   аппарат,    который постепенно разрастался, и его роль в управлении государством все больше крепла.      Содержание     постоянно увеличивающегося     бюрократического аппарата требовало все больших расходов, которые зачастую явно превышали материальные ресурсы государства, что стало отчетливо проявляться, прежде всего, в работе местных органов власти. Естественно,        что        нехватку финансирования             чиновники компенсировали поборами с населения.

После смерти Петра I в России наступила эпоха дворцовых переворотов, характеризующаяся неустойчивостью и неопределенностью политической власти, фаворитизмом. Большую часть времени этой эпохи на престоле находились женщины, причем некоторых из них назвать императрицами можно было лишь по формальным признакам. Естественно, что это создавало благоприятные условия для злоупотреблений, тем более, что чиновникам часто задерживали, а иногда и вообще не платили жалованье, поскольку денег на содержание бюрократического

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика аппарата у казны катастрофически не хватало.

К середине XVIII в. в России довольно эффективно использовался принцип системности в борьбе с коррупцией, заключающийся в одновременном осуществлении трех видов деятельности: карательной, предупредительной и правовосстановительной. Следование такому принципу сдерживало коррупцию до социально терпимых проявлений. Однако в период правления Екатерины II произошел отход от комплексного осуществления борьбы с коррупцией в этих трех видах деятельности.

В итоге к середине XIX в. чиновники практически всех рангов злоупотребляли своим положением, постоянно находясь при этом в страхе перед разоблачением. Государственная власть пыталась бороться с засильем коррупции, неоднократно ставила законодательные барьеры, особенно в самом низу административной пирамиды, но всякий раз безрезультатно. Не прижились ни попытки конкурсного распределения казенных подрядов, ни иные такого же рода нововведения.

В период бурного развития капитализма в России, начиная со второй половины XIX в., сформировались новые экономические отношения в государстве во всех сферах, что потребовало от власти реформирования законодательства в целом. В нем акцент был сделан на ослабление карательных мер в пользу предупредительных, что привело к появлению новых коррупционных проступков, имевших специфику латентности и ведомственной локальности. Это спровоцировало инициативное участие в коррупционной деятельности

служащих, что во многом определялось и активным развитием частной собственности.

Со второй половины XVIII в. в результате ослабления карательных мер в отношении коррупционных действий государственных служащих произошло нарушение системного подхода к борьбе с коррупцией. Это заставило власть, начиная с XIX в., не только вернуться к положительно зарекомендовавшей себя стратегии системной борьбы с коррупцией, но и дополнить ее качественно новыми методами.

В царствование Николая I правительство подтвердило свое негативное отношение к фактам преподнесения подарков чиновникам от частных лиц и различного рода обществ. По воле императора Сенат в 1832 г. издал Указ «О воспрещении начальствующим лицам принимать приношения от общества»2, считая, что подаркам или каким-либо приношениям чиновникам не должно быть место в системе государственного управления3. Однако в условиях всеобщей коррупции чиновничество в России именно при Николае I превратилось в некое подобие сословия, неуязвимого и сознающего свою силу.

Поражение России в Крымской войне показало всю несостоятельность политики Николая I, необходимость осуществления реформ, что и было сделано в 60-70-е г.г. XIX в. Александром II. Одной из первых реформ была судебная реформа (1864 г.). Суд становился

бессословным, гласным, независимым и состязательным. Вводился также суд присяжных. Казалось, что реформы Александра II могут коренным образом изменить историю страны, и, к тому же покончить с коррупцией, но этого не произошло, поскольку проведенные реформы не были подкреплены реформами в политической сфере. Самодержавная власть сохранилась, к тому же после убийства Александра II народовольцами на престол вступил его сын Александр III, который стал проводить политику контрреформ и укреплять монархический строй.

Бюрократический аппарат очень скоро приспособился к новым условиям и понял, что пореформенная Россия открыла новые широкие возможности для всевозможных злоупотреблений, придав им некоторый цивилизованный вид. Предпринимательская деятельность в России полностью зависела от разрешений чиновников, вымогающих солидные взятки. Громадные средства, в том числе и государственные, направлялись не на инвестиции в промышленность, а оседали в карманах чиновников. Коррупция стала явно мешать развитию рыночных отношений.

Активная борьба с коррупцией в России началась в предреволюционные годы, поскольку она стала связываться с решением проблем установления внутриполитической стабильности. В частности, был введен запрет на участие чиновников в управлении объектами, имеющими важное значение для обеспечения безопасности государства. Чиновникам запрещалось участвовать в приобретении имущества, продажа которого была поручена им как должностным лицам, а также брать прямо или косвенно подряды и поставки как на свои имена, так и на имена своих жен, принимать участие в образовании некоторых       коммерческих       и промышленных предприятий, а также в замещении в них каких-либо должностей4. Помимо этого вводилась уголовноправовая,     гражданско-правовая     и дисциплинарная         ответственность служащих за участие в коррупционных отношениях,    однако    сложившаяся накануне революционных событий в стране     политическая,     социально экономическая ситуация не позволила власти добиться позитивных результатов в борьбе с коррупцией. Обусловленные революционными и военно-фронтовыми событиями 1917 г. политическая нестабильность и тяжелое социальноэкономическое положение в России привели к полной дезорганизации системы борьбы с коррупцией.

Борьба властей с коррупцией носила своеобразный характер. Нередко она была обусловлена причинами и мотивирована обстоятельствами, прямо не связанными       с       конкретными преступлениями. Один из характерных примеров: многочисленные обвинения в коррупции членов царского правительства, функционировавшего накануне революции 1917  г., в дальнейшем не нашли достаточного            документального подтверждения,     хотя     Временное правительство приложило немало усилий для поиска доказательств.

Представления о размахе коррупции в царском правительстве оказались мифом. Но именно из этого мифа исходили большевики в борьбе со взяточничеством, которое считалось злом, имманентно присущим «прогнившему царскому режиму» и пролетарскому государству, доставшемуся в наследство. Поэтому Советская власть буквально с первых месяцев своего существования начала борьбу с коррупционными проявлениями, подвергая виновных суровым наказаниям, вплоть до смертной казни.