История и перспективы исследований проблем муниципального управления в ВОЛНЦ РАН

Одним из уровней публичной власти, наиболее приближенной к населению и обладающей значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов жизнедеятельности, выступает местное самоуправление. Суть этого института публичной власти состоит в признании права граждан быть источником власти, самим принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и отвечать за их последствия1. Тем самым местное самоуправление обеспечивает развитие демократии, инициативы и ответственности населения, т. е. способствует становлению гражданского общества.

Местное самоуправление получило законодательное оформление во многих странах мира. Накоплен огромный опыт вовлечения граждан в решение местных проблем. Детально отработаны все механизмы и процедуры самоуправления, отлажено взаимодействие с органами государственной власти. Вместе с тем каждая страна имеет свою специфику организации местного самоуправления. Не является исключением и Российская Федерация, где институт местного самоуправления прошел весьма длинный исторический путь, преодолевая препятствия и накапливая знания в сфере муниципального управления. Практический опыт и наработки отечественных ученых позволили сформировать теоретические основы местного самоуправления и муниципального управления. Наиболее существенный вклад в создание российской муниципальной науки внесли классики начала XX века Л.А. Велихов2 и С.Г. Алексеев [1]. Дальнейшее развитие эти знания получи- ли в трудах многих отечественных ученых, среди них: Т.Т. Авдеева и Ю.В. Филиппов3, Е.Г. Анимица и А.Т. Тертышный4, Е.М. Бухвальд [2; 3], С.Д. Валентей и Т.Я. Хабриева [4], А.Г. Воронин [5], О.Б. Глезер, Т.Л. Бородина, С.С. Артоболевский [6], А.П. Горбунов, В.И. Гончаров, И.Ф. Головченко5, В.Б. Зотов6, А.Е. Когут7, В.А. Лапин и В.Я. Любовный [7], В.Н. Лексин и А.Н. Швецов [8], Э. Маркварт [9], А.С. Маршалова и А.С. Новоселов [10], А.Н. Широков [11] и др.

Существенный вклад в развитие теоретико-методологических основ местного самоуправления и муниципального управления принадлежит и научным сотрудникам Вологодского научного центра РАН, в этом году отмечающего 30-летие со дня основания.

Социально-экономические условия в период организации деятельности научного центра на Вологодской земле

Создание и становление учреждения Российской академии наук на Вологодской земле совпало с коренными преобразованиями не только экономической, но и политической системы российского государства. Переход Российской Федерации на рыночные рельсы основывался на экономической концепции «шоковой терапии», в соответствии с которой руководством страны одномоментно был осуществлен комплекс радикальных реформ посредством либерализации цен, резкого сокращения государственных расходов, разгосударствления и приватизации. В долгосрочной перспективе эта реформа все-таки имела ряд по- зитивных моментов (главный из них – был заложен фундамент рыночного механизма), однако в краткосрочном периоде в российской экономике и обществе преобладали негативные тенденции, в их числе значительный рост инфляционных процессов, граничащих с гиперинфляцией; стремительное сокращение реальных доходов граждан и обнищание населения; увеличение разрыва между различными слоями общества; падение объема инвестиций; сокращение ВВП и промышленного производства и др.

Кризисные явления охватили все отрасли национальной экономики и оказались характерными для всех российских территорий. Не стала исключением и Вологодская область. Как и в целом по стране, в ней уже с середины 1970-х гг. наблюдалось замедление темпов экономического роста. Этот вывод подтверждает динамика объемов производства промышленной продукции – ведущей отрасли региональной экономики. Если за пятилетие 1971–1975 гг. среднегодовые темпы прироста общего объема промышленной продукции в области составляли 6%, то в 1976–1980 гг. – 5,5%, а в 1981–1985 гг. – 4,1%. В 1986–1990 гг. среднегодовой темп прироста снизился до 1,7% [12].

Переход на рыночные условия хозяйствования только усугубил проявление системного кризиса. С началом рыночных реформ практически во всех сферах экономики региона предприятия сворачивали деятельность. Так, в 1996 году в Вологодской области объем промышленного производства достиг только две трети дореформенного уровня [13], сельскохозяйственное производство сократилось более чем наполовину, инвестиции в основной капитал составляли менее трети от уровня 1991 года.

Следствием сжатия экономики и роста инфляции стало резкое падение уровня жизни граждан. Организованный научным центром в ноябре 1993 года анкетный опрос населения Вологодской области показал резкое ухудшение социального положения населения региона. Около половины жи- телей области оказались на грани нищеты. В 1993 году 46% населения Вологодской области имели среднедушевой доход ниже прожиточного минимума (в Российской Федерации этот показатель варьировал в пределах от 29 до 34%). В январе 1994 года доля населения региона, чьи доходы не достигали прожиточного минимума, составила в целом по области 54%, а в сельской местности – 79% [14].

Негативные процессы в экономике и социальной сфере, непринятие населением радикального курса реформ оказались одной из причин ухудшения социального самочувствия, выразившегося, прежде всего, в росте смертности и сокращении численности населения. Только за один год в Вологодской области смертность от неестественных причин увеличилась более чем на 17%. В 1993 году во всех районах наблюдалась естественная убыль населения [14].

Кардинальные изменения произошли и в политической жизни страны. Прекращение деятельности Советов народных депутатов всех уровней, объявленное соответствующим указом Президента8, явилось отправной точкой коренных изменений системы местного самоуправления. Местное самоуправление было выведено из состава органов государственной власти. Принятая 12 декабря 1993 года Конституция РФ закрепила местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры органов местного самоуправления. Органами местного самоуправления становились выборные представительные органы и выборные главы местных администраций. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» провозглашал, что «местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного зна- чения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»9. Обретя значительную экономическую самостоятельность, муниципальные образования получили в ведение весьма внушительный перечень вопросов местного значения. Помимо того, законодательством предусматривалась возможность передачи на места некоторых государственных полномочий. В то же время они во многом лишились привычных источников материальных ресурсов и опеки государства. Реформирование иерархической структуры власти и предоставление самостоятельности территориям поставило новые задачи в содержание и организацию деятельности органов местного самоуправления, внесло изменения во многие функции. Как и в других субъектах Федерации, становление обновленного института местного самоуправления в Вологодской области сопровождалось многими трудностями: требовались определение наиболее адекватных местным условиям форм организации местного самоуправления; развитие демократизации общества, направленной на повышение активности местного населения; совершенствование законодательства по обеспечению финансово-хозяйственной самостоятельности муниципальных образований; определение методов и инструментов регулирования происходящих на местах социально-экономических процессов. По существу, требовалось создать на местах систему муниципального управления, функционирующую в новых рыночных реалиях.

В таких условиях с декабря 1990 года началась история Вологодского научного центра, вначале как отдела Института экономических проблем Кольского научного центра РАН по изучению проблем социально-экономического развития Вологодской области, а с декабря 1993 года – в качестве самостоятельного научного учреждения «Вологодский научно-координационный центр Российской академии наук».

Муниципальное управление – приоритетная тематика исследований Вологодского научного центра РАН

С самого начала деятельности Вологодский научный центр РАН был нацелен на решение наиболее острых социальноэкономических проблем региона. В 1990-х гг. такой проблемой стала не только организация местного самоуправления как института, истинного хозяина на территориях, обладающего всей полнотой реальной власти и несущего полную ответственность перед местным сообществом за состояние дел в муниципалитете, но и формирование системы управления, адекватной рыночным условиям хозяйствования. Методическое обеспечение органов местного самоуправления научно обоснованными рекомендациями, формирование методологии и методического инструментария управления социальноэкономическими процессами в муниципалитетах выступило для вологодских ученых одной из приоритетных тематик исследований.

В середине 1990-х гг. в структуре Центра был создан исследовательский сектор, затем лаборатория, а впоследствии отдел проблем социально-экономического развития и управления в территориальных системах (зав. отделом д.э.н. проф. Т.В. Ускова), научная работа сотрудников которого нацелена на развитие института местного самоуправления и совершенствование управления социально-экономическими процессами на муниципальном уровне.

Уже в середине 1990-х гг. научные сотрудники Центра (В.А. Ильин (рук.), А.А. Пашко, М.Ф. Сычев, И.Л. Браузе) исследовали проблемы становления рыночных отношений в районных муниципальных образованиях; доказали, что основой экономического и социального роста являются рациональное использование имеющихся ресурсов, правильный выбор приоритетов в развитии производств, отраслей, форм хозяйствования и обеспечение реального самоуправления; определили роль института местного само- управления как эффективного инструмента при координации деятельности хозяйствующих субъектов, бюджетной сферы и сферы социальных услуг; научно обосновали необходимость законодательного закрепления функций представительной и исполнительной ветвей власти, что позволило четко очертить круг их вопросов и компетенций [15].

Понимая важность получения от жителей области обратной реакции на реализуемую социально-экономическую политику, ВНКЦ РАН стал проводить социологические исследования. Учеными центра была начата разработка методологии и методического инструментария мониторинга как системы постоянного наблюдения за социально-экономическими процессами, проходящими в муниципальных образованиях. В Грязовецком районе анкетный опрос жителей по оценке социально-экономической ситуации осуществляется с 1995 года. Анализ полученных результатов позволил исследователям (К.А. Гулин) [16] сделать вывод о нестабильности социально-экономической ситуации в районе; определить проблемы, вызывающие наибольшую озабоченность жителей, в их числе снижение уровня заработной платы (61% от числа опрошенных в феврале 1997 года); задержки выплаты заработной платы, пенсий, стипендий (44%); инфляция (39%); развал экономики, остановка предприятий (38%); рост безработицы (32%) и др. Что касается уровня жизни, характера представлений о перспективах его изменения, то оценки населения районного муниципалитета чаще всего были негативными. Опрос убедительно доказал необходимость выработки научно обоснованной, социально ориентированной концепции развития района и корректировки реализуемой политики с учетом мнения широких слоев местного населения как главного носителя социально-экономических потребностей, полное удовлетворение которых является одной из задач органов власти на местах10. В 1996 году было организовано социологическое исследование в городе Вологде. Кроме условий проживания горожа- не оценивали деятельность органов власти и местного самоуправления [17]. Проведенные опросы показали, что социологические методы могут дать качественную оценку происходящих процессов, определить реакцию населения на результаты преобразований, стать надежной основой для корректировки проводимой социально-экономической политики, обоснования управленческих решений, принимаемых органами власти, выбора методов и инструментов управления.

В качестве важнейшей задачи органов местного самоуправления законодательно было определено социально-экономическое развитие муниципальных образований. Однако вплоть до 1998 года в экономике и социальной сфере муниципальных образований нарастали негативные процессы. Основная причина такого положения – уход государства из экономики, выразившийся в либерализации всех форм жизнедеятельности, резком сужении масштабов государственного регулирования, отказе от целенаправленного управления и планирования на всех уровнях.

Вместе с тем в научных кругах, среди прогрессивной общественности тезис о несовместимости плана и рынка, взятый на вооружение отечественными реформаторами, отвергался. Участники проведенной в апреле 1997 года Советом Федерации совместно с Институтом экономики РАН международной научно-практической конференции «Роль государства в становлении и регулировании рыночной экономики» в качестве одной из основных рекомендаций выдвигали необходимость создания системы индикативного планирования и прогнозирования, органично связанной с долгосрочной социально-экономической стратегией и направленной на ее реализацию [18].

Взяв на вооружение эту идею, в конце 1990-х гг. вологодские ученые (В.А. Ильин, А.Н. Зуев, Т.В. Ускова) представили концептуальные подходы к построению системы управления социально-экономическим развитием муниципальных образований [19; 20]. В дальнейших исследованиях был определен круг задач по реформированию муниципального управления; обоснованы принципы фундаментом при разработке стратегий развития муниципальных образований и от- управления в условиях рынка, в их числе приоритет стратегических целей над тактическими, социальная ориентация развития экономической сферы, системный подход к решению проблем, ориентация на собственные ресурсы, адаптация к изменяющимся условиям на основе обратной связи. Доказано, что наиболее адекватным инструментом управления территориальным развитием выступает индикативное стратегическое планирование, результатом которого является стратегия социально-экономического развития муниципального образования. Предложена многоуровневая система планирования и управления, содержащая подсистемы стратегического, тактического и оперативного управления, разработан методический инструментарий ее создания. Обоснован механизм реализации стратегии, в качестве инструментов которого выступают система непрерывного планирования, мониторинг социальноэкономической ситуации и система контроля и стимулирования специалистов муниципалитета на основе степени достижения показателей плана [21]. Все эти наработки были апробированы и в разной степени полноты внедрены в практику муници-

дельных отраслей.

Стратегии социально-экономического развития муниципальных районов, городских округов

Вологодской области, разработанные сотрудниками ВолНЦ РАН

• ■    Стратегия развития социальной ответственности в городе Вологде на период до 2025 года

• ■    Стратегия социально-экономического развития Вологодского района до 2025 года и разработка Плана мероприятий по реализации Стратегии социально-экономического развития Вологодского района до 2025 года

• ■    Стратегия развития жилищной строительной индустрии на территории муниципального образования «Город Вологда» на период до 2025 года и ориентиров ее развития до 2035 года

• ■    Стратегия социально-экономического развития Бабаевского муниципального района до 2025 года

• ■    Стратегия развития промышленности в городе Вологде до 2030 года

• ■    Стратегия развития потребительского рынка г. Вологды на период до 2020 года

• ■    Стратегия развития Сямженского муниципального района до 2015 года

• ■    Стратегические цели и приоритеты социально-экономического развития Грязовецкого муниципального района на период 2000–2010 гг. и до 2015 года

• ■    Основные ориентиры экономического и социального развития Вологодского муниципального района на период до 2010 года

пального управления в администрациях города Вологды, Грязовецкого, а позднее и Вологодского районов. Система муниципального управления, сформированная на основе научнометодических рекомендаций вологодских ученых, позволила органам власти на местах найти оптимальные решения острейших социально-экономических проблем и обеспечила переход этих муниципальных образований к стратегическим формам управления [22–24]. В последующий период методология стратегического планирования была доработана и явилась

• ■    Концепция социально-экономического развития города Вологды до 2010 года

• ■    Концепция социально-экономического развития города Вологды до 2005 года

• ■    Стратегия социально-экономического развития Грязовецкого муниципального района на 2003– 2012 гг.

• ■    Стратегия социально-экономического развития Череповецкого муниципального района до 2010 года

• ■    Стратегия социально-экономического развития Вашкинского муниципального района до 2010 года

• ■    Стратегия социально-экономического развития Сокольского муниципального района до 2005 года

Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и последующих законодательных актов, касающихся местного самоуправления, дало новый импульс исследованиям местного самоуправления, его экономических и правовых основ, ознаменовало новый этап развития системы муниципального управления. Закон устанавливал двухуровневую систему местного самоуправления в РФ. Помимо городов и районов он регламентировал организацию местного самоуправления в городских и сельских поселениях. В связи с существенными изменениями, вносимыми в территориальную модель организации местного самоуправления, в научном центре были начаты работы по методическому сопровождению этого процесса (Т.В. Ускова, Д.Е. Амелин, Е.А. Гутникова, С.Н. Дубов, А.А. Кольев; под рук. В.А. Ильина). В исследованиях значительное место занимали вопросы организации местного самоуправления в районном звене, требования к организационным структурам, оптимальному распределению полномочий между местными и государственными органами власти и внутри системы местного самоуправления на районном уровне.

Наиболее пристальное внимание в исследованиях уделялось проблемам обеспечения финансовой самостоятельности создаваемых муниципальных образований (А.И. Поварова, М.А. Печенская). Решение вопросов непосредственного жизнеобеспечения населения требовало значительных средств местных бюджетов. Однако на момент принятия федерального закона все городские и районные бюджеты области были дотационными. В 2002 году только в пяти муниципалитетах (г. Вологда, Череповец, Кадуйский, Вытегорский и Тотемский районы) доля собственных доходов в местном бюджете превышала 80%. В 17 из 28 муниципальных образований области этот показатель составлял менее 60%, причем в шести – менее 40%. Более того, имели место различия муниципалитетов по величине собствен- ных доходов в расчете на душу населения (достигали 4,5 раза): в 2002 году в Кадуйском районе на одного жителя приходилось 5666 руб., а в Усть-Кубинском – только 1463 руб. Налоги, закрепляемые за местными бюджетами всех уровней, не обеспечивали их самостоятельность. Дополнительной финансовой нагрузкой на бюджеты являлись так называемые «нефинансируемые мандаты», когда ряд государственных полномочий передавался местным органам власти без предоставления им соответствующих финансовых ресурсов в полном объеме [25]. Таким образом, формировалась устойчивая тенденция, свидетельствующая о росте несоответствия экономической базы местного самоуправления возложенным на него полномочиям (кругу вопросов местного значения), что привело к упрочивающемуся дисбалансу доходных источников местных бюджетов и их расходных полномочий. Создание новых муниципальных образований не решало эту проблему. Научные сотрудники неоднократно подчеркивали, что важнейшим аспектом реформирования местного самоуправления должна стать оптимизация круга собственных полномочий органов местного самоуправления, их обеспеченность необходимыми экономическими, прежде всего финансово-бюджетными, ресурсами четкое разграничение полномочий региональных органов государственной власти и местного самоуправления, совершенствование межбюджетных отношений [26–28].

Помимо разграничения вопросов ведения требовалось разделить собственность между районным муниципалитетом и входящими в его состав сельскими и городскими поселениями. Органам местного самоуправления предстояло провести большую работу по инвентаризации собственности, завершить регистрацию земли в собственность и организовать кадастровый учет земельных участков, определить принципы распределения собственности между поселениями с учетом их расходных полномочий [29]. В ходе исследований было выяснено, что в собственности муниципалитетов находились в основном низкодоход- ные и убыточные предприятия – объекты социальной инфраструктуры и затратный жилищный фонд. Следовательно, их передача на поселенческий уровень не могла решить проблему дотационности бюджетов. Кроме того, частое изменение налогового законодательства вело к сокращению доли стабильных доходных источников в пользу федерального и региональных бюджетов, не способствовало увеличению самостоятельности органов местного самоуправления на всех уровнях. Озабоченность вызывало и отсутствие на местах, прежде всего на селе, квалифицированных кадров, способных не только возглавить органы местного самоуправления, но и эффективно решать вопросы жизнеобеспечения территории.

Вместе с тем Вологодская область вошла в число пилотных субъектов Федерации, на территории которых с 2006 года внедрялась двухуровневая модель местного самоуправления. В области было организовано 372 муниципальных образования вместо двадцати восьми ранее функционирующих. С целью своевременного выявления проблем реформирования в научном центре было начато мониторинговое исследование, продолжающееся и в настоящее время. Мониторинг позволяет получать информацию о наиболее острых проблемах института местного самоуправления и выступает основой для разработки комплекса научно обоснованных мер по их устранению [30; 31].

Как показывали результаты опросов, на новом этапе развития института местного самоуправления наиболее значимой, не потерявшей остроты оставалась проблема обеспечения финансовой самостоятельности муниципалитетов. Низкую и крайне низкую обеспеченность собственными доходами в 2010 году отмечали главы всех муниципальных образований. Даже с учетом помощи из регионального бюджета ресурсная обеспеченность оставалась недостаточной для устойчивого развития [32]. В связи с этим в работах сотрудников Центра были обоснованы направления модернизации форм и механизмов управления [33].

Ситуация требовала поиска иных источников развития муниципальных образований. В этот период было начато исследование (Э.О. Орлова, М.А. Дубинин) по разработке методического инструментария для повышения самостоятельности института местного самоуправления посредством привлечения ресурсов частного бизнеса в муниципальную экономику на основе партнерства. Изучались методологические аспекты взаимодействия государства и бизнеса, исторические предпосылки современного понимания роли и места частно-государственного (муниципального) партнерства, передовой опыт зарубежных стран и российских муниципалитетов, оценивались исходные условия формирования системы взаимодействия власти и биз-нес-структур, предлагалась методика для определения эффективности реализации инструментов партнерства. Рассматривая частно-муниципальное партнерство как форму объединения и использования материальных и нематериальных ресурсов местного самоуправления и частного сектора на долговременной и взаимовыгодной основе, исследователи обосновали методологические подходы этого механизма, предложили систему организационно-экономического и информационного обеспечения процессов взаимодействия бизнес-структур и органов местного самоуправления, включающую мониторинг партнерства [34; 35].

Дальнейшее изучение вопросов взаимодействия власти и бизнеса (С.А. Кожевников, Е.Д. Копытова) позволило существенно развить и углубить исследования по указанной проблематике. В частности, подчеркивалось, что для достижения долгосрочных целей развития территории следует активнее привлекать частное финансирование, инновационные технологии и управленческий опыт бизнеса в инфраструктурных отраслях, прежде всего в жилищно-коммунальном хозяйстве, которое в большинстве муниципалитетов испытывает значительные финансовые трудности в решении острейших проблем жизнеобеспечения местного населения. Однако из-за острого недостатка финансовых средств инвестиционные программы организаций коммунальной сферы реализовывались лишь в нескольких муниципалитетах – крупных городах и населенных пунктах с емким рынком: Вологде, Шекснинском и Вологодском районах. При этом одними из главных факторов, тормозящих развитие партнерства органов власти и бизнеса ЖКХ, по мнению почти 79% руководителей муниципальных районов, 42% глав городских и 47% – сельских поселений, выступают несовершенство и нестабильность нормативно-правовой базы [36].

В качестве другой формы взаимодействия власти и хозяйствующих субъектов, перспективного инструмента управления экономикой территорий рассматривается социальная ответственность бизнеса. Сотрудниками Центра раскрыты сущность, особенности, институциональные и экономические аспекты социальной ответственности; выявлены проблемы и причины, сдерживающие ее развитие, главные из них – отсутствие финансовой возможности, слабое стимулирование со стороны государства и неразвитость законодательной базы; разработаны концептуальные подходы и методический инструментарий стимулирования социальной ответственности в муниципальных образованиях [37]. Внедрение обоснованных учеными предложений в практику муниципального управления дает возможность использовать ресурсы бизнеса в решении наиболее острых социальноэкономических проблем территорий.

Чуть позже на первый план вышли исследования, направленные на расширение экономической базы муниципалитетов. Ученые Центра (Т.В. Воронцова, Е.А. Гутникова, Е.Н. Кожина, Е.В. Лукин, С.А. Селякова, Т.Г. Смирнова, А.Н. Чека-винский) приступили к разработке методов развития их производственной сферы, оценке имеющегося потенциала и обоснованию комплекса мер по повышению эффективности его использования [38–41]. Многие рекомендации, выводы и предложения, представленные в научных публикациях сотрудников, нашли применение в практике муниципального управления и дали положительный эффект.

Вместе с тем проблемы социально-экономического развития территорий не теряют остроты, а некоторые из них приобретают устойчивый негативный окрас. В числе наиболее актуальных вопросов остаются концентрация хозяйственной деятельности в городских округах и прилегающих к ним районах; существенная неравномерность развития муниципальных районов, обусловленная заметными различиями в средствах, ресурсах, источниках, факторах и условиях развития; значительное отставание уровня и качества жизни сельского населения; низкая финансово-экономическая самостоятельность большинства муниципальных образований. Имеют место и нерешенность проблем в функционировании самого института местного самоуправления; дефицит квалифицированных кадров органов местного самоуправления; низкая эффективность и результативность взаимодействия органов государственной власти региона и органов местного самоуправления; низкий уровень использования современных форм и методов управления муниципальным развитием; неэффективность территориальной структуры муниципальных образований [42].

В то же время, как свидетельствовали опросы, более половины глав муниципальных образований подчеркивали, что развитие муниципалитетов в наибольшей степени зависит от региональных органов власти. Эта ситуация позволила вологодским ученым (Т.В. Ускова, К.А. Гулин, А.Н. Чекавинский, С.А. Кожевников, Н.В. Ворошилов, А.Е. Кре-мин) сделать вывод о настоятельной необходимости скорректировать реализуемую региональную социально-экономическую политику и направить фокус внимания на поиск современных методов ее реализации. В исследованиях подчеркивалось, что социально-экономическая политика, проводимая на региональном уровне, должна быть сконцентрирована на организации согласованных действий федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления в целях создания максимально благоприятных условий для развития экономики и социальной сферы муниципальных образований путем привлечения частных инвестиций и повышения качества и доступности государственных и муниципальных услуг. Важнейшим направлением при реализации такой политики является согласование стратегических документов региона и муниципальных образований по целям, задачам, механизмам и роли разных уровней власти в решении проблем развития территорий; увязка стратегического и бюджетного планирования [43]. С принятием Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» это направление региональной политики получило законодательное закрепление.

Немаловажное значение для достижения устойчивого социально-экономического развития территорий имеет формирование адекватной современным условиям и качественной институциональной среды, которая в конечном итоге и определяет направления, формы и условия модернизации экономики. Важную роль в данных процессах играют институты развития, позволяющие сконцентрировать усилия на решении проблем социально-экономического развития муниципальных образований. Выполненная по этой проблематике научная работа показала, что в Российской Федерации институты развития не получили широкого распространения на местном уровне. Были определены факторы, сдерживающие развитие указанных институтов и снижающие их эффективность; раскрыты роль и проблемы функционирования таких институтов, как территориальное самоуправление, межмуниципальное сотрудничество, институты экономического развития – промышленные парки, бизнес-инкубаторы, корпорации развития, агентства и пр.; предложены комплекс мер, методический инструментарий и методы стимулирования их создания в муниципальных образованиях [44; 45].

Муниципальное управление на современном этапе и перспективы исследований

В последние годы в региональной социально-экономической политике произошли существенные изменения, потребовавшие корректировки в системе муниципального управления. Так, упомянутый ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» на муниципальном уровне регламентирует разработку стратегических документов только в районах и городских округах (глава 11, статья 39), однако он обошел стороной малые и средние города, а также сельские территории. В принятой Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года11 ставка также сделана на развитие крупных городов и агломераций. Такие перекосы в региональной социальноэкономической политике не только не способствуют снижению уровня социальноэкономической дифференциации и развитию единого экономического пространства, но и требуют организации научных исследований по созданию системы муниципального управления в сельских муниципальных образованиях, малых и средних городах.

Сельские территории занимают две трети площади страны, на них расположено около 150 тыс. сельских населенных пунктов, где проживает около 26% населения России. Подавляющее большинство созданных сельских муниципалитетов являются дотационными, не могут в полном объеме выполнять возложенные на них полномочия. Исследования, связанные с разработкой научно обоснованных решений по повышению роли муниципальных образований в пространственном развитии страны, статусом и местом института местного самоуправления в системе публичной власти в России в современных, быстро меняющихся условиях, выходят на первый план [46]. Существенные изменения следует внести и в систему стратегического планирования. В работах вологодских ученых неоднократно подчеркивалось, что принципиально важным является стратегический подход в управлении названными территориями. Наличие стратегии социально-экономического развития на долгосрочный период в каждом поселении позволяет консолидировать власть, бизнес и население (общество) в решении проблем территорий, помогает молодежи видеть перспективы, в конечном итоге становится одним из главных факторов при принятии решения о том, чтобы не уезжать в город [47–49].

Недостаточно исследованными остаются вопросы о роли малых городов как фактора, интегрирующего экономическое пространство городской и сельской среды. Экономическое возрождение малых городов и их устойчивое развитие требуют создания соответствующего методического обеспечения управления социально-экономическими процессами как на региональном, так и местном уровне.

Принципиально важное значение для совершенствования муниципального управления имеют вопросы, связанные с рефор- мированием местного самоуправления, повышением его финансово-экономической самостоятельности [50; 51], разработкой и принятием концепции или стратегии развития этого института в Российской Федерации [52].

Полагаем, что выполнение поставленной Президентом РФ на заседании Совета по развитию местного самоуправления в январе 2020 года задачи обеспечить эффективность местного самоуправления, устранить разрывы, несогласованность между регионами и муниципалитетами12 будет способствовать серьезным изменениям в политике в отношении территорий, качественным изменениям на местах. Это, безусловно, окажет влияние на интеграцию экономического пространства страны, повышение национальной безопасности, устойчивое социально-экономическое развитие всех территорий и рост благосостояния россиян. А ученые Вологодского научного центра РАН приложат все усилия для дальнейшего развития муниципальной науки.