История одного успеха: почему некоторым общественным организациям удается участие в законотворческом процессе?
Автор: Тарасенко Анна
Журнал: Телескоп: журнал социологических и маркетинговых исследований @teleskop
Рубрика: Конкурс студенческих работ "Галатея"
Статья в выпуске: 4, 2005 года.
Бесплатный доступ
Короткий адрес: https://sciup.org/142181636
IDR: 142181636
Текст статьи История одного успеха: почему некоторым общественным организациям удается участие в законотворческом процессе?
Тема построения гражданского общества и вовлечения общественности в процесс принятия политических решений очень актуальна для современной России. К этой проблематике апеллируют представители общественности, политики, чиновники всех ветвей и уровней власти и даже Президент Российской Федерации. Никто не сомневается в том, что гражданское общество — это основа сильного и эффективного государства. При этом мне представляется исключительно важным раскрыть это понятие и наполнить его смыслом по отношению к повседневной жизни людей.
Современное понимание того, как должно быть организовано взаимодействие общества и государства, тесно связано с концепциями гражданского общества Дж. Локка и Ш. Монтескье. В основе либеральной традиции Дж. Локка лежит представление о том, что гражданское общество — это самоорганизующееся сообщество людей, основанное на законе1, которое делегирует государству возможности управления и поэтому должно контролировать его деятельность. Ш. Монтескье в своих работах2 большое значение придает деятельности ассоциаций граждан, независимых от государства. Обе эти традиции находят свое отражение в современном понимании гражданского общества и его роли в деятельности государства.
В данной работе используется следующее понимание этого термина: гражданское общество проблемах и интересах, непосредственно участвовать в выработке и реализации политических решений, а также проводить независимую экспертизу деятельности органов государственной власти и текущей ситуации. Таким образом, сущность гражданского общества заключается в контроле над деятельностью государства, посредством активного участия общественных организаций в политическом процессе.
Современная российская дискуссия направлена на поиск и выработку таких механизмов, которые могли бы позволить обществу контролировать деятельность государства, а также иметь возможность защиты своих интересов в процессе принятия государственных решений3. При этом в дискуссии подразумевается, что таких механизмов на сегодняшний день нет, или они очень неразвиты. В связи с этим основные дебаты ведутся вокруг темы создания Общественных палат, советов, переговорных площадок и других структур, позволяющих общественным организациям влиять на процесс принятия решений. Не отказываясь от важности этих дискуссий, хотелось бы, вернуться к вопросу о том, какие уже на сегодняшний день есть возможности у общественных организаций для взаимодействия с государственными структурами. При этом особого внимания, на мой взгляд, заслуживает региональный опыт взаимодействия, поскольку, скорее, именно на местах возможности развития таких механизмов наиболее благоприятны.
Данная работа посвящена результатам политического анализа одного из механизмов взаимодействия общества и государства: участие общественных организаций в законотворческом процессе на региональном уровне. Эмпирическая часть исследования была проведена на примере Республики Карелия, важной особенностью которой является то, что в ее Конституции зафиксировано право законотворческой инициативы общественных организаций4.
Цель данной работы состоит в выявлении тех факторов, которые способствуют принятию законопроекта, внесенного общественными организациями на рассмотрение регионального законодательного органа власти. Для этого используется метод анализа конкретного успешного случая, подробное изучение которого позволит сделать выводы о том, какие условия необходимы для положительного результата участия общественных организаций в процессе принятия политических решений. В работе рассмотрен пример обращения с законотворческой инициативой в Законодательное Собрание Республики Карелия карельской региональной общественной организации «Молодежный Правозащитный Союз Республики Карелия». В частности, рассматривается прохождение через парламент законопроекта «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об альтернативной гражданской службе». Основными методами сбора информации послужил анализ документов, а также структурированные глубинные интервью с участниками процесса — представителями нескольких общественных организаций (в том числе, и Правозащитного союза) и сотрудниками Аппарата Законодательного собрания РК.
Алгоритм рассмотрения конкретного случая участия общественной организации в процессе разработки и прохождения законопроекта в представительном органе власти выглядит следующим образом:
-
1) анализ ситуации и выявление цели обращения общественной организации в Законодательное собрание;
-
2) характеристика общественной организации;
-
3) первоначальные предложения общественной организации;
-
4) описание процесса участия общественной организации в законотворческом процессе;
-
5) изучение роли других участников обсуждения законопроекта;
В результате анализа этих аспектов прохождения законопроекта в региональном парламенте можно будет выявить те факторы, которые способствовали успеху при принятии предложенного общественной организацией законопроекта.
Рассматриваемая организация — «Молодёжный Правозащитный Союз Республики Карелия» была создана 1 июля 1998 года. Приоритетом деятельности этой организации стала защита прав молодёжи. В 2003 году организация сменила своё название на «Правозащитный Союз Республики Карелия». С этого времени основным направлением его деятельности является защита прав призывников, а также содействие становлению института альтернативной гражданской службы, отвечающей международным стандартам5. Правозащитная организация реализовала ряд проектов, которые касаются приоритетного направления её деятельности: «Проведение Круглого стола «Возможности прохождения альтернативной гражданской службы в социальной сфере на местном уровне» (2001 год); «Обеспечение общественного контроля за соблюдением прав человека при осуществлении призыва на военную службу» (2002–2003 годы); «Подготовка к введению института альтернативной гражданской службы в Республике Карелия: общение и распространение опыта регионов» (2002–2003 годы); «Повышение уровня правовой культуры призывников как средство обеспечения законности призыва на военную службу» (2002–2003 годы) и другие. Всего за 5 лет своего существования Правозащитный Союз реализовал около двадцати проектов.
Члены Правозащитного союза — в основном, юристы с высшим образованием. Профессионализм и знание правовой и политической ситуации в Карелии позволяет его членам активно участвовать в общественной жизни Республики. Председатель Правозащитного союза И. Пальцев входит в состав Комиссии по правам человека при Председателе Правительства Республики Карелия. С 1999 по 2001 годы Правозащитный Союз разрабатывал официальные годовые правительственные Доклады о правах человека и гражданина в Республике Карелия.
Кроме этого, Правозащитный Союз является активным участником сети неправительственных организаций «Продвижение социальных и экономических прав в Российской Федерации с использованием международных инструментов», а также тесно сотрудничает с Московской Хельсинкской группой. Основная деятельность Правозащитного Союза осуществляется за счет средств иностранных фондов: Институт Открытое Общество, фонд Форда и других. Один из проектов, который реализует Правозащитный Союз, поддержан Еврокомиссией.
Таким образом, Правозащитный Союз Республики Карелия — профессиональная общественная организация, имеющая достаточно долгий и эффективный опыт работы не только в рамках региона, но и на общероссийском уровне. Это, во многом, способствовало успешному прохождению законопроекта «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об альтернативной гражданской службе».
9 декабря 2002 года общественная организация «Молодёжный Правозащитный Союз Республики Карелия» обратилась в Законодательное Собрание Республики Карелия с законотворческой инициативой. Члены Правозащитного Союза выступили с предложением внести поправки в Федеральный закон «Об альтернативной гражданской службе». Региональная общественная организация не имеет права обращаться с законотворческой инициативой в Государственную Думу, поэтому Правозащитный Союз обратился с инициативой в Законодательное Собрание Республики Карелия, чтобы принятый законопроект поступил в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы от регионального парламента.
В своем интервью Председатель Правозащитного Союза И. Пальцев отмечает, что общественные организации в Карелии очень редко обращаются в Законодательное Собрание со своими законопроектами. Вместе с тем, он отмечает важность этого направления в работе общественных структур: «можно изменить слово в законе и на десятилетие это слово будет играть определенную роль и касаться тысячи граждан»6. И. Пальцев считает обращение к вопросам призыва очень актуальным, так как сам на практике сталкивается с многочисленными проблемами в этой сфере. Таким образом, цель Правозащитного Союза состояла в том, чтобы изменить в Федеральном законе «Об альтернативной гражданской службе» те статьи, которые, по мнению его представителей, могли привести к конфликтам и препятствовали реализации права граждан на альтернативную гражданскую службу.
Предложения Правозащитного Союза о поправках к федеральному закону были изложены в восьми пунктах:
-
1) В статье 4 предлагалось дополнить пункт следующего содержания: «Прохождение альтернативной гражданской службы в организациях Вооружённых сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов в качестве гражданского персонала допускается только с согласия гражданина, направляемого на альтернативную гражданскую службу»7. Таким образом, Правозащитный Союз стремился подчеркнуть мирный характер выполняемого гражданского долга, так как он является «особым видом трудовой деятельности в интересах общества и государства»8.
-
2) Правозащитный союз предложил использовать территориальный принцип направления граждан на альтернативную гражданскую службу, исключив статью
4, пункт 2 Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе», где провозглашён экстерриториальный принцип распределения граждан на альтернативную гражданскую службу9.
-
3) Статья 5 федерального закона закрепляет сроки прохождения альтернативной гражданской службы. В предложенном законопроекте введены некоторые критерии, в соответствии с которыми время службы варьируется. Срок службы уменьшается в случае, если:
-
✓ Гражданин проходит службу «за пределами территории, где он постоянно проживает»10;
-
✓ Гражданин проходит службу «в организациях Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов»11;
-
✓ Гражданин, окончил «государственное, муниципальное или имеющее государственную аккредитацию по соответствующим направлениям подготовки (специальностям) негосударственное образовательное учреждение высшего профессионального образования»12;
Согласно законопроекту Правозащитного Союза, максимальный срок службы для граждан, не отвечающих указанным критериям, должен составить 36 месяцев, а для тех, кто им отвечает — 12 месяцев.
-
4) Правозащитный Союз предложил также внести существенные поправки в статью 10 пункт 1 и статью 12, пункт 1 , которые должны принципиально изменить механизм направления гражданина на альтернативную гражданскую службу. Статья 10 федерального закона предусматривает следующую последовательность:
-
✓ заседание призывной комиссии; принятие решения о замене или отказе от замены гражданину воинской гражданской службы альтернативной гражданской службой;
-
✓ медицинское освидетельствование;
-
✓ заседание призывной комиссии для принятия решения о направлении его на альтернативную гражданскую службу.
В предложенном законопроекте медицинское освидетельствование должно было предшествовать заседанию призывной комиссии, поскольку оно должно рассматриваться в качестве одного из оснований для направления гражданина на альтернативную или военную службу, либо освобождения от воинской службы, в то время как федеральный закон оставляет такое право за призывной комиссией.
-
5) Правозащитный Союз предложил исключить статью 11, пункт 1 федерального закона, которая обязывает гражданина, изъявившего желание заменить военную службу альтернативной гражданской службой, «обосновать, что их убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы»13.
-
6) Порядок направления гражданина к месту прохождения альтернативной гражданской службы указан в статье 14 федерального закона: «гражданина направляет военный комиссар в соответствии с решением призывной комиссии и согласно плану специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти»14. В новом законопроекте это право должно было быть закреплено за «территориальным орга-
- ном специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти»15. В результате, военные комиссары должны были лишиться права направлять граждан к месту прохождения альтернативной гражданской службы.
-
7) Правозащитный Союз предложил также не лишать граждан возможности «совмещать альтернативную гражданскую службу с работой в иных организациях»16.
-
8) В статью 22 Федерального закона было предложено внести пункт 2 , который бы определил понятие уклонения от прохождения альтернативной гражданской службы.
Таким образом, Правозащитный Союз внес существенные коррективы в действующий Федеральный закон «Об альтернативной гражданской службе». Они касались таких спорных вопросов, как место прохождения службы, её сроки, процедуры направления граждан на альтернативную гражданскую службу. В законопроекте было предложено значительно снизить сроки и смягчить условия прохождения альтернативной гражданской службы. Нормы, предложенные Правозащитным Союзом, имели более либеральный характер по сравнению с действующим законом, и были направлены на то, чтобы упростить доступ граждан к альтернативной гражданской службе.
Все эти предложения были приняты Законодательным Собранием РК и направлены в качестве законодательной инициативы в Государственную Думу РФ. Чтобы понять, почему в данном случае общественная организация оказалась успешной при реализации своего права на законотворческую инициативу, необходимо более подробно рассмотреть процесс прохождения этих поправок в парламенте.
Поправки в Федеральный закон «Об альтернативной гражданской службе» были направлены Правозащитным Союзом в Законодательное собрание Карелии 9 декабря 2002 года. Их прохождение в парламенте курировал профильный Комитет по законности и правопорядку. 10 февраля 2003 года состоялось первое заседание Комитета, на котором рассматривался законопроект Правозащитного Союза «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об альтернативной гражданской службе». На заседании присутствовал Председатель Правозащитного Союза И. Пальцев и член Правления Союза С. Табаков. Инициатива общественной организации была поддержана членами Комитета. Это имело большое значение, так как именно на заседаниях профильного комитета проходит основная работа над законопроектом. Мнение Комитета, высказанное на заседании Законодательного Собрания, имеет значительный вес и часто является ориентиром для депутатов при голосовании.
20 февраля 2003 года состоялось пленарное заседание Законодательного Собрания Республики Карелия, на котором обсуждался законопроект, внесённый Правозащитным Союзом. На заседании присутствовал военный комиссар города Петрозаводска А. Остапчук, который выступил с критикой законопроекта. Однако решением Законодательного Собрания законопроект был принят в первом чтении и отправлен в Комитет на доработку. Таким образом, первое заседание обозначило общую положительную оценку депутатов по отношению к законопроекту.
На втором заседании Комитета по законности и правопорядку 3 марта 2003 года законопроект был повторно одобрен депутатами и вынесен на заседание Законодательного Собрания РК, которое состоялось 10 апреля 2003 года. На этот раз с резкой критикой законопроекта выступили также военные комиссары Суоярвского и Сегежского районов, а также военный комиссар Республики Карелия полковник А. Ионов. Прежде всего, они выразили свое несогласие с предложением Правозащитного Союза направлять призывников на место службы по территориальному принципу. Кроме этого, А. Ионов считал необоснованным сокращение сроков службы. Он также предлагал оставить норму «доказывания гражданина невозможности им прохождения военной службы по призыву ввиду своих убеждений»17. В заключении военный комиссар сделал вывод: «Складывается впечатление, что, по мнению «Молодёжного Правозащитного Союза», альтернативная гражданская служба должна быть несложной, доступной»18. Несмотря на протесты военных комиссаров, депутаты приняли законопроект во втором чтении. Из 57 депутатов «за» проголосовали — 36, «против» — 9.
На следующем заседании Комитета по законности и правопорядку присутствовал военный комиссар Петрозаводска А. Остапчук. В качестве представителя от общественности с поддержкой инициативы Правозащитного Союза выступила Председатель Карельской региональной общественной организации «Общество солдатских матерей» В. Вон-ти. Дискуссия между военными, депутатами и представителями общественности завершилась решением Комитета поддержать законопроект и принять его на заседании Законодательного Собрания в последнем чтении.
24 апреля 2003 года на пленарном заседании Законодательного Собрания рассматривались рекомендации парламентских слушаний «На пути к реализации Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе», организованные Комитетом по обороне Государственной Думы Российской Федерации. В этом документе депутаты Государственной Думы предлагали всем субъектам законодательной инициативы активно участвовать в процессе «выявления возможных недостатков, противоречий»19 в Федеральном законе «Об альтернативной гражданской службе». В рекомендациях содержались поправки некоторых статей федерального закона: среди них статья 4, пункт 2 , в которой закреплён экстерриториальный принцип распределения граждан на альтернативную гражданскую службу, а также статья 21 , которая запрещает гражданам совмещать альтернативную гражданскую службу с работой в других организациях. Именно эти статьи предлагалось изменить и в законопроекте Правозащитного Союза. Несомненно, этот документ сыграл значительную роль в процессе обсуждения и итогового голосования в Законодательном Собрании Республики Карелия: 30 депутатов проголосовали «за» принятие законопроекта, 14 — «против».
Итогом работы депутатов стало постановление Законодательного Собрания Республики Карелия «О внесении на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об альтернативной гражданской службе».
Таким образом, законопроект, внесённый Правозащитным союзом, был принят Законодательным Собранием без изменений. В мае 2003 года Законодательное Собрание Республики Карелия направило в качестве законодательной инициативы в палаты Федерального Собрания Российской Федерации проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный за- кон «Об альтернативной гражданской службе». До настоящего времени этот законопроект на заседаниях Государственной Думы не обсуждался. Тем не менее, для Карелии это имело важное значение, поскольку общественной организации удалось убедить парламент принять законопроект, вопреки сопротивлению такой заинтересованной группы, как военные комиссары.
Для понимания факторов успеха этой законотворческой инициативы необходимо также отметить общую ситуацию и отношение к альтернативной гражданской службе в Правительстве Республики Карелия. Еще до принятия Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе» Председатель Правительства С. Катанандов предлагал сделать Карелию экспериментальным регионом, где впервые будет реализовано право граждан на альтернативную гражданскую службу. Этот проект не состоялся, тем не менее, глава Карелии неоднократно выражал свое позитивное отношение к альтернативной гражданской службе и способствовал обсуждению этого вопроса в публичной дискуссии. Проблемы, связанные с вступлением в силу Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе» признавались актуальными и рассматривались на заседаниях Комиссии по правам человека при Председателе Правительства РК. В правительственных новостях от 27 декабря 2002 года сообщалось: Комиссия активно участвовала в создании российского закона «Об альтернативной гражданской службе», провела всероссийскую конференцию, посвящённую этой теме с приглашением членов Комитета по обороне Государственной Думы и депутатов. Таким образом, региональное правительство различными способами способствовало созданию благоприятного отношения к нововведениям в сфере воинской службы.
Подробный анализ случая обращения Правозащитного Союза с законотворческой инициативой в Законодательное Собрание Республики Карелия позволяет сделать следующие выводы относительно того, что способствовало принятию этого законопроекта.
Прежде всего, необходимо отметить, что Правозащитный Союз является юридически квалифицированной, опытной общественной организацией, что позволяет её членам ориентироваться в законотворческом процессе и быть активным его участником. Члены Правозащитного Союза входят в состав правительственной Комиссии по правам человека в Республике Карелия, что придает им довольно значительный вес в Республике.
Вторым фактором успеха стала поддержка представителей общественности, в первую очередь — других общественных организаций, а также Комитета по законности и правопорядку Законодательного Собрания.
Важную роль в процессе обсуждения законопроекта сыграли рекомендации парламентских слушаний, организованные Комитетом по обороне Государственной Думы РФ. В этом документе предлагалось всем субъектам законодательной инициативы обсудить новый закон «Об альтернативной гражданской службе» и внести свои предложения. Таким образом, принятые Законодательным Собранием Республики Карелия поправки к Федеральному закону «Об альтернативной гражданской службе» стали своевременной реакцией на призывы Комитета по обороне Государственной Думы РФ. Депутатам Законодательного Собрания РК было выгодно принятие законопроекта Правозащитного Союза, так как они, таким образом, выступали в роли активного участника обсуждения Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе».
Противовесом в данном случае оказались военные комиссары. Они выступали в качестве сторонников прежней системы призыва на воинскую и альтернативную гражданскую службу. Следует отметить, что в момент прохождения законопроекта в Законодательном собрании, общая политика на федеральном и региональном уровне способствовала либерализации и демократизации механизмов прохождения альтернативной гражданской службы. Таким образом, военные отстаивали собственные интересы, которые не совпали с общей политикой государства в тот момент.
Рассмотренный пример позволяет сделать выводы о том, что и сейчас в России, при определенных условиях возможно успешное участие общественных организаций в принятии политических решений. Это становится возможным при наличии в организации квалифицированных специалистов в области права, а также при условии успешной мобилизации общественной и правительственной поддержки своей инициативы. Однако, как показывает рассмотренный пример, одним из главных факторов успеха стала такая общая политическая ситуация, при которой депутаты Законодательного Собрания могли поддержать инициативу общественной организации с политической выгодой для себя и повышения своего политического веса на федеральном уровне.
Конечно, нельзя ожидать соответствующей благоприятной политической ситуации для любой инициативы общественной организации. Становится очевидным, что рассмотренный пример не демонстрирует развитых механизмов взаимодействия общественных и государственных структур и не показывает того, что больше в этой сфере ничего создавать не нужно. Однако следует отметить, что при квалифицированном подходе со стороны общественных организаций, при умении мобилизовать общественную поддержку и найти необходимые для политиков аргументы с пониманием их политических интересов, достижение целей общественной организации на политической арене возможно. Очевидно, что до тех пор, пока это носит не систематический и организованный характер, общественным организациям необходимо с большим вниманием и профессионализмом относиться к попыткам участия в процессе принятия политических решений.
Рассмотренный случай также показывает, что положительные примеры взаимодействия органов власти и общественных организаций в значительной степени закладывают основы и для будущего сотрудничества, а также формирования гражданского общества — может быть, даже в большей степени, чем организованные формальные механизмы.