История создания и развития государственной службы органов ЗАГС в России

UDC-342.52                         Aleinikova I.A., master student

Povolzhskiy institute upravleniya imeni P.A.Stolypina filial RANKhiGS pri Prezidente RF, Russia, Saratov HISTORY OF CREATION AND DEVELOPMENT OF PUBLIC SERVICE

OF BODIES THE REGISTRY OFFICE IN RUSSIA

Annotation: The article deals with the primary formation in the Russian state and the Russian Empire of civil registration, the ways of development . The main goals of civil status registration bodies are revealed.

Keyword: public service, registry office, Church books, family law.

Главной целью органов записи актов гражданского состояния, согласно законодательству РФ, является регистрация актов рождения, смерти, бракосочетания и разводов, организацию и контроль этой деятельности. Содержание и сущность деятельности органов ЗАГС, с одной стороны, обеспечивает действие законов в интересах государства и граждан, с другой – выполняет важную историческую функцию по фиксации разнообразных данных о населении страны. В этой связи требует изучения вопрос о создании, становлении и развитии органов ЗАГС в России.

Становление государственной службы ЗАГС в России прошло сложный путь, собственно, органам ЗАГС чуть более 100 лет, и в некоторых источниках развитие этой государственной службы рассматривается на таком коротком временном отрезке. На наш взгляд, подобный подход сужает понимание значения сути и значимости фиксирования актов гражданского состояния для России, обедняет историю, не позволяет проследить все перипетии взаимоотношения государства и служб, осуществляющих запись браков, рождения и смертей граждан. В этой связи мы считаем возможным в русле заявленной темы исследования отталкиваться от функционала, фиксирования данных о населении, а не от официальной истории органов ЗАГС.

Первоначально в Русском государстве и Российской империи функции и задачи современных органов ЗАГС выполняла церковь. Поскольку церковь в это время занимала важное место в общественной жизни государства, то в ее ведении находилась фиксация в метрических церковных книгах рождения, смерти и браков верующих. Все эти акты гражданского состояния регистрировались только церковью в процессе совершения религиозных ритуалов. Приходские священники вносили данные в метрические книги в хронологическом порядке, эта деятельность не регламентировалась никакими нормативными актами, что, естественно, приводило к неточностям.

Сложившаяся ситуация стала меняться, и Московский церковный собор 1666 – 1667 годов принял решение об обязательности метрических записей и контроле этой деятельности. В 1702 году Петр I издал указ «О подаче в Патриарший духовный приказ приходским священником недельных ведомостей о родившихся и умерших», узаконив таким образом отчет церкви перед государством в учете численности населения Российской Империи.

В 1721 году Петр I, продолжая логику распространения государственного контроля на эту важнейшую сферу общественной жизни, включил церковные учреждения в число государственных органов и вменил в обязанности церковных служащих различных ведомств учет актов гражданского состояния. В 1722 году он же установил обязательное ведение метрических книг («метрика» – от греч. «мать», «основа), дабы «ведать о количестве людей всего Российского государства» [2]. В 1724 году были впервые закреплены содержание и форма записи рождения, смерти и брака, а в 1779 году ведение метрических книг стало обязательным во всех церквях и консисториях.

Таким образом, в дореволюционной России была создана система метрических записей, содержащих данные о населении, его состоянии, семейном положении и т.д. Эти данные были взаимопроверяемые, потому что метрические книги велись в двух экземплярах, один из которых хранился в архивах консистории. Юридическую силу имели выписки и документы, выданные на основе архивных книг консистории.

После Октябрьской революции 1917 года в связи со сменой государственного строя, кардинальным изменением законодательства появляются государственные органы ЗАГС. Одними из первых декретов советской власти были «О гражданском браке, о детях и о ведении книг актов гражданского состояния» и «О расторжении брака». Иными словами, в число актов гражданского состояния новое государство включило расторжение брака, которое было, практически, невозможным по церковному укладу в Российской Империи.

Деятельность органов ЗАГС была упорядочена и введена в правовое поле в начале 1918 года, когда декреты были приняты к исполнению В Наркомате юстиции, появилась Инструкция «Об организации отделов записей браков и рождений». По этой инструкции при городских и районных управах появляются отделы записей браков и рождений. Заведующими таких отделов становились начальники управ, штат отдела включал дополнительно служащих и секретарей. Однако, служащие отделов самостоятельно не могли регистрировать браки, для этого необходимо было присутствие заведующего, который гарантировал соблюдение требований законодательства.

Новая система записи актов гражданского состояния окончательно устанавливается в 1920-х годах. Законодательство в этой сфере уточнялось, изменения вносили различные государственные структуры: Наркомат юстиции, Наркомат внутренних дел (НКВД), Наркомат по местному самоуправлению, Главархив. Таким образом, функция учета демографических процессов органов ЗАГС принимает политическое значение. Общее руководство органами ЗАГС РСФСР стал осуществлять Центральный отдел ЗАГС при НКВД РСФСР. Данным органом была разработана структура ведомственной и территориальной подчиненности и соподчиненности органов ЗАГС.

Другой важной линией развития государственной службы ЗАГС становится развитие семейного законодательства. В 1918 году был принят первый советский «Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве», закрепляющий нормы права в сфере семьи. В 1926 году появляется «Кодекс РСФСР о браке, семье и опеке», в соответствии с которым отделы записей браков и рождений реформировались в бюро записей актов гражданского состояния с расширенными по сравнению с отделами функциями.

Обстановка репрессий 1930-х годов наложила отпечаток на деятельность органов ЗАГС, которые обладали объективной и достоверной информацией об учете населения. Эти сведения могли быть использованы для подрыва советской власти и подвергались тщательному контролю, органы ЗАГС вошли в структуру НКВД. В 1946 году НКВД было реформировано МВД и бюро записи актов гражданского состояния перешли под юрисдикцию нового ведомства.

В 1956 году в связи с изменением внутренней политической ситуации, «оттепели» в общественной жизни органы ЗАГС перешли в подчинение местных Советов народных депутатов. В 1957 году в структуре Совета Министров союзных республик появляются должности инспекторов для руководства и контроля за работой органов ЗАГС, утверждается система государственной поддержки и контроля данной деятельности. В 1958 году утверждается новая «Инструкция о порядке регистрации актов гражданского состояния». Таким образом, работа органов записи актов гражданского состояния вне подчиненности силовым ведомствам получает новое направление развития и постоянно совершенствуется.

В 1969 году принят «Кодекс о браке и семье РСФСР», в соответствии с которым «регистрация актов гражданского состояния в городах и районных центрах стала производиться отделами (бюро) ЗАГС исполнительных комитетов районных, городских, Советов народных депутатов, а в поселках и сельских населенных пунктах - исполнительными комитетами поселковых и сельских Советов народных депутатов» [1].

В настоящее время деятельность органов ЗАГС и предоставляемые ими услуги регулируются «Семейным кодексом» 1995 года и Федеральным законом «Об актах гражданского состояния» 1997 года. Как видим, современная реальность уже опережает нормы законодательства 1990-ых годов. Так, в начале 2018 года рассматривалась и была отклонена общественная инициатива о внесении изменений в Семейный кодекс, которая бы приравнивала сожительство в течение 5 лет к браку. Подобные инициативы говорят о серьезных изменениях в структуре современной семьи, которые рано или поздно приведут к изменениям в правовом поле и внесут коррективы в деятельность органов ЗАГС.