Историко-правовой аспект деятельности службы участковых уполномоченных полиции в период реформирования системы МВД России

На всех этапах развития Российского государства служба участковых уполномоченных занимала и занимает важное место в системе органов внутренних дел. Участковые уполномоченные полиции – самые близкие к населению представители правоохранительных органов, которые всегда готовы прийти на помощь. Сотрудники данного подразделения выполняют основную работу по обеспечению общественной безопасности, правопорядка, выступают первым и определяющим звеном при построении отношений «гражданин — государство» и являются гарантом прав и свобод граждан. На данный факт не раз обращалось внимание руководителей Министерства внутренних дел России [1]. Генезис развития подразделений участковых уполномоченных показывает, что с момента их образования и до настоящих дней в отношении граждан, привлекаемых к данной службе, всегда предъявлялись повышенные требования. Вместе с тем в вопросе развития и становления службы участковых уполномоченных отмечается значительное количество противоречий.

Среди наших современников бытует мнение, что институт участковых уполномоченных взял свое начало с момента образования советской милиции. Это не совсем верно. Первые свидетельства появления одной из старейших полицейских служб зафиксированы в период сословнопредставительной монархии — XVI— XVIII вв. Так, во время правления 1

Елены Глинской была проведена губная реформа, в ходе которой повысилась роль губных (окружных) учреждений. Из местных дворян избирались старосты, которые организовывали борьбу с наиболее опасными преступлениями («разбоями»), а также розыск и наказание «лихих людей». Далее, в результате земской реформы Ивана IV, главным органом уездного управления стали старосты, в функции которых входило ведение уголовных дел, надзор за общественным порядком и другие полицейские обязанности[2]. По мнению ряда ученых, именно губные старосты послужили прообразом будущего участкового уполномоченного полиции, поскольку осуществляли контроль за порядком, поддерживали власть, нейтрализовывали антигосударевы настроения [3]. В восемнадцатом веке, в период царствования Екатерины II, в России стала складываться система местных органов полиции, чему немало способствовало восстание Емельяна Пугачева, вскрывшее все слабые места административных органов, в том числе отсутствие полиции в провинции.

7 ноября 1775 года издается «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи», положившее начало деятельности так называемых земских судов, на которые возлагалась обязанность следить в уездах за порядком и исполнением законов, а в случае выявления нарушений нижний земский суд имел право применять меры принуждения.

Во главе нижнего земского суда стоял земский исправник (либо капитан-исправник), который в том числе отвечал «за добронравие и порядочное житие» всех людей в уезде».

В состав нижнего земского суда входили два-три заседателя. В подчинении суда находились сотские и десятские, назначаемые из числа крестьян. При этом служащие земского суда не только отвечали за порядок в уезде, но и проводили предварительное следствие по уголовным делам, исполняли распоряжения губернского начальства.

С развитием промышленности и урбанизации Российской империи возникла необходимость реорганизации полицейского аппарата в городах.

В 1782 году издается «Устав благочиния», согласно которому территории городов делились на административно-полицейские части (по 200-700 дворов), а те, в свою очередь, – на кварталы (по 50-100 дворов). Соответственно в штаты городской полиции вводились должности квартальных надзирателей, которые подчинялись частным приставам, а в их подчинении находились квартальные поручики и ночные сторожа.

Именно квартальный надзиратель выполнял функции современного участкового уполномоченного. Он обеспечивал порядок в определенном квартале, реализовывал распоряжения управы благочиния и подчинялся по службе частному приставу.

Очередным шагом в развитии службы участковых инспекторов милиции можно считать утвержденное императором Николаем I в июне 1837 года новое Положение о земской полиции, подготовленное Министром внутренних дел, графом Д.Н.Блудовым. В соответствии с нормами данного положения все уезды разделялись на участки-станы, в которые определялись участковые заседатели (становые приставы) на правах заседателей нижних земских судов. Становой пристав назначался губернатором из числа кандидатов, предлагаемых уездным дворянским собранием, и имел в своем распоряжении рассыльных, сотских и десятских, что значительно увеличивало число полицейских и укрепляло полицию в целом.

Отмена крепостного права в 1861 году привела к реформированию полиции городов России, значительно укрепив ее штатами. Квартальных надзирателей городов заменили околоточные надзиратели, которые отвечали за свои околотки (околоток – низшая административно-полицейская единица в крупных городах)и были наделены функциями весьма похожими на функции участковых уполномоченных сегодня.

Околоточные надзиратели, так же как и современные участковые уполномоченные при наличии заявлений о совершенном преступлении, а также иных поводах подозревать о его совершении обязаны были приступать к производству дознаний, имели право лично задерживать подозреваемых в совершении преступления или проступка, в том числе при необходимости входить в чье-либо жилище или квартиру, если там скрылся преступник.

В результате реформы госучреждений в декабре 1862 года принимаются «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых». Создаются городские полицейские участки во главе с участковым приставом, которые, в свою очередь, делятся на околотки, в которых службу несут околоточные надзиратели.

В июле 1878 года для обеспечения общего порядка в уездах и волостях в штаты уездных полицейских управ вводится должность полицейского урядника. Урядник постоянно проживал в своем участке и его служебные полномочия распространялись на этот участок, по площади равной, как правило, волости. Он отвечал за поддержание общественного порядка и безопасности, обеспечивал соблюдение санитарных и противопожарных правил в населенных пунктах волости. В случае обнаружения преступления в его обязанности входило, по возможности, задержание преступника, сбор улик, выявление соучастников и свидетелей.

Полицейский институт околоточных надзирателей и урядников сохранился без видимых изменений до 1917 года.

Временное правительство в феврале 1917 года формально санкционирует ликвидацию полиции и жандармерии, провозгласив их замену народной милицией с выборным начальством, подчиненную органам местного самоуправления. Правовой основой организации и деятельности этого административного органа стало постановление «Об учреждении 4

милиции», принятое в апреле 1917 года. Непосредственное руководство милицией в уездах и городах осуществлялось уездными земскими и городскими управами. Участковый начальник милиции заменил станового пристава. В его подчинении были помощники, заменившие полицейских урядников, а также конные и пешие милиционеры.

При комплектовании милиции временное правительство стремилось сохранить старые квалифицированные полицейские кадры, но сделать это в условиях продолжавшейся мировой войны было крайне сложно. Буржуазная революция, разрушив старую, не успела создать новую эффективную систему административного управления. Процесс этот был прерван событиями октября 1917 года.

28 октября (10 ноября) 1917 года по поручению Совета Народных Комиссаров наркоматом внутренних дел было издано постановление «О рабочей милиции», которое, однако, не предусматривало конкретных организационных форм ее построения. Функции охраны общественного порядка и защиты государства от контрреволюционных сил были смешаны, что вносило дезорганизацию в деятельность милиции. В этой связи была поставлена задача создания специального аппарата милиции вместо вооруженных формирований рабочих.

12 октября 1918 года народными комиссариатами внутренних дел и юстиции по поручению СНК РСФСР утверждена Инструкция «Об организации советской рабоче-крестьянской милиции», установившая принципиально новый штат милиции. В соответствии с ее положениями низовым звеном аппарата милиции являлся участок (вскоре был переименован в район), возглавляемый участковым начальником милиции (начальником милицейского района), которому подчинялись старшие милиционеры и милиционеры, обеспечивающие непосредственную охрану общественного порядка на местах. Основная задача этих служащих состояла 5

в профилактике и пресечении преступлений и административных правонарушений. Эта категория сотрудников положила начало службе участковых инспекторов милиции, которые в ноябре 1923 года распоряжением наркомата внутренних дел начали именоваться участковыми надзирателями.

Именно с этого момента начала формироваться служба участковых уполномоченных в таком виде, какой она является сейчас, определялись задачи и функциональные обязанности сотрудников.

Приказ НКВД от 13 февраля 1930 года № 109 переименовал участковых надзирателей городской милиции и сельских милиционеров райотделений, осуществлявших работу на участках, в участковых инспекторов милиции. Перед участковым ставилась задача по обеспечению порядка и общественной безопасности и борьбе с уголовной преступностью на территории обслуживаемого участка.

В 1949 году милиция была передана в ведение Министерства Государственной Безопасности СССР. Служба участковых уполномоченных вошла в состав Управления Милицейской Службы, на которое возлагались охрана общественного порядка и общественной безопасности.

В 1953-1956 годы была осуществлена система мер, направленных на улучшение работы милиции. Создано Министерство внутренних дел СССР, а участковые уполномоченные стали утверждаться на должности в исполкомах и местных Советах.

В начале шестидесятых годов правительством был принят ряд мер, направленных на укрепление взаимодействия органов внутренних дел с общественными формированиями. В этот период начинают активно формироваться народные дружины, опорные пункты милиции, товарищеские суды. Основная тяжесть работы с ними возлагалась на участковых уполномоченных.

В ноябре 1983 года вышла «Инструкция по работе участковых инспекторов милиции», где были изложены основные задачи их работы: «обеспечение общественного порядка на обслуживаемой территории; предупреждение и пресечение преступлений, иных правонарушений; выявление и осуществление наблюдения за лицами, от которых можно ожидать совершения преступлений; устранение причин и условий, способствующих совершению преступлений и других нарушений правопорядка; участие в раскрытии преступлений и в розыске преступников; охрана прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций от преступных посягательств и иных антиобщественных проявлений, повседневное укрепление связей с населением».

Приказом МВД СССР от 1 июля 1986 года отделы по организации работы участковых инспекторов милиции вводятся в состав службы охраны общественного порядка. Этим же приказом вводится должность старшего участкового инспектора милиции, который обязан координировать, организовывать, направлять и контролировать служебную деятельность группы участковых инспекторов, а также оказывать им постоянную практическую помощь в работе.

В феврале 1987 года принято Постановление Правительства по совершенствованию работы участковых инспекторов милиции, улучшению их материального положения. В этом же году приказом Министерства внутренних дел СССР от 20 апреля № 87 утверждена Инструкция по работе участкового инспектора милиции.

Изменения, произошедшие в августе 1991 года в общественнополитической жизни России, определенным образом отразились как на дальнейшем развитии милиции в целом, так и службы участковых уполномоченных в частности.

Указом Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 года №209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации» утверждено Положение о милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации, приведен перечень подразделений, относящихся к милиции общественной безопасности, а так же рассматриваются порядок создания, основные задачи, обязанности и права милиции общественной безопасности, формы реорганизации и ликвидации ее подразделений и служб, в том числе и службы участковых инспекторов милиции. Указаны нормативы штатной численности: 1 участковый инспектор милиции на 3 - 3,5 тыс. человек городского населения и 1 участковый инспектор милиции в сельской местности на сельский или поселковый Совет народных депутатов.

Произошли изменения в правовом регулировании деятельности службы. Более десяти лет ее регламентировал приказ МВД России от 16 сентября 2002 года №900 «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции». Данный нормативный документ выдержал не одно рецензирование, трижды был подвержен изменению — редакции от 2003, 2006 и 2007 годов. Результатом реформы органов внутренних дел, начатой в 2010 году, стала разработка и вступление в законную силу с 7 апреля 2013 года приказа МВД России от 31.12.2012 года №1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции».

В настоящее время, вопросам деятельности участковых уполномоченных уделяется особое внимание. Интерес проявляют как руководители Министерства внутренних дел, так и научное сообщество. Это объясняется объективными причинами. Как и десяткилет назад, участковый уполномоченный решает чрезвычайно широкий спектр задач, находится в непосредственном контакте с населением, пребывает на переднем крае 8

борьбы с преступностью. Сегодня участковый уполномоченный полиции по-прежнему выполняет задачи по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства; по противодействию преступности, охране общественного порядка, собственности и обеспечению общественной безопасности.

О важности службы участкового уполномоченного полиции было отмечено и на расширенной коллегии МВД России с участием В.В. Путина 21.03.2014г.: «Предстоит повысить эффективность работы участковых уполномоченных. Нагрузки, ответственность у них очень большие, а участок работы, безусловно, трудный и весьма сложный. Важно освободить их от несвойственных функций, дать возможность больше заниматься прямыми обязанностями.

Граждане должны, что называется, знать в лицо своего участкового, как это было в прежние времена, а участковый – хорошо представлять проблемы вверенной территории и ее жителей, включая тех, кто входит в так называемую группу риска, и обладать оперативной информацией. В ряде случаев такая информация позволяет быстрее вычислить преступников. Например, по статистике, практически в четверти раскрываемых краж личность преступника была установлена как раз именно с помощью участковых» [4].