IT-технологии и государственное управление

Н еобходимость оптимизации российской системы государственной службы за счет внедрения

IT -технологий из дискуссионной для научного сообщества темы постепенно превращается в общепринятое убеждение. Вместе с тем остаются нерешенными вопросы о том, насколько готова отечественная политическая система к инновациям и каким должен быть оптимальный масштаб электронизации, в частности процесса оказания услуг населению. С целью разрешения этих теоретических проблем и принятия взвешенных государственных решений представляется полезным учитывать опыт других демократических государств.

Финский опыт использования высоких технологий с целью оптимизации государственной службы является одним из наиболее показательных примеров. Действительно, исторический опыт Финляндии оказался очень благоприятным для последующего внедрения электронных, особенно коммуникационных технологий в систему государственной службы. В 1879 г. в Финляндии начал работу первый в мире частный телеграф, а уже до Второй мировой войны функционировали 815 телефонных компаний [Nordic Social Policy… 2007: 47-49]. Развитие мобильной телефонии привело к тому, что на сегодняшний день в IT-сфере занято 3–4% населения Финляндии, а доля этой про- дукции в ВВП за счет экспорта составляет почти 50% [Nordic Social Policy… 2007: 89]. Постепенно высокие технологии, начиная с мобильной связи, прочно вошли в финскую повседневную жизнь. Исследования частоты использования высоких технологий гражданами Финляндии, распространения инноваций в целом показали, что в 2002 г. финский Technology achievement index превысил американский показатель: 0,74 и 0,73 соответственно [Nordic Social Policy… 2007: 57-58].

Динамичное внедрение IT -технологий в систему политического управления в Финляндии, по мнению исследователей, во многом предопределено не только высоким уровнем технологизации, но и такими факторами, как господство протестантской этики, достойный уровень жизни и относительная консолидация политических сил. В результате на сегодняшний день, по мнению П. Химманена, трансформация процессов политического управления происходит под влиянием парадигмы информационализма, т.е. «в качестве основы знания выступает процесс образования и получения информации с применением микроэлектронных технологий, построенный на сетевом принципе организации» [Castells M., Himanen 2002: 114]. При этом в Финляндии приоритет электронизации государственных услуг не просто признается на официальном уровне, но закрепляется в соответствующих государственных программах.

В 2011 г. финское правительство приняло программу SADe (Electronic Services and Democracy Acceleration Programme) , рассчитанную на 4 года, суть которой состоит в расширении IT -кластера в контексте оптимизации государственной службы. Программа SADe , как следует из названия, подразумевает развитие электронных услуг и демократии, но не как частных задач, а в качестве условия развития центральной и местной власти, что предполагает реализацию соответствующих профильных программ и проекта по совершенствованию сектора оказания государственных услуг. Основная цель – соответствие предпринимаемых государственными структурами усилий реальным потребностям граждан вне зависимости от их возраста и сферы профессиональной занятости.

Программа SADe построена на 3 базовых принципах. Во-первых, это так называемый супермаркет, т.е. аккумулирова- ние всего спектра государственных услуг в рамках одного интернет-портала (на сегодняшний день это портал suomi.fi). Во-вторых, аналогичный портал, содержащий консультационную информацию, электронные формы разрешений, свидетельств и прочих документов, необходимых для открытия своей компании, предполагается создать для бизнесменов (на базе сайта enterprise.fi). В-третьих, планируется создание единой сети профильных интернет-аккаунтов, на базе которых будет осуществляться диалог между органами власти и институтами гражданского общества.

Фундаментальность программы SADe состоит в том, что ее реализация возложена на 6 министерств: министерство образования и культуры, министерство финансов, министерство социального развития и здравоохранения, министерство труда и экономики, министерство юстиции, министерство охраны природных ресурсов. Соответственно, каждое министерство несет ответственность за определенный участок работы, например за налаживание системы онлайн-обучения, дистанционное оказание услуг и создание общей электронной справочной по вопросам компетенции государственных структур, развитие новых форм гражданского участия, электронизацию процесса выдачи разрешений на строительство и освоение природных ресурсов и т.д.

Преимущества программы SADe в соответствии с официальной позицией финского правительства сводятся к двум основным направлениям. Во-первых, предполагается снять необходимость обращения в государственные органы по месту жительства, что означает в будущем исчезновение очередей, приема по записи и т.д. Во-вторых, подразумевается повышение степени гражданского участия, т.е. в перспективе каждый гражданин будет выполнять функции государственного служащего сам, работая в Интернете с соответствующей информацией. Соответственно, эффективность государственной службы возрастает за счет ускорения процесса оказания услуг параллельно с ростом активности гражданского общества в процессе принятия государственных решений на фоне существенного увеличения степени транспарентности политических процессов.

На сегодняшний день в рамках про- граммы SADe достигнуты следующие конкретные результаты. Во-первых, создан единый портал для предпринимателей, содержащий информацию о лицензиях, зарплатах, рабочих местах, состоянии рынка в целом, причем контент не является сугубо дескриптивным; в онлайн-работе портала участвуют эксперты, развивается международное инвестиционное сотрудничество, публикуются полезные рекомендации, предусмотрена возможность онлайн-заполнения различных заявлений и т.д. Во-вторых, в области здравоохранения появилась возможность вызова скорой помощи по Интернету, также внедрена в практику электронная больничная карта; по Интернету население может заказать и получить справку о состоянии здоровья. В-третьих, начал свою работу Единый электронный справочный центр, что привело к существенному снижению числа непрофильных обращений в органы государственной власти. В-четвертых, в ряде регионов появилась практика онлайн-голосования, например в Тампере граждане по Интернету могут участвовать в обсуждении и утверждении городского бюджета.

Электронные технологии не являются панацеей для системы государственной службы. Это с очевидностью следует из недостатков как текущей программы SADe, так и других, уже завершенных проектов. К однозначным провалам следует отнести электронное дистанционное обучение. Фактически эта система в Финляндии до сих пор так и не заработала, несмотря на участие Европейского союза в финансировании. Программы, предполагающие упрощение процедуры приема граждан чиновниками с помощью дистанционных электронных систем видеоконтакта, также на сегодняшний день не функционируют, хотя Агентство по социальному страхованию планирует открыть в 2014 г. первые интернет-приемные1. Из неудач на региональном уровне заслуживает упоминания план внедрения смарт-карты E SMART в Тампере. Предполагалась, что карта E SMART будет использоваться населением при оплате проезда, посещении библио- тек, питания в студенческой столовой2, однако проект постоянно дорабатывался в органах исполнительной власти и в итоге был закрыт.

В заключение представляется справедливым охарактеризовать финский опыт внедрения инноваций в систему государственного управления как безусловно эффективный в плане повышения транспарентности процесса принятия государственных решений и оптимизации диалога между гражданским обществом и институтами власти. Однако функциональность политической системы за счет повсеместного применения информационных технологий, несмотря на определенные достижения, по большей части оставляет желать лучшего. Кроме того, электронизация и информатизация государственной службы усиливают диспропорцию в развитии регионов: 56% финских доменов зарегистрировано в районе Хельсинки – Эспоо-Вантаа [Himanen 2010: 113]. Возникает серьезная проблема, которую финские политологи обозначают понятием exclusion (в дословном переводе с английского – выключение), что означает отчуждение ряда социальных групп, например пенсионеров, от процесса принятия государственных решений и ограничение их возможностей политического участия.

В этой связи следует осторожно подходить к внедрению IT -технологий в политические процессы в современной России. В нашей стране постиндустриальная экономика развивается диспропорционально, что подтверждается рейтингом соответствующей готовности субъектов РФ к информационному обществу (по 7-балльной шкале): с большим отрывом лидируют Москва (5,62) и Санкт-Петербург (4,75). Существенно отстают такие республики, как Тыва (1,92), Дагестан (1,82) и Ингушетия (1,72) [Еляков 2008: 88]. При этом российская политическая система отличается низкой степенью транспарентности, а по данным ВЦИОМа «63 процента респондентов не умеет п ользоваться компьютером»³.

Соответственно, повсеместное внедрение высоких технологий в систему государственной службы в России чревато обострением ряда противоречий, особенно ввиду отсутствия традиции открытого обмена информацией, которой в обществе нового типа «должно обладать все дееспособное население» [Белов 2009: 201]. Вместе с тем элементарная замена бумажных носителей информации на электронные и повышение информативности интернет-сайтов органов государственной власти, безусловно, оказались бы полезной мерой и, возможно, стали бы основой для новых традиций информатизации системы управления уже в ближайшем будущем.