Итоги исполнения федерального бюджета 2016 года

По итогам 2016 г. доходы федерального бюджета составили 15,7% ВВП, что на 0,7 п.п. ниже, чем в 2015 г. (в номинальном выражении снижение не превысило 1,5% – см. табл. 1 ). Падение доходов в минувшем году было вызвано резким сокращением их нефтегазовой составляющей. Нефтегазовые доходы за 2016 г. даже в номинальном выражении упали на 17,4%, а в долях ВВП – на 1,4 п.п. При этом более глубокого падения совокупных доходов удалось избежать благодаря заметному росту ненефтегазовых поступлений: за 2016 г. их увеличение составило порядка 0,7 п.п. ВВП, а номинальный рост достиг 10,5%. Улучшение динамики обусловлено в основном поступлением дополнительных доходов в результате частичной приватизации ПАО «Роснефть» (около 700 млрд руб.).

Объем расходов федерального бюджета за 2016 г. составил 19,1% ВВП, что на 0,3 п.п. ВВП выше уровня 2015 г. (в номинальном выражении расходы увеличились на 5%). Рост расходов происходил как за счет процентных, так и непроцентных статей. Увеличение процентных расходов (+19,8%) произошло за счет значительного увеличения расходов на обслуживание внутреннего долга (+28%) при низких темпах роста расходов на обслуживание внешнего долга (+1%). Если за весь 2015 г. объем внутреннего долга упал на 1,1%, то за 2016 г. его номинальный рост составил 4%. Темпы роста процентных расходов оказались существенно выше темпов прироста долга, т.е. процентные ставки выросли.

Рост непроцентных расходов в 2016 г. в номинальном выражении достиг 4,6%, а в долях ВВП – 0,3 п.п. Увеличение расходов связано с внесенными в ноябре поправками в закон о бюджете, в результате которых их общий рост достиг 304 млрд руб.1 (подробнее о поправках см. ниже).

В 2016 г. продолжилось наращивание бюджетного дефицита, достигшего 3,4% ВВП, что на 1,0 п.п. ВВП выше уровня 2015 г. (в номинальном выражении рост превысил 50%). Основным источником финансирования дефицита стали средства Резервного фонда, за счет которых было покрыто около 70% дефицита. В результате объем Резервного фонда снизился на 59% за 2016 г., а с учетом курсовой разницы – на 73%.

Таблица 1

ОСНОВНЫЕ ПАРАМЕТРЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА В 2015–2016 ГГ.

	-Is ° -e- s=	in * e - c o S “ x О “ о CM so га 5 СП х	Ш и *_ е ^ I с о 1П га ш Zqoi111 у см га so га га с СП х § с	о -Н С 5 х g ° ^ so	Отклонение
					-°  с  ГО R S к га £ у I Н О so of &	с CD CD Е Е
Доходы, в том числе:	16,4	17,5	16,1	15,7	-1,5	-0,7
- нефтегазовые доходы	7,0	7,7	5,8	5,6	-17,4	-1,4
- ненефтегазовые доходы	9,4	9,8	10,4	10,0	+10,5	+0,7
Расходы, в т.ч.:	18,8 ■	20,5 ■	19,8 ^|	19,1|	+5,1 ■	+0,3 1
- процентные расходы	0,6	0,8	0,8	0,7	+19,8	+0,1
- непроцентные расходы	18,1	19,7	19,0	18,4	+4,6	+0,2
Профицит (дефицит)	-2,4	-3,0	-3,7	-3,4	+50,8	+1,0
первичный дефицит	-1,7	-2,2	-2,9	-2,7	+63,9	+1,0
ненефтегазовый дефицит	-9,4	-10,7	-9,4	-9,1	-0,3	-0,3
Справочно: ВВП в текущих ценах, руб.	83 233	78 673	82 815	85 881	-	-
Цена за баррель нефти марки Urals, долл. за баррель	51,2	50,0	41,0	41,9	-	-

* Федеральный закон от 14.12.2015 № 359-ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 год».

** В редакции Федерального закона от 22.11.2016 № 397-ФЗ.

Источник: Федеральное казначейство, Росстат, расчеты авторов.

В то же время в 2016 г. продолжилось сокращение ненефтегазового дефицита (данный тренд наметился еще в 2015 г.): его объем составил 9,1% ВВП, что на 0,3 п.п. ВВП ниже значения за 2015 г. В 2015–2016 гг. де-факто происходило снижение зависимости федерального бюджета от конъюнктуры на мировых рынках энергоносителей: доля нефтегазовых доходов в общей сумме доходов последовательно снизилась с 51% в 2014 г. до 43% в 2015 г. и далее до 35% в 2016 г. Однако наметившийся тренд в значительной степени связан с существенным падением объема (и соответственно доли) нефтегазовых доходов и сокращением доли нефтегазового сектора в ВВП страны в условиях падения мировых цен на нефть, и он только формально свидетельствует о диверсификации структуры российской экономики1.

Особенности исполнения бюджета в 2016 г.

В ноябре 2016 г. в Закон о федеральном бюджете на 2016 г. были внесены изменения2. Особенностью бюджетного процесса стало то, что в отличие от практики предыдущих лет в действующий закон поправки вносились лишь один раз и уже в самом конце года. Это связано, прежде всего, с тем, что было решено синхронизировать процесс принятия этих поправок с процессом обсуждения и принятия нового федерального бюджета на 2017–2019 гг. новым составом Государственной Думы.

В результате внесенных поправок произошло как перераспределение средств между статьями расходов федерального бюджета, так и общее увеличение объема расходов относительно утвержденных ранее параметров на 304 млрд руб. Рост расходов связан с увеличением финансирования по разделам «Национальная оборона» (+740 млрд руб.) и «Социальная политика» (+177 млрд руб.). Рост оборонных расходов в основном обусловлен выделением средств предприятиям ВПК на выплату ранее взятых у банков кредитов, сроки погашения по которым приходятся на 2016–2018 гг. Выделение всей суммы в 2016 г. должно позволить снизить соответствующие расходы в 2017–2018 гг. Увеличение расходов на «Социальную политику» в значительной степени обусловлено наращиванием финансирования пенсионного обеспечения. В то же время по ряду направлений произошло сокращение расходов в результате внесенных поправок. Наиболее заметное падение финансирования зафиксировано по статье «Национальная экономика» (-427 млрд руб.). В рамках внесенных поправок был также скорректирован прогноз доходов – с 17,5 до 16,1% ВВП за счет нефтегазовой составляющей в условиях снижения прогноза цены на нефть Urals с 50 до 41 долл. за баррель. В итоге прогноз по размеру дефицита федерального бюджета увеличился с 3,0 до 3,7% ВВП.

Налоговые доходы

Параметры исполнения доходной части федерального бюджета за 2016 г. более подробно представлены в табл. 2 . Анализируя динамику фактического поступления налоговых доходов, стоит прежде всего отметить падение их общего объема на 1,1 п.п. ВВП к уровню 2015 г.

Таблица 2

ПОСТУПЛЕНИЯ НАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ

ЗА 2015–2016 ГГ.

	2015 (факт)	2016 (факт)	Отклонение
	% ВВП	% ВВП	номинальный темп прироста, в %	п.п. ВВП
Налоговые доходы, всего, в т.ч.	14,3	13,2	-4,6	-1,1
налог на прибыль организаций	0,6 ■	0,6 ■	-0,1 ■	0,0 ■
НДС на товары, производимые на территории РФ	2,9	3,1	+8,5	+0,2
НДС на товары, ввозимые на территорию РФ	2,1	2,2	+7,2	+0,1
акцизы на товары, производимые на территории РФ	0,6	0,7	+19,8	+0,1
акцизы на товары, ввозимые на территорию РФ	0,1	0,1	+15,2	0,0
НДПИ	3,8	3,3	-9,4	-0,5
Доходы от внешнеэкономической деятельности	4,0	3,0	-20,9	-0,9

Источник: Федеральное казначейство, расчеты авторов.

Сокращение налоговых поступлений вызвано снижением в первую очередь доходов от внешнеэкономической деятельности не только в долях ВВП, но и в абсолютном выражении. Номинальное сокращение достигло почти 21%, или 0,9 п.п. ВВП во многом за счет падения объема вывозных пошлин на нефть и нефтепродукты (на 32% в номинальном выражении). По НДПИ номинальное снижение объема поступлений достигло 9,4%, или 0,5 п.п. ВВП. Сокращение нефтегазовых доходов в целом вызвано заметным падением цен на нефть1, что было лишь частично компенсировано ослаблением курса рубля к доллару2. При этом физические объемы экспорта товаров топливно-энергетического комплекса в страны дальнего зарубежья возросли, по оперативным данным ФТС России3, на 3,2%, а в страны СНГ, напротив, снизились на 8,7% (при этом доля стран СНГ в физическом объеме экспорта нефти и нефтепродуктов составила в 2016 г. 5–7%, а природного газа – 17%).

В 2016 г. предельная ставка экспортной пошлины на нефть сохранилась на уровне 42%, в то время как базовая ставка НДПИ на нефть выросла с 766 до 857 руб. за тонну. Эти законодательные изменения, по сути нарушившие логику проведения «налогового маневра», также способствовали снижению потерь федерального бюджета.

Поступления от НДС на товары, производимые на территории РФ, увеличились на 8,5% в номинальном выражении, или 0,2 п.п. ВВП; доходы от НДС на импортные товары выросли на 7,2%, или на 0,1 п.п. ВВП; поступления по акцизам на товары, производимые на территории РФ, увеличились на 19,8%, или 0,1п.п. ВВП.

Расходы

В табл. 3 представлены данные по расходам федерального бюджета в разрезе функциональной классификации за 2015–2016 гг. Рост федеральных расходов за 2016 г. связан в первую очередь с увеличением трат на национальную оборону на 0,6 п.п. ВВП (номинальный рост – 18,7%) относительно уровня 2015 г. Расходы по разделу «Социальная политика» за 2016 г. выросли на 0,2 п.п. ВВП (номинальный рост – 7,6%). Это в значительной степени обусловлено наращиванием государственных расходов на пенсионное обеспечение (номинальный рост – 11%).

В то же время по ряду направлений произошло сокращение расходов. Снижение финансирования зафиксировано по разделу «Национальная экономика» на 0,1 п.п. ВВП (или на 1% в номинальном выражении) к уровню 2015 г. Также сократились расходы по разделу «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» на 0,2 п.п. ВВП (или на 3,4% в номинальном выражении).

По остальным крупным функциональным разделам объемы финансирования в 2016 г. в долях ВВП практически не изменились.

Также в табл. 3 представлены данные по исполнению расходов федерального бюджета за 2015–2016 гг. относительно утвержденных⁴ годовых параметров. В целом можно отметить, что за 2016 г. уровень исполнения достиг 98,7% годовой бюджетной росписи, что на 0,2 п.п. выше значения за 2015 г. Наиболее существенный рост уровня исполнения

Таблица 3

РАСХОДЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА В 2015–2016 ГГ.

(ПО ФУНКЦИОНАЛЬНОЙ КЛАССИФИКАЦИИ РАСХОДОВ)

	EZ CD i_. CD о 'p s	EZ CD i_. CD ID o^ о S	Отклонение		Уровень исполнения относительно утвержденной годовой бюджетной росписи		s о О p . §8 = QJ CD lZ S a: LO ZE S ^H CD Т О T (D ГЧ О T o c
			номинальный темп прироста, %	п.п. ВВП	2015, %	2016, %
Расходы всего, в том числе:	18,8	19,1	5,1	0,3	98,5	98,7	+0,2
Общегосударственные вопросы	1,3	1,3	-2,0 ■	-0,1 ■	98,6 ■	97,1 ■	-1,5 ■
Национальная оборона	3,8	4,4	18,7	0,6	99,8	99,2	-0,6
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	2,4	2,2	-3,4	-0,2	98,8	100,4	+1,6
Национальная экономика	2,8	2,7	-1,0	-0,1	96,5	95,9	-0,6
Жилищно-коммунальное хозяйство	0,2 ■	0,1 ■	-50,0	-0,1 ■	98,0 ■	95,5 ■	-2,5 ■
Охрана окружающей среды	0,1	0,1	26,9	0,0	99,4	99,6	+0,2
Образование	0,7 ■	0,7 ■	-2,1 ■	0,0 ■	99,2 ■	99,1 ■	-0,1 ■
Культура и кинематография	0,1	0,1	-2,9	0,0	99,8	96,3	-3,5
Здравоохранение	0,6 ■	0,6 ■	-1,9 ■	0,0 ■	97,8 ■	97,6 ■	-0,2 ■
Социальная политика	5,1	5,3	7,6	0,2	99,6	99,7	+0,1
Физическая культура и спорт	0,1 ■	0,1 ■	-18,3 ■	0,0 ■	97,8 ■	88,7 ■	-9,1 ■
СМИ	0,1	0,1	-6,7	0,0	99,9	99,9	0,0
Обслуживание государственного долга	0,6 ■	0,7 ■	19,8 ^1	0,1 ■	87,5 ■	97,1 ■	+9,6 ■
Межбюджетные трансферты	0,8	0,8	-1,5	0,0	99,7	99,8	+0,1

Источник: Федеральное казначейство, расчеты авторов.

отмечен по следующим разделам: «Обслуживание государственного долга» (9,6 п.п.) и «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» (1,6 п.п.). Однако по ряду статей зафиксировано ощутимое снижение уровня исполнения относительно годовых лимитов: «Физическая культура и спорт» (на 9,1 п.п.), «Культура и кинематография» (3,5 п.п.), «Жилищно-коммунальное хозяйство» (2,5 п.п.), «Общегосударственные вопросы» (1,5 п.п.). Анализ в разрезе отдельных главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС) также обнаруживает проблемы как с уровнем освоения выделенных годовых лимитов, так и с равномерностью осуществления расходов в течение года.

***

Роль федерального бюджета в 2016 г. в реализации целей социальноэкономической политики неоднозначна. Его нельзя назвать бюджетом развития, так как происходило недофинансирование «производительных» расходов на человеческий капитал и инфраструктуру (что является устойчивым трендом последних лет). В то же время бюджет 2016 г. трудно назвать и бюджетом стабилизации, поскольку наблюдался устойчивый дефицит (как общий, так и первичный), на покрытие которого была израсходована значительная часть Резервного фонда, заметно выросли расходы на обслуживание государственного долга. Однако следует понимать, что простых рецептов решения проблем здесь нет, тем более в условиях неоптимальной структуры ранее взятых социальных обязательств и неблагоприятной экономической конъюнктуры.•