Избирательная система Украины: обеспечение легитимности избирательного процесса и его результатов

Наверное, одной из главных характеристик избирательного процесса (а особенно его результатов) в демократических странах является легитимность, то есть восприятие и доверие к нему. Традиционно понятие легитимности понимается как доверие населения. Однако по мнению автора, в сегодняшнем глобализированном мире легитимность избирательных процессов и их результатов состоит из нескольких сегментов: их признания гражданами (или большинством граждан), другими субъектами избирательного процесса, которые принимали участие в избирательной гонке (своеобразное признание соперниками, конечно, насколько оно возможно в сфере политики), а также признания международным сообществом (иностранными наблюдателями).

Так, участники предвыборной гонки должны быть уверены в справедливости установленных «правил игры» (равенстве возможностей донести свою позицию и наличия действенных механизмов защиты своих прав и адекватного наказания нарушителей этих прав), а также честности проведенной борьбы за голоса избирателей. Избиратели же должны быть уверены в наличии и обеспечении их права избирать и быть избранными, а также в честном установлении результатов их голосования. Международные наблюдатели должны убедиться, что государство обеспечило выполнение принятых на себя обязательств по проведению выборов в соответствии с мировыми стандартами. Результатом обеспечения этих условий должно быть убеждение избирателей, что их предпочтения имели решающее влияние на определение победителя, который и будет представлять их интересы, субъекты избирательного процесса должны быть уверены, что победитель честно получил большинство голосов избирателей, а международные наблюдатели – что на всех этапах избирательный процесс был организован на высоком уровне. Конечно, это несколько идеальная модель, однако, по мнению автора, она достаточно четко демонстрирует, на что должны направляться усилия по обеспечению легитимности избирательного процесса и какими должны быть результаты этого обеспечения.

Именно анализу эффективности механизмов обеспечения легитимности избирательных процедур и их результатов в избирательной системе Украины, а также возможным направлениям модернизации этих механизмов и посвящена данная статья.

По мнению автора, легитимность в избирательном процессе может обеспечиваться многими путями – устойчивостью избирательного законодательства, использованием справедливых и прозрачных избирательных процедур, обеспечением эффективной системы наблюдения за ходом избирательного процесса и защиты прав субъектов избирательного процесса, регламентацией порядка использования средств массовой информации, обеспечением возможности эффективного наблюдения за избирательным процессом иностранных наблюдателей и др.

По мнению автора, в избирательной системе Украины недостаточно эффективно обеспечивается легитимность избирательного процесса и его результатов.

Это проявляется в быстрой смене избирательного законодательства, при которой принципиально меняются избирательные процедуры (за все годы независимости выборы в один и тот же орган ни разу не проходили по той же системе, что и в прошлый раз). Необходимо отметить, что изменение избирательного законодательства осуществляется накануне избирательной кампании, хотя согласно международным стандартам проведения выборов, избирательное законодательство не должно меняться минимум год до выборов [1]. Примечательно, что при реформировании избирательного законодательства не проводятся консультации с общественностью, а практика привлечения независимых экспертов является, скорее, исключением из правила, нежели самим правилом. Это вряд ли способствует легитимности инициированных изменений и результатам избирательного процесса.

Не способствует легитимности избирательного процесса также недостаточное обеспечение возможностей для избирателей реализовать активные и пассивные избирательные права. Проблемами реализации активного избирательного права являются: низкое качество списков избирателей, зависимость права голоса от вида выборов (на местных выборах не имеют права голоса военнослужащие срочной службы, граждане Украины, которые проживают за границей или находятся в местах лишения свободы, хотя на парламентских и президентских выборах они могут голосовать), а также тотальное недоверие к участникам избирательной гонки из-за их оторванности от большинства избирателей вследствие особенностей реализации пассивного избирательного права. Проблемой является и то, что постановления ЦИК сужают определенные законами о выборах нормы (на президентских выборах 2010 г. – о внесении изменений в уточненный список избирателей в день голосования, а на парламентских выборах 2012 г. – в возможность изменить адрес голосования лишь в пределах округа [2], что, в свою очередь, избиратели воспринимают как проявление правового нигилизма. С реализацией пассивного избирательного права избирателей также существуют серьезные проблемы. Например, для баллотирования на пост Президента Украины необходимо внести денежный залог в размере 2,5 млн гривен, для баллотирования в Верховную Раду – 13 тыс. 224 гривны (для мажоритарщиков) или 2 млн 204 тыс. гривен (для партий), а для баллотирования в органы местного самоуправления (за исключением сельских и поселковых советов) необходимо быть выдвинутым партийной организацией. Вместе с тем, ограничение пассивного избирательного права гражданина необходимостью внесения большого денежного залога, фактически, ограничивает политические права граждан на основании имущественного ценза, а необходимость баллотироваться от партии имеет признаки нарушений норм Конституции Украины и Кодекса Венецианской комиссии [3]. Подобные нормы неоднократно вызывали критику как украинских, так и зарубежных экспертов, однако ни к каким особым сдвигам это не привело [4]. В результате возможность занять высокую выборную должность простым гражданином, практически, нивелируется, а среди избирателей растет уровень абсентеизма. Конечно, это ставит под угрозу легитимность результатов выборов.

Однозначно не способствует легитимности избирательного процесса и несовершенство правового поля Украины, в результате которого целый ряд нормативно-правых актов, фактически, не действует. Особенно опасно это проявляется во время избирательного процесса, когда избирательные комиссии начинают использовать различные нормативно-правовые акты для регулирования избирательных процессов. В этой ситуации вызывает беспокойство деятельность Центральной избирательной комиссии, которая должна обеспечивать выполнение требований избирательного законодательства, однако систематически принимает постановления, которые в некоторых моментах противоречат закону о выборах (хотя закон имеет высшую силу, нежели постановление).

Сквозной идеей, пронизывающей всю избирательную систему Украины, является норма о предоставлении преференций при формировании избирательных комиссий партиям, которые или сами создали фракцию в парламенте, или в составе избирательного блока (единственное исключение – выборы Президента Украины, когда избирательные комиссии формируются кандидатами). Несмотря на то, что определенная логика в таком подходе есть (партии, имеющие фракцию в парламенте, имеют больше возможностей для качественного и профессионального представительства в избирательных комиссиях), однако эта норма, по своей сути, прямо противоречит принципам избирательного процесса, поскольку не только не обеспечивает равенство всех субъектов избирательного процесса, но и предоставляет определенные преференции некоторым из них. Это не свидетельствует о справедливости процедуры формирования избирательных комиссий и не способствует легитимности избирательного процесса.

Важной проблемой является и недостаточная обеспеченность открытости и прозрачности избирательного процесса. Так, официальные наблюдатели от общественных организаций были приравнены в статусе к официальным наблюдателям кандидатов и партий только Законом «О вы- борах народных депутатов Украины», на остальных же выборах их права значительно меньше, что не способствует надлежащему уровню наблюдения за избирательным процессом.

Другой проблемой является то, что представителям СМИ избирательным законодательством не предоставлено право на получение протоколов избирательных комиссий. Более того, в законе о местных выборах представителей СМИ нет в перечне тех, кто имеет право присутствовать при повторном подсчете голосов. Избирательное законодательство не позволяет им присутствовать при транспортировке протоколов о подсчете голосов и другой избирательной документации. Этого же права лишены официальные наблюдатели от всеукраинских общественных и международных организаций. Это приводит к значительным проблемам, что позволяет некоторым субъектам избирательного процесса ставить под сомнение легитимность избирательного процесса и их результаты.

Особо следует обратить внимание на нарушение прав представителей СМИ, поскольку они, фактически, являются наблюдателями общества, а потому нарушение их прав воспринимается общественностью как попытка избавиться от нежелательных свидетелей для проведения фальсификаций. Конечно, соответствующие журналистские материалы часто получаются довольно эмоциональными и не всегда объективными, что, в свою очередь, не способствует доверию граждан к результатам выборов. В такой ситуации, по мнению автора, важно предпринять максимум усилий по недопущению нарушений профессиональных прав представителей СМИ. В то же время отсутствие подобной деятельности приводит к значительным проблемам, которые проявляются на каждых выборах. Обращает на себя внимание ситуация, которая сложилась на местных выборах 2010 г., когда значительное количество избирательных комиссий устанавливали для журналистов незаконные ограничения – например, необходимость нахождения на определенном расстоянии от избирательных урн и столов избирательной комиссии, на которых происходило установление результатов волеизъявления избирателей [5]. Соответственно, вследствие этого ограничения их возможность наблюдать за честностью подсчета голосов избирателей и правомерностью отнесения того или иного бюллетеня к соответствующему пакету была значительно нивелирована. Конечно, соответствующие материалы СМИ не повышали легитимность избирательного процесса и его результатов в глазах общественности.

Аналогична проблема и с правом комиссии удалять лиц, которые «препятствуют работе комиссии», вследствие чего подобные решения принимались избирательными комиссиями и в очень сомнительных ситуациях, что, опять же, не способствует легитимности результатов выборов и создает дополнительную напряженность между субъектами избирательного процесса [6].

Еще одним серьезным нарушением закона, которое особенно часто наблюдалось на выборах в местные органы власти 2010 г., был отказ участковых избирательных комиссий предоставить копии протокола о подсчете голосов избирателей официальным наблюдателям, доверенным лицам и представителям партийных организаций, которые являются субъектами избирательного процесса. Это является прямым нарушением требований Закона о выборах и нивелированием одного из основных механизмов противодействия возможным фальсификациям. Естественно, такие действия вызвали серьезные скандалы, о которых участники избирательной гонки максимально широко информировали граждан, что также не способствовало повышению доверия к результатам выборов.

Вместе с тем, интересно, что тенденции изменения избирательного законодательства свидетельствуют об уменьшении возможностей для фальсификаций на уровне закона. Так, в законе о парламентских выборах установлено, что избирательный бюллетень должен содержать номер одномандатного округа и номер избирательного участка. Кроме того, установлено равенство статуса официальных наблюдателей от кандидатов и партий с официальными наблюдателями общественных организаций (в том числе и в судебном обжаловании зафиксированных нарушений избирательного законодательства). Это положительно влияет на легитимность избирательного процесса.

В то же время с возможностью субъектов избирательного процесса обжаловать в судебном порядке решения, действия или бездействие, касающиеся избирательного процесса и добиться эффективной защиты нарушенных прав очень большие проблемы. Наряду с общими проблемами судебной системы Украины довольно часто избирательные комиссии умышленно пользуются этими недостатками. Так, например, на местных выборах 2010 г. избирательные комиссии часто нарушали сроки предоставления протоколов об установлении итогов голосования субъектам избирательного процесса, что затрудняло возможность судебного обжалования результатов выборов вследствие установленного законом о местных выборах двухдневного срока для этого. А на парламентских выборах 2012 г. из-за установленного порядка внесения изменений в уточненный список избирателей (не менее чем за два дня до дня голосования), избиратели не могли включаться в день выборов в уточненные списки избирателей, чтобы проголосовать даже через суд.

Конечно, это вызвало возмущение избирателей и вызывало сомнения в справедливости и легитимности всей избирательной системы. Ведь, фактически, составление списков избирателей является обязанностью государства и государство несет ответственность за обеспечение реализации избирателем своего конституционного права, а потому несовершенство проведенной работы государственных органов по составлению уточненных списков избирателей не должно влечь за собой уменьшение гарантированных государством прав избирателей.

Еще одной существенной проблемой легитимности избирательной системы Украины является отсутствие действенного механизма отзыва избранного лица. Если для отзыва избирателями избранных лиц местного самоуправления прописан механизм (хотя он недейственный и не выполняет свое предназначение), то для отзыва избирателями Президента или народного депутата его не существует. Это, фактически, лишает избирателя возможности нивелировать негативные последствия работы его избранника и не оставляет другого выхода, как просто ждать следующих выборов.

Таким образом, обеспечение легитимности избирательного процесса и его результатов является одним из наиболее важных параметров избирательной системы, которое требует значительных усилий государства.

По мнению автора, легитимность избирательных процессов и их результатов можно рассматривать как многоуровневый процесс: признание избирателями, другими субъектами избирательного процесса и международным сообществом.

Для каждой категории есть свои критерии, по которым происходит суждение о легитимности или нелегитимности избирательного процесса. Вместе с тем, интегральной характеристикой для всех них является убеждение в справедливости и честности «установленных правил игры». Это требует детального анализа установленных процедур и политической воли для действительного обеспечения этих потребностей, поскольку если гражданское общество выражает требование организации избирательного процесса на таком высоком уровне, то его игнорирование может приводить к тяжелым последствиям вследствие кризиса легитимности избранных политических акторов.

Среди факторов, влияющих на легитимность избирательного процесса можно выделить такие как: постоянство избирательного законодательства, справедливость и прозрачность избирательных процедур, действенность системы наблюдения за ходом избирательного процесса и защиты прав субъектов избирательного процесса, возможность отзыва избранных лиц, обеспечение возможности эффективного наблюдения за избирательным процессом иностранным наблюдателям и др.

Особо следует обратить внимание на недостаточном уровне открытости и прозрачности избирательного процесса. Это подрывает легитимность результатов выборов и позволяет многим политическим акторам, которые принимали участие в избирательной гонке, говорить о фальсификации результатов волеизъявления граждан. Результатом всех этих проблем является разочарование граждан в том, что их голос может на что-то повлиять, а это, в свою очередь, приводит к высокому уровню абсентеизма и значительных показателей голосования за «не поддерживаю ни одного ...». Высокий уровень абсентеизма в стране с недостаточно устойчивыми демократическими традициями и низким уровнем гражданского общества, в свою очередь, свидетельствует о невысоком уровне легитимности правящих кругов и заставляет их искать и внедрять механизмы, которые позволили бы им «сохранить лицо» (использование на выборах привлекательных «соперников», которые в действительности являются техническими кандидатами, удаление из избирательного бюллетеня графы «Не поддерживаю ни одного ...» и др.).

По мнению автора, для повышения эффективности механизмов обеспечения легитимности избирательного процесса и его результатов следует отказаться от практики изменения избирательного законодательства незадолго до выборов, а также провести обсуждения с общественностью для выработки приемлемых для всех правил игры и непротиворечивого законодательства.

Автор также считает необходимым больше внимания уделять созданию и активному использованию системы обучения членов избирательных комиссий, поскольку, во многом, по их деятельности будет оцениваться ход избирательного процесса (в этой системе особое внимание следует уделить работе избирательных комиссий с представителями СМИ и международными наблюдателями для предупреждения нарушений их прав). Необходимо провести судебную реформу, которая позволила бы субъектам избирательного законодательства эффективно защищать свои права, а судьям – беспристрастно решать эти споры. Стоит ввести и действенные механизмы отзыва избирателями избранных ими лиц, если они не оправдали доверия избирателей, а субъектам избирательного процесса следует наладить диалог с избирателями для выработки политики, в которой они нуждаются, для уменьшения уровня абсентеизма, который негативно отражается на легитимности избранных политических акторов.