Избирательные права граждан германских государств по законодательству 1848-1849 годов

Функционирование национального собрания во Франкфурте-на-Майне интересно прежде всего тем, что благодаря ему были заложены основы чрезвычайно демократической конституции, а также базовые начала избрания и деятельности будущего общегерманского рейхстага.

В 40-х годах XIX века в германских государствах активно начала обсуждаться и поддерживаться не только партиями и широкими слоями населения 1, но и большинством немецких правительств идея создания единой Германии 2. И это стремление к единству смогло осуществиться только в 1848 году после революции против мешающих объединению страны государей.

Мартовские номера газет были переполнены статьями, сообщавшими о требованиях различных групп населения ввести всеобщее, равное и прямое избирательное право для мужчин 3. «Общий энтузиазм, демократическое воодушевление, охватывавшее все классы общества, сделали то, что всеобщее избирательное право стало лозунгом всех, кто шел против домартовского режима»4.

5 марта 1848 года в городе Гейдельберге состоялся съезд видных представителей германских государств. Этот съезд принял в результате долгих обсуждений резолюцию, предписывающую немедленно созвать собрание представителей нации со всех частей Германии.

Выбранному на съезде Комитету (комиссии) семи было поручено подготовить создание так называемого Предпарламента (Vorparlament), основной целью деятельности которого являлся бы созыв Германского учредительного национального собрания (Deutsche verfassunggebende Nationalversammlung).

Характеризуя состав предварительного собрания, отметим, что он не был сформирован путем выборов с учетом территориальной структуры Германского союза. Комиссия приняла решение созвать этот орган из представителей всех ландтагов германских государств. Так как палаты представителей, как мы отмечали выше, существовали главным образом в южно-германских государствах, то и большинство членов Предпарламента были южанами. Четко не было зафиксировано также, сколько представителей должны быть выбраны каждым германским государством, и поэтому Пруссия послала 141 человека, Гессен – 84, Вюртемберг – 50, Ганновер – 9, Австрия – 2 человек 5.

Учитывая то, что представительные учреждения немецких государств того времени были, как мы уже отмечали выше, избраны на основе далеко не демократичного избирательного права, при котором большая часть населения была лишена политического представительства, следует сделать вывод о том, что и возможности участия в работе Предварительного парламента были лишены значительные слои общества.

Таким образом, способ формирования этого органа позволил иностранной прессе именовать Предварительное собрание «Собранием депутатов-самозванцев Немецкой нации» или «Самовольным собранием»6.

Представители от сословных собраний германских государств прибыли во Франкфурте-на-Майне. 31 марта начал свою работу Предварительный парламент 7, принявший постановление, о том что депутаты общегерманской Палаты представителей должны выбираться всем немецким народом (разумеется, за исключением женщин). Текст принятого документа гласил: «Один депутат избирается от населения в 50 000... Для всех земель устанавливается единый порядок выборов: право выбирать и быть избранным не может быть ограничено избирательным цензом, религией, сословием. Каждый совершеннолетний, самостоятельный гражданин имеет право выбирать и быть избранным. Кандидат не обязан относиться к земле, которую он будет представлять в парламенте. Политические беженцы, возвращающиеся в Германию и восстанавливающие гражданство, имеют право выбирать и быть избранными»8. Таким образом, с известной степенью условности можно сказать, что было установлено почти всеобщее для мужчин и равное избирательное право, признававшее «за каждым гражданином, все равно, богат он или беден, одинаковую политическую власть, одинаковое право на участие в определении воли и цели государства»9.

От решения, принятого Предпарламентом, многие ожидали, что оно будет судьбоносным и обусловливающим развитие принципиально новой эпохи 10. Но коренных изменений в осуществлении государственной власти в Германии не произошло. Вскоре достаточно демократические выборы, установленные Предварительным парламентом, в большинстве германских государств были заменены на более реакционные.

Первоначально на обсуждение Предпарламента поступило предложение избирать Народную палату из расчета один депутат от 70 000 избирателей, но, как мы уже отмечали, было принято решение созвать Германское учредительное национальное собрание, которое именовали также Франкфуртским национальным собранием, исходя из того, что 50 000 избирателей должны выбирать одного представителя. Однако Союзный сейм в основу избирательных списков положил данные переписи 1819 года, а произошедшие с этого времени и по 1848 год существенные изменения численности населения германских государств никто не учитывал.

Как показывают статистические данные, прирост населения в Германском союзе в целом составил около 37 %, а в Саксонии – 53 %. Таким образом, в Саксонии лица, не учтенные при определении избирательных округов, составляли по состоянию на 1848 год около 34,67 %, а в среднем в Германском союзе – около 27,06 %. Следовательно, можно сделать вывод о том, что приблизительно 1/3 граждан не учитывалась при распределении депутат- ских округов на выборах во Франкфуртский парламент только из-за того, что для составления списков избирателей использовались данные переписи 1819 года.

Если произвести расчеты, то получится, что одного депутата в среднем по Германскому союзу избирали фактически не 50 000 граждан, а 68 552 11. Значит, изначально поступившее на обсуждение депутатов Предпарламента предложение о том, что 1 депутат должен избираться от 70 000 граждан, несмотря на то что оно не было принято, все же благодаря уловкам Союзного сейма было реализовано на практике.

В выборах в Германское учредительное национальное собрание, согласно решению, принятому Предпарламентом, могли принимать участие только самостоятельные граждане (но германским государствам разрешалось отступать от данного правила). Многие депутаты выступали против этого положения.

Критерии экономической самостоятельности различно толковались отдельными правительствами, и общегерманского равенства в этом отношении не существовало. Так, Пруссия исключала из выборов только тех, кто пользовался поддержкой из благотворительных касс, Австрия – тех, кто находился в подчиненном служебном положении, Бавария предоставляла право участия в выборах только налогоплательщикам. Из-за этих ограничений права голоса, согласно некоторым оценкам, лишалось свыше 25 % зависимого мужского населения 12.

Демократически настроенные организации и граждане высказывались за распространение всеобщего избирательного права и на лиц, живущих за счет помощи из благотворительных касс. Многие члены парламента осознавали, что лишение права участвовать в выборах большого количества граждан путем использования критерия экономической самостоятельности ставит их в опасную противоположность всему обществу, и нельзя создавать тем самым многочисленный политический пролетариат, ядро которого составляли бы в основном рабочие. Правительства некоторых германских государств это понимали и поэтому критерий экономической самостоятельности не закрепляли (Брауншвейг, Нассау, Гессен).

Единый для всего Германского союза возраст, по достижении которого человек получал право участвовать в выборах, Предпарламентом также не был установлен и определялся везде различно 13. В Брауншвейге он равнялся 25 годам, в Ольденбурге – 24, Гессене-Каccеле – 22, Пруссии – 21. Целесообразно заметить, что даже в Пруссии, где был установлен достаточно низкий возраст избирателей, граждане старше 21 года составляли только около 27 % от общего числа жителей 14.

Давая характеристику избирательному праву любого государства, невозможно обойти стороной вопрос о том, как осуществляется избрание депутатов: непосредственно народом или с помощью выборщиков 15. Во время голосования по этому вопросу позиции депутатов Предпарламента распределились следующим образом: 317 голосов было подано против прямых выборов и 194 – за 16.

Хотя принцип непосредственного избрания народных представителей в парламент не был признан, все же было принято решение, что каждое государство может отходить от этого правила и поступать так, как считает нужным. В подавляющем большинстве земель было установлено право участия в выборах лишь посредством выборщиков. Однако в Вюртемберге, Шлезвиг-Гольштейне, Гамбурге, Бремене и Франкфурте представители Франкфуртского парламента избирались непосредственно народом 17.

Пока велись споры о том, какими должны быть выборы (прямыми или косвенными), Прусский ландтаг попытался узурпировать право избрания представителей во Франкфуртское собрание и игнорировать предписания Предварительного парламента, но массовые протесты отстаивающих свои избирательные права граждан привели к отмене данного решения. Профессора-правоведы заявили, что ландтаг покидает «почву права»18.

Несмотря на все указанные ограничения, действовавшие при выборах общегерманского представительного органа, следует заметить, что значительному числу граждан все же были предоставлены достаточно широкие демократические избирательные права. Однако не все смогли или захотели ими воспользоваться, и это притом, что во многих германских государствах существовало тайное голосование. Так, из 12 000 граждан, приписанных к каждому избирательному участку, в среднем яв- лялось на выборы около 8 094 человек. Самая высокая явка составляла 10 384 избирателя, самая низкая – 6 452 19. Необходимо подчеркнуть, что в некоторых округах многие жители просто не знали или были неправильно информированы о дне проведения голосования. Отдельные жители не воспользовались своими избирательными правами просто из-за того, что считали, будто с выборами они принимают на себя какие-то дополнительные обязательства 20. Определенное влияние на число лиц, принявших участие в голосовании, оказало еще и то обстоятельство, что руководители Рабочего союза призывали своих сторонников бойкотировать выборы, так как они не были ни прямыми, ни равными 21.

На основании всего вышеизложенного можно сделать вывод, что только незначительная часть граждан германских государств принимала участие в избрании депутатов Франкфуртского собрания. Подсчеты показывают, что в среднем это было около 12 % от всего населения Германского союза, но самые низкие показатели участия в выборах равнялись даже 10 % 22.

Несмотря на это, избирательные права, установленные после революции 1848 года, все же были крупным завоеванием немецкого народа.

18 мая 23 собралось Франкфуртское собрание 24, в состав которого 25 входили «все романтики вплоть до Арндта и Яна, все домартовс-кие знаменитости разных ландтагов и универ-ситетов»26. Было создано самое демократичное учреждение в истории Германии (на то время) 27, позволившее немецкому либерализму внезапно стать силой и получить возможность осуществить на практике свою программу 28.

Впервые германским гражданам были предоставлены такие демократические избирательные права. Однако надежды, связанные с закреплением и использованием этих прав, не оправдались, и Франкфуртское собрание 29 из-за небольшого срока своего существования 30 не стало истинным представителем народных интересов. «Парламент принял несколько решений, но для приведения в исполнение этих решений у него не было никакой силы. Отдельные немецкие государства не придавали никакого значения этим решениям и не исполняли их, а заставить привести в исполнение свои постановления парламент не мог: у него не было ни своих денежных средств, ни своего войска»31. Перед Франкфуртским парламентом, как указывается в официальном проспекте «Geschichte des deutschen Parlamentarismus»32, раздаваемом посетителям современного германского рейхстага, стояли две основные задачи: установление конституции и формирование национального правительства. Однако парламент успел только разработать очень демократическую конституцию, которая так и не вступила в силу.

Народное воодушевление по отношению к собранию с каждым днем падало 33, так как население страны видело, что деятельность этого государственного органа им ничего не дает. Франкфуртский парламент «походил на съезд ученых, занятых теоретическим обсуждением конституции»34, хотя это собрание и представляло собой «одно из самых крупных явлений германской истории»35.

Относительно всеобщее избирательное право, несмотря ни на что, все же выполнило свою историческую миссию, и большинство граждан прошло ту образовательную школу, роль которой это право играет в революционную эпоху 36.

Жители страны осознали, что если определенный орган государственной власти, даже и избранный довольно демократическим способом, не наделен реальной политической властью, его деятельность превращается в фикцию и не имеет существенной практической значимости. В этих условиях реализация даже достаточно демократических избирательных прав не дает ожидаемого эффекта.

Полагаем, что постановление предпарламента о выборах депутатов Франкфуртского национального собрания имело важное значение. Так, этим нормативным актом устанавливались общие требования к выборам, которые далее уже детализировались в ином избирательном законодательстве. Однако эта детализация в Германии позволила предоставить избирателям в некоторых государствах широкие демократичные избирательные права, а в некоторых – чрезвычайно узкие. Граждане одних членов Германского союза получили право участвовать во всеобщих (для мужчин), равных, прямых выборах при тайном голосовании, а в других германских государствах избиратели довольствовались относительно всеобщим мужским (устанавливал- ся критерий экономической самостоятельности или налоговый ценз), равным, опосредованным, при открытом голосовании избирательным правом.

После избрания Франкфуртского национального собрания казалось, что установленные за гражданами избирательные права никогда больше не будут пересматриваться с целью сокращения числа лиц, наделенных правом участия в выборах парламента. Однако спад революционного движения, происходящий в стране, состав членов Франкфуртского парламента и ряд иных обстоятельств оказали значительное влияние на развитие института избирательных прав, и уже вскоре после созыва Национального собрания депутаты попытались установить реакционный порядок выборов. Чем больше времени проходило с тех пор, когда мартовские бури народного недовольства захватили весь Берлин и Вену 37, тем сильнее члены представительного учреждения немецкого народа поддерживали требования противников революционных достижений.

Конституционная комиссия предложила на обсуждение парламента законопроект, предусматривающий введение ограниченного избирательного права. При этом указывалось, что никакая часть имперского законодательства не будет иметь большую важность, нежели избирательный закон 38.

Если бы данный проект был введен в действие, то выборы стали бы повсеместно проводиться путем открытого голосования и некоторые категории граждан из-за имущественного ценза не смогли бы более принимать участие в выборах. Комиссия предложила расширить толкование критерия экономической самостоятельности, предусмотренного при выборах Франкфуртского собрания, и сделать его единым для всех германских государств. М. Цигель указывал, что установлением понятия «самостоятельный гражданин государство говорит части населения, что оно не имеет никакого права, ни к чему не способно»39.

Предлагалось лишить права участвовать в выборах слуг, подмастерьев, фабричных рабочих, поденщиков и лиц, получавших пособия по бедности. Согласно оценкам прусского экономиста Б. Хильдербранта, от участия в выборах общегерманского парламента, в случае принятия законопроекта, предложен- ного конституционной комиссией, было бы отстранено более половины избирателей, принимавших участие в избрании Франкфуртского национального парламента 40.

После того как был опубликован этот проект закона о выборах народных представителей, по всей Германии прокатилась волна народных протестов. Многие граждане были недовольны законопроектом и требовали сохранения существующей процедуры избрания депутатов Национального собрания, некоторые выступали за расширение субъектного состава лиц, наделенных активным избирательным правом.

Согласно другому законопроекту, предлагалось наделить избирательными правами каждого немецкого гражданина, неопороченного и самостоятельного, имеющего право участвовать в общинных выборах и уплачивающего какой-либо прямой государственный налог 41. При обсуждении избирательного законодательства депутат фон Гагерн отметил, что девизом времени является достижение решающего влияния средних слоев населения на осуществление государственной власти. Другой член парламента Вайтц заявил, что всеобщее избирательное право уничтожает свободу 42. К. Фогт отметил, что государство должно предоставлять каждому гражданину равные права 43.

Сторонники введения имущественного ценза считали, что в его основе лежит общая польза и удобство, ибо «с помощью ценза государственные или общественные дела сосредоточиваются в руках лучших людей, меньшинство имущих ограждается от давления большинства неимущих»44.

28 марта 1849 года депутаты Франкфуртского парламента приняли Имперскую конституцию, в § 93 которой указывалось, что нижняя палата рейхстага состоит из депутатов германского народа. Согласно § 94, члены этой палаты могли быть избраны в первый раз на четыре года, а потом всегда на три 45. В том же параграфе устанавливалось, что выборы проводятся согласно предписаниям имперского закона 46. Таким образом, в конституции провозглашались лишь общие признаки избрания народной палаты.

Детальный же порядок осуществления выборов должен был определяться специальным конституционным избирательным законом (или, как его называют некоторые немцы, «за- коном, являющимся частью конституции»47), который приняли депутаты еще 2 марта 1849 года 48. 12 апреля 1849 года этот нормативный акт был подписан как имперский закон «Относительно выборов депутатов в Народную палату» правителем германского государства эрцгерцогом Иоганном и временными министрами Г. Гагерном, Ф. Пэкэре, Ф. Беккера-том, Дуковицем и Р. Молем.

Существенное влияние на принятие данного документа, помимо описываемой уже нами реакции народа, не согласного с введением каких-либо ограничений в избирательное право, оказал также достигнутый между членами собрания компромисс. Левые обещали не противодействовать установлению наследственной императорской власти, а конституционалисты обязались поддержать закрепление суспенсивного (а не абсолютного) вето главы государства и всеобщего избирательного права 49.

28 апреля 1849 года король Пруссии, ровно месяц назад провозглашенный наследственным императором Германии, обнародовал заявление об отказе от императорской короны и в нем охарактеризовал избирательный закон как разрушающий все существующие устои. Король также отметил, что благодаря этому нормативному акту конституция приобретает характер, который обращает ее лишь в средство к устранению существующей власти ради учреждения республики 50. Постараемся разобраться в этих словах Вильгельма IV.

Согласно § 1 принятого закона, избирателем считался всякий неопороченный немец, достигший 25 лет. Однако заметим, что ранее при выборах Франкфуртского собрания не было установлено единого для всего Германского союза возраста, по достижении которого человек получал право участвовать в выборах. В результате этого нововведения нормативно закрепленный возраст избирателей в ряде германских государств был повышен.

На основании указанного законодательного акта избирательных прав лишались несколько категорий граждан. Эти ограничения расписаны в различных параграфах акта. В § 2 указывалось, что из имеющих право выбирать исключены: 1) лица, находящиеся под опекой и попечительством; 2) лица, над имуществом которых судом назначен конкурс или состояние банкротства (на время конкурса или бан- кротства); 3) лица, получающие от государства или из общинных средств вспомоществование на бедность либо получавшие таковое в последний год, предшествовавший выборам. В § 3 данного документа закреплялось, что опороченные лица, то есть те, которые по вступившему в законную силу приговору лишены гражданских прав, пока снова не будут восстановлены в этих правах, также отстраняются от участия в голосовании. § 4 содержал норму, согласно которой лишался избирательных прав на срок от 4 до 12 лет всякий, кто при выборах покупает или продает голоса, или более одного раза подает свой голос на тех же выборах, или вообще пользуется незаконными средствами для воздействия на выборы. Кроме этого, в § 11 устанавливалось, что лица, не имеющие ко времени выборов постоянного места жительства, также лишаются избирательных прав. Согласно этому же параграфу, не могли воспользоваться избирательными правами военнослужащие, в течение трех месяцев до выборов изменившие свое место жительства. Следующее ограничение предусматривалось § 12 закона, где указывалось, что лица, не внесенные в списки избирателей, не имели права участия в выборах.

Обобщая изложенный материал, можно сделать вывод, что, согласно данному имперскому закону, граждане наделялись избирательными правами только в случае соответствия их следующим черырем цензам: 1) половому; 2) возрастному; 3) оседлости (наличие места жительства для гражданских лиц и не менее трех месяцев проживания на одном месте для военных лиц); 4) имущественному.

Для того чтобы избирательное право считалось демократическим, нужно, чтобы голосование избирателей проходило тайно, то есть гражданин мог без какого-либо контроля со стороны осуществить свое волеизъявление. При выборах Франкфуртского парламента не во всех германских государствах действовал принцип тайного голосования, и только имперский закон «Относительно выборов в Народную палату» предусматривал введение этого принципа на территории всех германских государств.

Термин «тайное голосование» в данном нормативном акте от 12 апреля 1849 года не употребляется, однако фактически принцип тайны голосования был все же закреплен. Так, в

§ 13 документа определялось, что избирательное право осуществляется избирателями посредством бюллетеней без подписи.

При характеристике избирательного законодательства какого-либо государства необходимо уделить внимание вопросу о том, как осуществлялись выборы депутатов: непосредственно народом или выборщиками. При обсуждении этого вопроса в то время всегда возникали бурные дискуссии, и Франкфуртское национальное собрание не является исключением из правил. Однако, несмотря ни на что, члены этого представительного учреждения поддержали установление прямых выборов.

Согласно § 14 имперского закона «Относительно выборов в Народную палату» депутат считался избранным, если за него проголосовало большинство лиц, участвовавших в голосовании в данном избирательном участке. В случае, когда на выборах депутат не набирал абсолютного большинства голосов, назначались вторичные выборы, где снова могли участвовать все те же кандидаты в депутаты. Если же и на вторичных выборах никто из депутатов не получал абсолютного большинства, то должны были назначаться выборы в третий раз. Причем в третий раз избиратели выбирали лишь между двумя делегатами, получившими при вторичных выборах наибольшее количество голосов. Если при третьем голосовании число бюллетеней, поданных за того или иного кандидата в депутаты, оказывалось равным, то депутат выбирался путем жребия (причем процедура этой жеребьевки в законе не определялась).

Правом быть избранным в депутаты Народной палаты мог воспользоваться всякий имеющий возможность выбирать и достигший 25 лет немец, который не менее трех лет был причислен к какому-нибудь немецкому государству. Следовательно, пассивным и активным избирательным правом теперь наделялись чрезвычайно широкие слои населения, ранее никогда таковым не обладавшие.

Думается, что провозглашение прямых выборов и значительное снижение требований, предъявляемых к кандидатам в депутаты, из всех положений избирательного закона наиболее сильно не устраивали короля Пруссии. Уже проверенная при избрании Франкфуртского собрания двухстепенная избирательная система позволяла добиться того, чтобы меньшее количество демократически настроенные сил оказалось бы в парламенте. Избрание же депутатов непосредственно народом способствовало бы приходу к власти большего числа сторонников революционных преобразований.

Данный тезис можно подтвердить следующим примером. Когда в 1866 году в Германии было введено относительно всеобщее и отчасти равное избирательное право, то оно лишь первые годы позволяло завоевывать большинство в парламенте силам, настроенным проправительственно. Позднее же граждане и партии, выражающие интересы демократии, с каждым днем приобретали все новых и новых сторонников и в конце концов стали завоевывать парламентское большинство. Таким образом, даже относительно всеобщее мужское, только отчасти равное, прямое избирательное право при тайном голосовании стало существенным инструментом политической борьбы в руках граждан. Можно предположить, что Ф. Вильгельм IV это предвидел и поэтому так категорично высказался против установленного Национальным собранием закона «Относительно выборов в Народную палату» и принял все меры, для того чтобы этот нормативный акт не вступил в силу.

В качестве важного нововведения описываемого закона следует также отметить закрепление одновременности проведения выборов на всей территории германских государств. Согласно § 16 этого документа, выборы в империи должны были производиться в один и тот же день, назначаемый имперским правительством. При выборах же Франкфуртского собрания голосование в германских землях происходило в разные сроки, в результате чего гражданам государств, где выборы проходили позднее, уже были известны результаты голосования в тех государствах, где выборы завершились, что, несомненно, оказывало влияние на ход волеизъявления избирателей.

Заканчивая анализ избирательного закона, принятого 12 апреля 1849 года, следует заметить, что в нем нашли отражение (правда, ограниченное) почти все принципы демократического избирательного права. Граждане мужского пола наделялись относительно всеобщим, равным, прямым при тайном го- лосовании избирательным правом. Указанному закону не было суждено вступить в силу, однако его положения, разработанные во Франкфурте-на-Майне, не пропали зря и были использованы при осуществлении выборов рейхстага Северогерманского союза. Согласно прусскому проекту федеральной реформы от 10 июня 1866 года 51, предлагалось избрать депутатов парламента нового союза германских государств на основе имперского избирательного закона от 1849 года, что и было осуществлено.

Принятие парламентом этого закона, ставшего на долгие годы образцом закрепления довольно демократического избирательного права для многих государств, можно считать одним из самых крупных явлений исторического развития мировой конституционноправовой науки. Этот документ предоставил бы гражданам страны широкие избирательные права, и если бы он был исполнен в 1849 году, то это, безусловно, оказало бы существенное влияние на развитие не только германских государств, но, думается, и мировой истории в целом.

Акты Предварительного и Франкфуртского парламентов позволили обозначить тенденцию на демократизацию избирательных прав граждан и способствовали развитию истинного парламентаризма.