Izdvajanje iz budžeta Republike Srbije za zaštitu životne sredine

Pregledni rad

Primljen 01.02.2017; Prihvaćen 18.04.2017

Rezime. Termin "budžet" ima internacionalno značenje za državni plan prihoda i rashoda i koristi ga većina država u svetu. Simbolički označava torbu ministra finansija koju je isti "otvarao" prilikom prezentacije parlamentu plana državnih prihoda i rashoda. Osnovni izvori finansiranja životne sredine u Republici Srbiji su republički budžet i prihodi od naknada. Elementi sistema finansiranja u oblasti životne sredine definisani su propisima u različitim oblastima. Za prikupljanje podataka o finansiranju zaštite životne sredine na nacionalnom nivou osnovni značaj ima Agencija za zaštitu životne sredine. Životna sredina mora imati znatno veći prioritet nego što trenutno ima u Srbiji. Zaštita životne sredine predstavlja jednu od najvažnijih aktivnosti društva, jer zadire u sve pore svakodnevnog života ljudi. Zato je analiza ekonomskih instrumenata u zaštiti životne sredine veoma važna, jer pokazuje koliko se ova aktivnost efikasno sprovodi na državnom i lokalnom nivou.

Ključne reči : Budžet, Republika Srbija, prihodi, rashodi, životna sredina.

1.    Uvod

Budžet Republike Srbije je zakon-ski akt u kojem prihodi i rashodi moraju da budu uravnoteženi. Budžet se sastoji od Opšteg i Posebnog dela.1

Republika Srbija, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samo-uprave imaju budžete u kojima moraju biti prikazani svi prihodi i rashodi u kojima se finansiraju njihove nadležnosti. Izvršavanje svih budžeta kontroliše Državna revizorska institucija.2

Budžet u modernoj državi vrši tri osnovne funkcije: ekonomsku, poli-tičku i pravnu funkciju. Ekonom-ska funkcija predstavlja precizno i jasno predviđanje i utvrđivanje izvora javnih rashoda i javnih pri-hoda, kojima će se ti rashodi pokriti. Savremena država kroz budžetsku politiku deluje kroz sve oblike potrošnje, kao i na obim i strukturu ukupne potrošnje. Poli-tička funkcija budžeta proizilazi iz činjenice da budžet, njegov obim i njegova struktura prevashodno zavisi od društveno političkog ure-đenja zemlje. Celokupna problema-tika budžeta regulisana je pravom (područje budžetskog prava) i sadržana je u zakonu o budžetu ili u zakonu o državnom računo-vodstvu.3

Završni račun budžeta je osnovni istrument preko koga se sprovodi kontrola javnog sektora i usvaja se u formi zakona. Donošenjem završnog računa završava se pos-lednja faza budžeta. Završni račun o budžetu Republike Srbije je zakonski akt kojim Narodna skup-ština za svaku budžetsku godinu utvrđuje ukupno ostvarene prihode i primanja i rashode i izdatke, finansijski rezultat budžeta Republike Srbije (budžetski deficit ili suficit) i račun finansiranja. Završni račun pokazuje na koji je način i kako je ostvaren plan prihoda i plan rashoda. Državna revizorska institucija je najviši nezavisni organ revizije javnih sredstava, bavi se kontrolom trošenja javnih sredstava i u okviru programa revizije vrši reviziju budžeta Republike Srbije.

Zakon o zaštiti životne sredine treba da omogući ostvarenje osnov-nog cilja zaštite životne sredine, koje nije u sukobu sa Zakonom o budžetskom sistemu, kao sistem-skim aktom. Zaštita životne sredine predstavlja jednu od naj-važnijih aktivnosti društva, jer je sastavni deo života i svakodnevnih ljudskih aktivnosti. Analiza eko-nomskih instrumenata u zaštiti životne sredine veoma je važna, jer pokazuje koliko se ova aktivnost efikasno sprovodi na državnom i lokalnom nivou.

2.    Finansijska sredstva iz budžeta Republike Srbije za zaštitu životne sredine

Podaci o finansiranju zaštite životne sredine prikazuju se u Godišnjim izveštajima o stanju životne sredine u Republici Srbiji. Indikatori po kojima se izveštava su:

• ■    Izdaci iz budzeta za zastitu životne sredine;

• ■    Prihodi  Fonda za zastitu

  životne sredine od naknada (Fond je prestao sa radom 29.09.2012.);

• ■    Prihodi lokalne samouprave od naknada;

• ■    Sredstva za subvencije i druge podsticajne mere;

• ■    Medunarodne finansijske po-moći za oblast zaštite životne sredine.

2007.

2008.

2009.

2010.

2011.

2012.

2013.

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

0,4

Finansiranje zaštite životne sre-dine je u nekoliko strateških doku-menata Republike Srbije označeno kao jedno od najznačajnijih pitanja u sistemu upravljanja zaštitom životne sredine. Procenjuje se da funkcionisanje sistema finansiranja značajno utiče na ostvarivanje ciljeva u oblasti životne sredine koji su povezani sa evropskim integra-cijama4

Tabela 1 . Izdvajanje iz budžeta Republike Srbije u zaštitu životne sredine

Godina	2001.	2002.	2003.	2004.	2005.	2006.
% BDP	0,3	0,3	0,3	0,4	0,2	0,3

Izvor: Ministarstvo nadležno za životnu sredinu i Ministarstvo finansija RS

Osnovni značaj za prikupljanje podataka o finansiranju zaštite životne sredine na nacionalnom nivou ima Agencija za zaštitu životne sredine (SEPA). Najčešći problemi prilikom prikupljanja podataka su nepoštovanje pravnih okvira i nepostojanje jedinstvene baze podataka svih organa na državnom nivou. Najveća sredstva za životnu sredinu izdvajaju se iz budžeta RS koji prema podacima (Tabela 1.) iznose od 0,3 do 0,4% republičkog budžeta. Izdvajanja za životnu sredinu iz budžeta su znatno ispod proseka u poređenju sa zemljama EU i sa državama koje su u procesu tranzicije.

Nove države članice EU iz centralne Evrope pre nego što su pristupile EU, ulagale su u oblast životne sredine 1,5-2,5% BDP-a. 5 Prema Nacionalnom programu zaštite životne sredine uz projek-tovani privredni rast po godini od 5% predviđena su veća izdvajanja iz budžeta. Za 2014. godinu bilo je predviđeno 1,2% BDP-a do 2,4% BDP-a u 2019. godini.6

Na osnovu podataka koje su resorna ministarstava dostavila Agenciji za zaštitu životne sredine urađen je Izveštaj o stanju životne sredine u Republici Srbiji za 2014. godinu. U Izveštaju je prikazana struktura izvora finansiranja za-štite životne sredine u RS za 2014. godinu. Izvori finansiranja su:

• ■    Izdaci iz budzeta 36%,

• ■    Prihodi od naknada 32%

• ■    Sektor privrede 19% i

• ■    Medunarodne donacije 13%.

Izdaci iz budžeta su 2014. iznosili 0,3% bruto domaćeg proizvoda (BDP). Prema podacima možemo zaključiti da su izdaci smanjeni u odnosu na 2013. godinu kada su iznosili 0,4% BDP.7

Prihodi od naknada se zasnivaju na principu "zagađivač plaća" i "korisnik plaća". Ukupni prihodi od naknada koje se odnose na zaštitu životne sredine u 2014. godini iznosili su 10.610,5 miliona dinara (0,3% BDP). Prihodi su povećani u odnosu na 2013. godinu kada su iznosili 7.962,0 miliona dinara (0,2% BDP). U strukturi prihoda najveće učešće imaju naknade za emisije SO2, NO2, praškaste materije i otpad (45,7%), naknade za zaštitu i unapređivanje životne sredine (27,1%) i naknade za proiz-vode koji posle upotrebe postaju posebni tokovi otpada (25,3%).8

U okviru izdvajanja sredstava za zaštitu životne sredine iz sektora privrede najviše su uložili sledeći sektori u zaštitu životne sredine:

• ■    Energetika i rudarstvo 3.912,6 miliona dinara,

• ■    Vodoprivreda 2.109,7 miliona dinara,

• ■    Sumarstvo i  lovstvo  361,2

miliona dinara,

• ■    Poljoprivreda   15,2   miliona

dinara,

• ■   Turizam - nije imao sredstava

za ulaganje u zaštitu životne sredine.

Dodeljena sredstva za subvencije i druge podsticajne mere u 2014. godini su iznosila 2.211,7 miliona dinara (0,06% BDP). Najviše je sredstava iz programa subvencije izdvojeno za reciklažnu industriju 81,6%, zatim za šumarstvo i lovstvo 16,3%, zaštitu prirode 1,2%, organ-sku proizvodnju 0,7% i nevladine organizacije 0,2%.

Međunarodne finansijske pomoći za sektore Zaštita životne sredine i Vodosnabdevanje i sanacija otpada su za 2014. godinu procenjene na 4.244 miliona dinara (0,1% BDP). Najveći donatori su Evropska unija sa 1.982 i Savezna Republika Nemačka sa 1.226 miliona dinara.9

Na osnovu prikupljenih novčanih sredstava u 2014. godini u okviru programa zaštite životne sredine najviše je novca investirano u:

• ■    Upravljanje otpadom 4.533,8 miliona dinara,

• ■    Zastitu vazduha 2.433,6 mili-ona dinara i

• ■    Upravljanje otpadnim vodama 2.124,8 miliona dinara.

3.    Prihodi Fonda za zaštitu životne sredine

Delatnosti koje su najviše učestvo-vale u investicijama su prerađi-vačka industrija 34%, snabdevanje električnom energijom, gasom, parom i klimatizacija sa 26%, snabdevanje vodom, upravljanje otpadnim vodama i otpadom sa 24%, a ostale delatnosti imaju učešće sa 16%.

U narednim godinama potrebno je znatno veće ulaganje u zaštitu životne sredine u Republici Srbiji. Predviđeno je u Nacionalnom programu zaštite životne sredine da glavna osnova finansiranja sa državnog budžeta bude usmerena na zagađivače ("zagađivač plaća" i "korisnik plaća"), adekvatno vred-novanje resursa, veće uključivanje privatnog sektora u investiranje u životnu sredinu, značajna finan-siranja iz fondova EU i veća izdvajanja iz budžeta lokalnih samouprava.

Fond za zaštitu životne sredine finansira pripreme, sprovođenje i razvoj programa, projekata i drugih aktivnosti u oblasti očuvanja, održivog korišćenja, zaštite i una-pređenja životne sredine, kao i u oblasti korišćenja obnovljivih izvora energije koji su kvalifikovani u prioritetne oblasti.10

Tabela 2. Ostvareni prihodi Fonda za zaštitu životne sredine od naknada (milioni dinara RSD)

Godine	2006.	2007.	2008.	2009.	2010.
Naknada za divlju floru i faunu	38,7	50,3	48,0	61,8	72,4
Naknada za vlasnike motornih vozila	363,1	411,9	445,0	657,1	809,5
Naknada za emisije SO2, NO2, praškaste materije, proizvedeni ili odloženi otpad	481,6	503,2	549,1	1.635,3	2.541,9
Naknada za supstance koje oštećuju ozonski omotač	5,3	6,9	3,7	7,8	4,6
Za proizvode koji posle upotrebe postaju posebni tokovi otpada	-	-	-	-	1.334,5
Za korišćenje ribarskog područja	-	-	-	-	29,2
% BDP	0,05%	0,04%	0,07%	0,10%	0,16%
Ukupno	888,7	972,3	1.045,9	2.362,0	4.792,2

Izvor: Trezor i Fond za zaštitu životne sredine (do septembra 2012.)

Prihodi od naknada prikupljaju se u Fondu za životnu sredinu i budžetskim fondovima na lokalnom nivou. Naknade se odnose na promet divlje flore i faune, za posebne tokove otpada, za stavljanje amba-laže u promet, korišćenje ribarskog područja, zagađivanje životne sre-dine (naknade za vozila na motorni pogon, supstance koje oštećuju ozonski omotač, emisije oksida sumpora i oksida azota, praškaste materije, proizvedeni ili odloženi otpad) i naknade za zaštitu i unapređivanje životne sredine.

Značajan napredak je postignut u oblasti ekonomskih instrumenata za zaštitu životne sredine usva-janjem seta zakona u 2009. koji definišu nove ekološke takse, pa se na taj način povećavaju prihodi. Takvi zakoni su i primenjeni na lokalnom i regionalnom nivou. To su Zakon o izmenama i dopunama Zakona o zaštiti životne sredine (Službeni glasnik RS, 135/2004, 72/2009 i 36/09); Zakon o uprav-ljanju otpadom (Službeni glasnik RS, 36/2009); Zakon o ambalaži i ambalažnom otpadu (Službeni glasnik RS, 36/2009); Zakon o zaštiti prirode (Službeni glasnik RS, 36/2009); Zakon o zaštiti i održivom korišćenju ribljeg fonda (Službeni glasnik RS, 36/2009).

Fond za zaštitu životne sredine osnovan je u skladu sa Zakonom o Fondu za zaštitu životne sredine.11 Osnovna svrha postojanja Fonda bila je primena principa "zagađivač plaća" i obezbeđivanja finansijskih sredstava za zaštitu i unapre-đivanje životne sredine u Republici. Osnivač Fonda je Republika Srbija, a nadzor nad njegovim radom vrši Ministarstvo nadležno za poslove životne sredine.

Godine 2012. stupio je na snagu Zakon o prestanku važenja zakona o Fondu za zaštitu životne sre-dine.12 Prava i obaveze prenete su na Republiku Srbiju, odnosno na Ministarstvo energetike, razvoja i zaštite životne sredine.

Vlada Republike Srbije najavljuje ponovo u 2017. godini otvaranje Fonda za zaštitu životne sredine. Nakon pet godina od gašenja biće formiran nov, pod drugim imenom, ali i drugačijim načinom finansi-ranja. Ovaj Fond će za razliku od prethodnog biti budžetski i centra-lizovan. Najvećim delom će se finansirati od novca zagađivača. To je uslov EU za otvaranje poglavlja 27, ali i obaveza proistekla iz izmenjenog Zakona o zaštiti životne sredine.

4.    Investicije i tekući izdaci za zaštitu životne sredine

Zaštitom životne sredine obezbe-đuje se očuvanje kvaliteta životne sredine, kao i očuvanje biološke raznovrsnosti, racionalno koriš-ćenje prirodnih dobara i energije na najpovoljniji način što predstavlja osnovni uslov zdravog i održivog razvoja. Uloga države je izuzetno velika i značajna u sistemu zaštite životne sredine, čiji je cilj da se obezbedi održivi razvoj u skladu sa zakonima i propisima.

Zaštita životne sredine podrazu-meva troškove ili izdvajanje odre-đenih novčanih sredstava. Prema definiciji Republičkog zavoda za statistiku troškovi zaštite životne sredine predstavljaju zbir investi-cija i tekućih izdataka za preduzi-manje aktivnosti povezanih sa zaštitom životne sredine.

Republika Srbija	Godine
	2006.	2007.	2008.	2009.	2010.	2011.	2012.	2013.
Troškovi za ZŽS	13.382	16.262	16.147	19.686	19.921	26.472	30.413	31.306
Zaštita vazduha	2.257	3.802	3.191	3.712	2.727	3.511	5.240	3.571
Upravljanje otpadnim vodama	1.430	2.273	2.454	2.409	3.352	4.352	2.817	4.865
Upravljanje otpadom	5.150	3.918	4.427	4.846	6.396	10.671	11.562	15.827
Ostale aktivnosti u vezi sa ZŽS	4.543	6.268	6.073	8.717	7.445	7.937	10.792	7.042

Investicije za ZŽS	5.310	7.382	6.508	8.940	8.107	12.880	14.437	11.707
Zaštita vazduha	1.885	3.220	2.393	2.809	1.473	2.093	4.321	2.433
Upravljanje otpadnim vodama	256	1.362	1.368	1.177	1.391	2.012	1.333	2.124
Upravljanje otpadom	1.918	1.365	1.371	934	1.192	4.260	3.626	4.533
Ostale aktivnosti u vezi sa ZŽS	1.250	1.433	1.375	4.020	4.050	4.514	5.156	2.615

Tekući izdaci za ZŽS	8.071,4	8.880,9	9.639,1	10.745,3	11.814,3	13.592,0	15.975,8	19.599,1
Zaštita vazduha	372,3	582,1	798,7	903,5	1.254,1	1.418,1	919,0	1.137,5
Upravljanje otpadnim vodama	1.174,8	911,5	1.085,5	1.232,4	1.960,8	2.339,7	1.484,9	2.740,3
Upravljanje otpadom	3.231,8	2.552,9	3.056,3	3.912,5	5.204,1	6.411,4	7.935,9	11.293,7
Ostale aktivnosti u vezi sa ZŽS	3.292,5	4.834,5	4.698,6	4.697,0	3.395,3	3.422,8	5.636,0	4.427,5

Izvor: RZS (19.12.2015)

Investicije za zaštitu životne sre-dine obuhvataju ulaganja koja se odnose na aktivnosti zaštite životne sredine (metode, tehnologije, pro-cese, opremu i njihove delove i sl.), u cilju sakupljanja, tretmana, praćenja i kontrole, smanjenja, sprečavanja ili uklanjanja zaga-đenja ili bilo koje druge degradacije životne sredine koja proizlazi iz poslovanja.13

Tekući izdaci za zaštitu životne sredine obuhvataju troškove radne snage, izdatke za funkcionisanje i održavanje opreme za zaštitu životne sredine i plaćanja trećim licima za usluge za zaštitu životne sredine, u cilju sprečavanja, smanjenja, tretmana ili uklanjanja zagađenja ili bilo koje druge degradacije životne sredine koja proizlazi iz aktivnosti poslovanja14 Republički zavod za statistiku je prvi put u formi saopštenja objavio rezultate obračuna troškova za zaštitu životne sredine za period 2006–2013. godine.

Prema podacima Republičkog zavoda za statistiku troškovi za zaštitu životne sredine, u oblasti zaštite vazduha, podrazumevaju uklanjanje ili smanjivanje gaso- vitih ili čvrstih materija iz otpadnih gasova u vazduhu (uređaji za pre-čišćavanje otpadnih gasova, kont-rola kvaliteta vazduha, adapti-ranje peći radi upotrebe goriva sa nižim faktorom emisije). Uprav-ljanje otpadnim vodama odnosi se na sprečavanje ili smanjivanje zagađivanja i zagrevanja otpadnih voda i izgradnju kanalizacione mreže za otpadne vode u krugu poslovnog subjekta (uređaji za pre-čišćavanje otpadnih voda, oprema za prevoz aktivnog mulja, uređaji za kontrolu kvaliteta itd.). Uprav-ljanje otpadom obuhvata prikup-ljanje (kante za smeće, kontejneri), prevoz (vozila za prikupljanje i prevoz), obrada (mešanje, zgušnja-vanje, usitnjavanje, neutralizacija, presovanje, sušenje, spaljivanje i dr.), odlaganje (deponije) i skladi-štenje otpada. U Ostale aktivnosti u vezi sa zaštitom životne sredine spadaju zaštita i sanacija zemljišta, podzemnih i površinskih voda, zaštita od buke i vibracija, zaštita prirode, istraživanje i razvoj, zaštita od radijacije, obrazovanje, informisanje i ostale aktivnosti koje nisu svrstane u druge oblasti.

Troškovi zaštite životne sredine u 2013. godini su veći za 57,2% u odnosu na 2006. godinu. Za period 2006-2013. godine ukupni troškovi za zaštitu životne sredine iznosili su 173.592.2 miliona dinara. Najveći deo sredstava potrošen je za upravljanje otpadom 36,2% (62.800,2 miliona dinara). Za ostale aktivnosti u oblasti zaštite životne sredine potrošeno je 33,9% (58.820,3 miliona dinara) novčanih sredstava, zatim slede troškovi u oblasti zaštite vazduha 16,1% (28.015,9 miliona dinara) i troškovi upravljanja otpadnim vodama sa 13,8% (23.955,9 miliona dinara).

Više novčanih sredstava potrošeno je za tekuće izdatke 56,6% (98.317,9 miliona dinara), dok je za investicije u oblasti životne sredine potrošeno 43,4% (75.274,3 miliona dinara) novčanih sredstava.

Tabela 4. Pregled naplaćenih i raspoređenih naknada za zaštitu životne sredine u 2014. god. u Republici Srbiji

Račun	Naziv računa	Bruto neplaćeni prihodi	Raspoređeni prihodi	Budžet Republike Srbije
840-741591843-12	Naknada za proizvode koji posle upotrebe postaju posebni tokovi otpada	2.689.878	2.689.754	2.689.754
840-741593843-26	Naknada za stavljanje ambalaže u promet	115.119	115.119	115.119
Ukupno		2.704.997	2.704.873	2.704.873

Izvor: Ekološki centar "Stanište"

Republika Srbija, da bi ispunila uslove na putu ka EU, potrebno je da iz budžeta izdvaja više finan-sijskih sredstava za zaštitu životne sredine. Procenjuje se da će do 2030. godine biti utrošeno 10,6 milijardi evra i da će najviše novčanih sredstava biti uloženo za zaštitu voda od zagađenja, uprav-ljanje otpadom i industrijsko zaga-đenje. Troškovi finansiranja zaštite životne sredine predstavljaju javne rashode koji su namenjeni unapre-đivanju njenog kvaliteta. Dugo-ročno posmatrano, finansiranje zaštite sredine ne sme se posma-trati kao trošak. Politika zaštite životne sredine predstavlja dugo-ročnu delatnost u koju je potrebno ulaganje ogromnih finansijskih sredstava. Kako bi se uspešno sprovodila navedena politika potrebno je da se zasniva na osiguranju stabilnih izvora finan-siranja. Na taj način mogu se ostvariti ciljevi i mere za zaštitu i unapređenje životne sredine.

5.    Zaključak

Budžet predstavlja pravni akt koga donosi najviše zakonodavno telo u državi, gde se za jednu godinu detaljno predviđaju svi javni prihodi i svi javni rashodi. Budžetski sistem Republike Srbije je uređen Zakonom o budžetskom sistemu i detaljno je razrađen nizom podzakonskih akata.

Za izvršenje budžeta Republike Srbije odgovorna je Vlada RS. Međutim, za izvršenje budžeta lokalne vlasti odgovornost je na nadležnom izvršnom organu lokalne vlasti.

Potrebno je da Republika Srbija preduzme mere za uspostavljanje delotvornog i efikasnog finansi-ranja životne sredine. Izdvajanja za zaštitu životne sredine u Srbiji u proseku se kreće 0,3% BDP-a godišnje, dok neke zemlje u tran-ziciji izdvajaju oko 2% BDP-a za zaštitu životne sredine, a nove čla-nice EU u predpristupnom periodu su izdvajale 1,5-2,5% BDP.

Najviše finansijskih sredstava u našoj zemlji neophodno je uložiti u zaštitu vazduha, upravljanje otpadom, sanaciju smetlišta i una-pređenje sistema upravljanja otpadnim vodama. Neophodno je poštovanje principa zagađivač plaća, namenski trošenje sredstava, identifikovati problem u ranoj fazi, povećati kontrolu nad zakono-davnim procesom, omogućiti gra-đanima da učestvuju u rešavanju problema u oblasti životne sredine. Osnovni cilj politike životne sredine trebalo bi da bude zaštita životne sredine i sprečavanje dalje degra-dacije čovekovog okruženja.

nivou. Narodna skupština RS, Beograd.

SEPARATION FROM THE BUDGET OF THE REPUBLIC OF SERBIAN ENVIRONMENTALPROTECTION

Summary. The term "budget" has international significance for national income and expenditure plan and used by most countries in the world. Symbolizes the bag Minister of Finance by the same "opening" during the presentation to parliament plan of government revenues and expenditures. The main sources of environmental financing in the Republic of Serbia, the State Budget and fee income. Elements of the system of financing environmental regulations are defined in different areas. To collect data on the financing of environmental protection at the national level the fundamental importance of the Agency for Environmental Protection. The environment must have a much higher priority than it currently has in Serbia. Environmental protection is one of the most important activities of the company, it impinges on all aspects of people's daily lives. The analysis of economic instruments in environmental protection is very important, because it shows how much this activity is effectively implemented at the state and local level.