Изменение городского пространства: российский и зарубежный опыт

Рассмотрим процесс изменения городского пространства посредством совместного принятия решений управляющими структурами и жителями городов, а также сделаем акцент на уже имеющихся практиках участия, на том, как относительно новая практика соучастия становится всё более востребованной в России и как предписанные законодательством нормы соучастия реализуются в действительности.

В настоящий момент всё большему развитию подвергаются совершаемые в пределах городского пространства коммуникации, опосредованные электронными и интернет-средствами. Наиболее распространенными из них являются интернет-

порталы. Особую значимость для горожан имеют порталы по решению вопросов городского планирования и благоустройства. Но нерешенным является вопрос о том, насколько подобные средства могут быть полезными и удобными при решении вопросов данного направления.

Например, для москвичей с 2011 г. действует портал «Наш Город» [1], который был создан по инициативе Мэра С.С. Собянина. Открытые данные портала дают понять, что зарегистрированных пользователей насчитывается более 1,5 млн чел. (около 12 % от общего числа жителей города). Принцип действия портала достаточно простой: для улучшения качества своей жизни москвичи имеют возможность сообщить о проблеме, далее в течение 8 дней получить обратную связь с подтверждением устранения проблемы, а также при необходимости ответ с указанием срока устранения. Если же, по мнению жителей, проблема не была решена должным образом, пользователи вправе опровергнуть полученный ответ опять же сообщением и это будет сигнализировать о необходимости в принятии дополнительных мер. Стоит выделить, что портал отсылает пользователей к еще двум актуальным проектам – «Краудсорсинг-проекты» [2] и «Активный Гражданин» [3].

Первый направлен на то, чтобы жители Москвы могли прямым образом влиять на принятие решений по ряду городских проектов в различных сферах посредством предложения собственных идей, комментирования чужих, обсуждения, доработки и выбора лучших. Сейчас на портале задействованы практически 214 тыс. чел. К примеру, среди выполненных подобных образом реализованы следующие проекты: «Мой парк», «Умный город 2030», «Наш город 2.0», «Экологическая стратегия Москвы», «Наши маршруты» и др.

Первоначально жители предлагают свои идеи, затем эксперты отбирают из них наиболее эффективные, жители участвуют в обсуждении отобранных идей, далее происходит голосование жителями за поддерживаемые для реализации идеи и город реализует самые популярные их них.

Второй проект предлагает участвовать москвичам в голосованиях, принимать решения, получать результаты и использовать зарабатываемые в ходе участия баллы. Важно, сейчас про- 290

ект насчитывает около 3 миллионов горожан, активных на этом портале. Если обратить внимание на темы голосований, то они звучат так: «Дворец пионеров на Воробьевых горах: три концепции реставрации», «Благоустройство Сокольнической площади», «Нужна ли городу Коммунарская линия метро?», «Главные дела Москвы: культура, городская среда и строительство» и многие другие. К каждому голосованию приложено описание текущей ситуации и варианты изменения ситуации, а также мнения экспертов. Основными экспертами, стоит заметить, выступают: архитекторы, градостроители, ученые, общественные деятели, деятели культуры, представители ректората вузов, председатели образовательных комплексов, а также жители. Это отсылает нас к «основным» и «запасным» игрокам по теории Д. Логана и Х. Молотча. Кроме того, платформа предлагает принять участие в общественных обсуждениях, позволяющих «ознакомиться с градостроительными проектами и оставить свои предложения и замечания».

Подобный Москве опыт можно наблюдать и в других российских городах. Так, для жителей Екатеринбурга организована электронная площадка, но это, скорее, не отдельная платформа, а разделы внутри общего официального портала города [4]. Портал предлагает горожанам ознакомиться с назначенными публичными слушаниями и общественными обсуждениями; воспользоваться электронной приемной и отправить обращение в Администрацию города; поучаствовать в опросах (например, опрос о концепции благоустройства участка набережной реки Исети от ул. Куйбышева до ул. Декабристов). Раздел «Градостроительство» информирует горожан о Генеральном плане города, Правилах землепользования и застройки, Градостроительной документации, Нормативах градостроительного проектирования, Концепции благоустройства и пр. Всё вышеперечисленное дает понять, что жителей Екатеринбурга пытаются привлекать к мероприятиям, посвященным городскому планированию, но зачастую с целью информирования о происходящих в городе градостроительных изменениях.

Жители Пермского края имеют возможность пользоваться порталом «Управляем вместе», который подобен порталу «Наш город». Интернет-портал «Управляем вместе» создан по иници- 291

ативе губернатора Пермского края М.Г. Решетникова в 2017 г. (с 21.01.2020 занимает должность Министра экономического развития Российской Федерации) [5]. На портале зарегистрировано более 93 тыс. пользователей, из них более 42 тыс. чел. – жители г. Перми (около 0,04 % от общего числа жителей города).

При регистрации на портале становится возможным поучаствовать в решении городских проблем в трех формах: отправить сообщение, проголосовать и принять участие в краудсорсинге (предложить идею) по строительству, реконструкции или ремонту объектов инфраструктуры города или края. Наиболее активным способом принять участие для пермских пользователей портала является публикация сообщений о проблемах в городе. При желании сообщить о проблеме, пользователю необходимо выбрать определенную тему, затем предложенную подкатегорию, отметить на предложенной карте «проблемный объект», описать сложившуюся ситуацию и прикрепить фотографию(и), подтверждающие наличие проблемы. По данным за II и III кварталы 2019 г. раздел насчитывает 19 567 сообщений, среди которых лидируют описания проблем дорог (53,59 % опубликованных проблем), дворов (30,16 %) и рекламных конструкций (4,88 %). Количество проблем с ответом составляет 18 692 проблемы (95,5 % опубликованных проблем), среди которых аналогично лидируют проблемы дорог (52,53 % среди проблем с ответом), дворов (30,98 %) и рекламных конструкций (5,09 %). Уполномоченные органы, получившие сообщение, готовят ответ в течение 8 рабочих дней. После получения ответа, пользователь может «опровергнуть» ответ органа власти и отправить свое сообщение на повторное рассмотрение. По итогам решения проблем благоустройства портал формирует рейтинг районов Перми. Например, за II и III кварталы 2019 г. наибольшую активность в решении проблем городского развития проявляют Новые Ляды, Индустриальный и Кировский районы, наименьшая активность наблюдается для Свердловского и Мотовилихинского районов, однако в этих двух районах проживает наибольшее число жителей. Обратимся к еще одному разделу портала – голосования по наиболее актуальным городским темам. Портал предлагает такие темы голосования, задействованные в городском планировании, как «Моя Пермь – мое буду- 292

щее» ( развитие, благоустройство и создание комфортной среды в Перми ), «Создай свою эспланаду!», «Выбираем свой автобус в Перми» ( формирование безопасной и качественной системы общественного транспорта ). Обратим внимание на голосование по благоустройству городской эспланады. Жителям было предложено определиться с геометрической формой и видом зеленых насаждений, световыми конструкциями, формой и размером лавок, урн, качелей и пр. К примеру, голосование по выбору форм лавок для отдыха выглядело так:

Голосование на портале "Управляем вместе"

Каждое голосование подкреплено экспертным мнением, например, председателя общественной организации, члена Союза архитекторов России, генерального директора баскетбольной команды, художника и пр. Опять же это возвращает нас к теории «машин роста» Д. Логан и Х. Молотч, согласно которой различные группы (не только экспертное сообщество, но и простые жители) могут участвовать в процессе принятия решений об облике города.

Ссылаясь на основные механизмы участия, рассмотренные в предыдущей главе, стоит отметить, что порталы позволяют жителям принять участие в городском планировании посредством информационных и консультационных механизмов. Между населением и городской властью благодаря предложенному порталу осуществляется успешное взаимодействие по вопросам решения проблем благоустройства города Перми. Помимо вы- 293

сокого процента ответов и решенных проблем это подтверждает процент проблем с готовящимся ответом (15 %), что говорит об активности и инициативности, в том числе со стороны администрации города. Обращение к органам власти посредством портала позволяет сэкономить собственные временные ресурсы на взаимодействие с властными органами при сравнении с личным посещением общественных приемных в ограниченные часы. Основные темы публикаций проблем связаны с дорогами и дворами, среди информирования лидируют сообщения о новых многоквартирных домах.

Перейдем к результатам исследования, проведенном одновременно в малых городах России, таких как Киров (Калужская область), Белев (Тульская область), Касимов (Рязанская область), и опубликованном в 2018 г. [6]. Когда речь идет о местном самоуправлении, горожане (всех трех городов), в первую очередь, заявляют об участии на муниципальных выборах (75 % опрошенных). Участие в публичных слушаниях и обсуждениях отметили только 24 % и личные обращения в органы власти – около 7 %. Только 27 % респондентов всей выборки считают, что способны влиять на принимаемые властями решения (Касимов – 58 %, Киров – 14 %, Белев – 9 %). Основными информационными каналами жители городов считают личные контакты (47 %), СМИ (25 %) и интернет (28 %, опрошенные до 35 лет). Если говорить об основных документах планирования, то примерно половине известно о генеральном плане, 32 % – о правилах землепользования и застройки. Респонденты также были опрошены по поводу наличия препятствий к более активному участию. Среди них они выделили: предыдущий негативный опыт, отсутствие свободного времени и отсутствие необходимых знаний. Исходя из этого, можно сказать, что горожане малых российских городов не уверены и не информированы о своей необходимости и способности участвовать в развитии своего города.

Обращаясь к результатам опросов ФОМ [7], можно выделить несколько актуальных проведенных исследований.

Во-первых, внимание привлекает опрос жителей Москвы (2013 г.) о работе властей, в котором отмечается, что мэр города С. Собянин, с одной стороны, «общается с народом, доступен к 294

разговору», «открыт для общения», «активно общается с простыми людьми», «много общается с людьми», «общается с народом, спрашивает мнение», «прислушивается к просьбам граждан» [8]. Немаловажно, жители подчеркивают, что «дается информация на портале» [1]. С другой стороны, «не учитывают мнение жильцов при прокладке больших трасс», «население не информировано о планах».

Во-вторых, если рассмотреть Программу реновации жилищного фонда в г. Москва [9] принятую до 2032 г., отношение жителей города по результатам опроса 2017 г. [10] опять неоднозначное. Респонденты говорят о том, что «Программа не учитывает интересов жильцов, их желания, нарушает права граждан», «в Программе реновации много неясного для людей». Хотя считается, что «это улучшит облик города», «это проявление заботы о людях».

Механизмы общественного участия в процессе стратегического планирования подразделяются на 3 функциональные группы: информационные, консультационные и механизмы по совместной разработке и реализации стратегических документов . Исходя из рассмотренных российских практик, наибольшее распространение имеют опросы горожан, интер-нет-порталы, общественные слушания. Интернет-порталы можно выделить как один из новых механизмов, не входящих ранее в указанную модель, но выполняющий как информационную, так и консультационную функции.

В Нью-Йорке Департамент транспорта при решении проблемы опасного превышения скорости, планировании системы скоростных автобусов и пр. обращался к горожанам с вопросом о том, какие варианты решения они бы рассмотрели. Для того, чтобы жители города стали яснее понимать проблемы, видеть решения, Департамент организовал цикл рабочих встреч, на которых представители департамента выступали перед жителями, а затем отвечали на их вопросы. Но, как правило, в обсуждении участвовали не все присутствующие жители, потому как зачастую возникали конфликты в ходе высказывания своего мнения и многие предпочитали отмалчиваться. Чтобы итоговое решение принималось с учетом всех точек зрения, встречи стали проводиться в формате небольших рабочих групп, когда участники делятся по 295

небольшим круглым столам и за каждым из них присутствует представитель Департамента. Далее он руководит дискуссией, собирает предлагаемые идеи и рассказывает о реализуемых проектах. Участниками могут быть как местные жители, так и владельцы бизнеса, представители общественных организаций. К примеру, при разрешении проблемы пробок управление Департамента предложило ввести плату за въезд в центр города в часы пик рабочего дня. Поскольку это подразумевало появление определенного числа противников инициативы, было решено провести опрос общественного мнения, по итогам которого 67 % жителей города поддержало предложение [11].

Американский ученый Г. Санофф в своей работе описывает 4 подхода, применимых к планированию в малых городах:

• I.    категориальный (секторальный) – подход, задача которого состоит разрешении какой-либо городской проблемы в некоторой изоляции от остальных, некоторая ее реализация «за раз»;

• II.    обобщающий – нацелен на учёт всех организаций и ресурсов местного сообщества, но не берет во внимание оказываемое вследствие изменений воздействие на жителей;

• III.    интегративный – устремлен на соединение конкретных проблем с их «социальным, политическим и ценностным контекстом, характерным для конкретного сообщества», а потому он всегда привлекает жителей к реализации проектов;

• IV.    подход, основанный на диалоге – побуждает жителей рассматриваемой местности к формулированию собственных ценностей для их дальнейшей проработки, ведь они напрямую могут способствовать или ограничивать воплощение целей городских властей [12].

Важно, что на протяжении всей своей деятельности он практиковал различные способы взаимодействия с местными сообществами и потому делится наиболее эффективными приемами:

• •   интервью с горожанами, фокус-группы;

• •   организация наблюдательных советов;

• •   организация встреч жителей кварталов;

• •   конференции;

• •    рабочие группы;

• •    воркшопы.

Помимо того, он выделяет методы информирования, самыми популярными из которых стали: сотрудничество власти с общественными организациями, привлечение волонтеров, серии фо-кус-групп (с консультативными группами) и воркшопов.

Санофф уделял внимание малым городам, потому как они, в отличие от больших, «обладают значительно более выраженной взаимосвязанностью между местными культурными нормами, социальной структурой, местной экономикой и системой принятия решений». В связи с этим далее будет описан его опыт коммуникации с городскими субъектами, но в рамках малого города. Рассмотрим то, каким образом были приняты меры для развития небольшого города Бенгалоу в Австралии. Санофф, совместно с местными архитекторами, градостроителями, студентами-архитекторами и дизайнерами был нацелен на поиск «планировочного» решения, поскольку запланированная к строительству новая автотрасса влечет за собой определенные городские изменения. Итак, командой была осуществлена встреча с лидерами городской общественности, местными профессионалами, заинтересованными лицами, а затем интервьюирование горожан на предмет ключевых вопросов развития. Для жителей было важно обсудить, каким образом можно сохранить историческое наследие, каким должен быть дизайн-код города. Немаловажно, жители отметили противоречивость нормативных документов и регулирующих механизмов. Опрошенные высказывались за снижение темпов жилищного строительства, за сохранение зеленого ландшафта в городе. Воркшоп, проведенный для жителей, был рассчитан не только на взрослое население, но и на детей, точнее учащихся 5–6 классов. Им было предложено изобразить на макетах и настенных рисунках то, каким они видят будущий город и каковы будут их пожелания на этот счет. В последующем результаты совместной работы были проанализированы и собраны в стратегический план развития города.

При соучаствующем проектировании в Нанао, например, городские планировщики привлекли городских жителей к проектированию нового назначения территории, сменившей свой ста- 297

тус и переданной в фонд города. В ходе вовлечения жителей был произведен обзор предложений, опрос общественного мнения, что позволило далее сформулировать различные направления функционирования этой территории, в т.ч. ее культурное, рекреационное и спортивное назначение [12]. При проведении этого воркшопа применялся метод дизайн-игр, обеспечивающий комфортное участие представителям не только взрослого, но также детского и подросткового возраста. Далее были созданы макеты, представлены презентации проектов каждой команды участников, составлены модели и выставлены на голосование жителей Нанао для выбора наиболее соответствующего потребностям города проекта.

В Оуэнсборо при проектировании и обустройстве прибрежной территории городские власти обратили особое внимание на методы информирования и вовлечения горожан с целью расширения масштаба участия горожан [12]. Властями было осуществлено сотрудничество с низовым движением PRIDE, созданное с целью вовлечения жителей в проекты по изменению облика города. Среди форматов вовлечения – школьные проекты, серия фокус-групп, опубликованный в местной газете опрос, в завершение состоялся общественный воркшоп. Затем проектировочной компанией, выбранной мэрией, был разработан мастер-план прибрежной зоны [12]. Важно отметить, на этом этапе была также привлечена команда некоммерческой организации, занятой в сфере развития прибрежных территорий, для организации городских форумов с различными группами населения.

Итак, из анализа зарубежных практик можно сделать вывод о том, что одними из часто применяемых механизмов общественного участия являются воркшопы, фокус-группы, встречи с властями, конференции.

Важно отметить, и российские, и зарубежные механизмы общественного участия одинаково нацелены на привлечение местных жителей к обсуждению изменений городского пространства и обращены зачастую к исследованию малых городов, тем самым не уделяя внимания крупным и крупнейшим. Среди отличий практик выделяется то, что российские сити-планнеры делают акцент на интернет-площадках и интернет-СМИ, тогда как зарубежные чаще обращаются к очному обсуждению в различных форматах.

Подводя итог, были рассмотрены популярные отечественные и зарубежные практики участия населения при решении различных задач процесса городского планирования. Наиболее эффективными и значимыми из них можно выделить опросы, фокус-группы, воркшопы. Для решения ряда тактических задач по благоустройству города могут быть применены электронные порталы, являющиеся достаточно удобными в пользовании для жителей. Тем не менее, взаимодействие властных органов и горожан по-прежнему имеет определенные проблемные аспекты.

Сравнив отечественный и зарубежный опыт вовлечения жителей в процесс городского планирования, был сделан вывод о том, что за рубежом популярно соучаствующее проектирование, что в большей степени соответствует третьей группе механизмов. Именно соучаствующее проектирование или «партисипа-торная» модель участия нацелена на большее вовлечение жителей города в процесс городского планирования. Такая модель вовлечения жителей в процесс городского планирования связана с концепцией обустройства общественных пространств и территорий (place-making) и находит свое отражение в таких городских идеологиях, как левый и хипстерский урбанизм. В России преобладают информационные и консультационные механизмы участия: анализ эмпирических исследований показал, что городское население готово и способно высказываться на тему изменения облика города своего проживания, но происходит это, чаще всего, посредством электронных ресурсов. Несмотря на зафиксированную в нормативно-правовых документах правоспособность горожан участвовать в процессе городского планирования, результаты исследований указывают на определенные барьеры их взаимодействия с местными властями, связанные с предыдущим негативным опытом, отсутствием свободного времени и необходимых знаний. В связи с распространением в российской практике использования электронных ресурсов взаимодействия с гражданами был проанализирован ряд интернет-порталов, выступающих инструментом вовлечения граждан в городское планирование. Анализ порталов «Наш Город» (г. Москва) «Управляем вместе» (г. Пермь), «Екатеринбург.рф» 299

показал, что эти инструменты взаимодействия нацелены на информирование горожан, приобщение населения к принятию решений (чаще в форме опросов) и улучшение сервисов работы с жителями. В качестве недостатков можно отметить, что при указанном способе взаимодействия с помощью интернет-средств, во-первых, привлекаются не все социальные группы, являющиеся потенциальными участниками процесса городского планирования, во-вторых, не осуществляется информирование о запуске или действующей работе того или иного портала, что приводит к тому, что далеко не все желающие приобщены к числу пользователей подобных инструментов взаимодействия.

CHANGING URBAN SPACE:

Perm State University