Измерение и оценивание эффективности государственного и муниципального управления: опыт Германии

Проблема эффективности органов государственного управления является одной из важнейших в современных условиях тотального кризиса в экономической, политической и социальной сферах, связанных с структурными изменениями в мировом порядке и международных отношениях. Общество выдвигает все более жесткие требования к результативности государственного аппарата, ее профессионализму и этической чистоте.

Сама идея оценки эффективности органов государственного управления возникла давно, однако лишь в первой половине двадцатого века в различных странах мира вне зависимости друг от друга стали разрабатываться различные методики для ее оценки и измерения. Именно в этот период конструируются первые модели и методики ее оценки (США, Канада), направленные в основном на повышение результативности государственной политики по тем или иным направлениям и сбор информации для дальнейшего планирования в области государственных программ развития. К оценке деятельности госаппарата привлекались независимые научно-исследовательские институты и центры, что позволяло, кроме всего прочего оценивать социальные эффекты реализуемых программ.

В 80-х годах прошлого столетия внимание исследователей в области государственного управления концентрируется на контроле за расходами государственного управления, что, безусловно, было продиктовано кризисными явлениями в мировой экономике. Оценка эффективности производится на основе затратных методов анализа, и превращается в инструмент экономического анализа использования ресурсов и эффективности государственных программ.

Третий этап, начавшийся с 90-х годов прошлого столетия, характеризуется попыткой анализа результатов реформ». 1 При этом сохраняются классические задачи – оценивание социально-политического эффекта от результативности деятельности органов государственного управления, а также оценка эффективности по издержкам. При этом возникает и новое направление, связанное с внедрением в систему управления оценку по результатам. Тому способствовали административные реформы в англо-саксонских странах, нацеленные на повышение эффективности государственного управления и оценки результативности ее деятельности, завершившие переход от концепции классического госаппарата к концепции «менеджмента по результатам». Это означает, что эффективным чиновником является не тот, который тщательно следует в своей работе инструкциям и положениям, а тот, который достигает определенного результата. Тем самым, чиновник получает и определенную свободу действия и финансирование, которое он может направить в необходимую сферу в рамках реализации проекта.

В отличие от многих англо-саксонских стран, Германия довольно поздно приступила к внедрению идеи «нового государственного менеджмента» (New Public Management), заключенного в реализации менеджмента по результатам. Тому было несколько причин, связанных с самой структурой государственного управления. Германия является федеративным государством, что предполагает высокую степень децентрализации, относительно небольшой количественный состав управленцев на местах и совсем незначительное их количество на федеральном уровне. Кроме того, следует отметить традиционно высокий уровень профессионализма немецких управленцев (систему идеальной бюрократии М.Вебер писал именно с германской практики управления).

Началом внедрения идеи NPM стали 90-е годы прошлого столетия, обусловленным мировым финансовым кризисом, объединением Германии и возникшими в связи с этим дополнительными финансовыми проблемами. Какие задачи были поставлены и решены в связи с реформой системы государственного управления? Прежде всего, обоснована необходимость внедрения в систему государственного управления элементы жесткой рыночной конкуренции, а именно – переход к конкурсному отбору, использование методов тестирования при приеме на работу, создание конкурентной среды по обеспечению качества производимых услуг, конструирование клиентоориентированной системы оказания государственных услуг населению, и наконец-то, использование аутсорсинга и избавление госаппарата от «лишних» «ресурсоемких» направлений деятельности. В рамках реформы была поставлена задача ликвидации «бюрократической модели» на основе внедрения управления по результатам. В этих целях была внедрена система подсчета издержек и анализа результатов, а также использование контрактного менеджмента между различными уровнями управления. Решению задачи также способствовала децентрализация системы бюджетирования, которая способствовала расширению полномочий отдельных управленческих единиц, а также децентрализации ответственности за решение поставленных задач. Более эффективному управлению также должно было способствовать внедрение в систему государственного управления элементов корпоративной практики через дифференциацию уровней управления: создание единого управленческого центра, нацеленного на стратегическое управление и формирование ряда автономных функциональных подразделений, обладающих всей полнотой полномочий для реализации собственных задач.

Особое место в реформах отводится управленческому персоналу, при отборе которого предпочтение отдается претендентам с экономическим или управленческим образованием. Персонал ориентируется на кооперацию и работе в группах, от нее требуется полноценная интегрированность во внутрикорпоративные ценности, а за продуктивную и эффективную работу предусматривается широкая система поощрений. В управлении персоналом широко применяются новые методы оценки его эффективности, а также активно используется потенциал центров повышения квалификации кадров.

Для повышения эффективности управления была внедрена система мониторинга, переходящего от внутренней процедуры к внешнему информированию, индикаторы которой явились обязательными для учета. Результаты мониторинга использовались в практике управления и выступали базой для сравнения результативности деятельности разных муниципалитетов, а любой человек, проживающей на территории муниципалитета мог ознакомиться с ними. На этом основании были сформированы межмуниципальные сети для обмена информацией, лучшими практиками и взаимного обучения. Таким образом, система мониторинга представляла собой два взаимосвязанных компонента - первый, основанный на количественных индикаторах и второй -базирующийся на качественном сравнении результатов деятельности. Кроме того, довольно успешно начали использоваться элементы бизнес-консалтинга в системе управления: так, в Баварии была внедрена система бенчмаркинга для социальных услуг. Интересным является то, что модернизация системы управления не планировалась и не осуществлялась из единого центра, а явилось результатом осознанной активности большого количества различных акторов, заинтересованных в эффективном функционировании госаппарата.

Таким образом в результате административных реформ в Германии произошло разделение управленческой политики, осуществляемой федеральными органами и управленческой практики, реализуемой органами управления на местах, что привело к формированию контрактной политики между политикой и управлением, выражающийся в расширении полномочий управления на местах за счет внедрения системы «управления по результатам» и осуществления контроля путем «политического контроллинга».

В результате проведенных реформ подавляющее большинство органов местного самоуправления Германии были втянуты в процесс реформирования, и что особенно важно, это были «реформы изнутри», приведшие к ответственному отношению к расходам и экономии ресурсов, в целом, более эффективной работе высокоорганизованной управленческой команды. Безусловно, ряд проблем, касающихся медицинского обслуживания населения, социальной мобильности и др., не потеряли свою актуальность, но вместе с тем, можно отметить возрастающую удовлетворенность населения качеством оказываемых услуг, в том числе и государственных.