Являются ли ненцы вымирающим этносом?

Актуальность темы обусловлена проблемами выживания ненецкого народа в рыночных условиях, сохранения языка, традиционных видов хозяйствования и самоуправленче-ских начал коренных малочисленных этносов в современной России XXI в. Объектом исследования данной статьи является аборигенный ненецкий народ, а предметом — численность, владение языками, модели управления и проблемы административно-территориального устройства в связи с расселением по субъектам РФ.

Репрезентативным методом при исследовании проблем депопуляции является анализ переписей в СССР и РФ. По данным восьми переписей в нашей стране в ХХ—ХХI вв. всего проживало от 18 до 44 тыс. ненцев1. Их общее количество за 1926—2010 гг. возросло на 26 тыс. человек, или в 2,4 раза. Однако отмечаются циклические колебания численности ненецкого этноса в периоды между переписями. Перепись 1959 г. уже четко зафиксировала начавшийся процесс снижения численности ненецкого народа в количественном выражении по отношению к 1939 г. За период между переписями 1970—1979 гг. ненецкий этнос увели- чился всего лишь в 1,3 раза, в 2002—2010 гг. — в 1,7 раза.

	Численность ненцев в России по данным переписей	Таблица 1
	1926      1939      1959      1970      1979      1989      2002	2010
Ненцы	18         25         23         28         29         34         41	44

В XX столетии явно выделяются периоды снижения общей численности ненцев к 1959, 1979 гг. Замедление темпов динамики роста происходит и в 2002—2010 гг. Если принять 1926 г. за 100 %, то в 1939 г. рост составил 139 %, в 1959-м — 128 %, в 1970-м — 155 %, в 1979-м — 161 %, в 1989-м — 189 %, в 2002-м — 228 %, в 2010 году — 244 % (см. полученный график).

Таким образом, тренд к уменьшению темпов роста численности ненецкого этноса проявился еще в годы советской власти и продолжается в настоящее время. Но ни о каком вымирании этого народа, его депопуляции, естественно, речи не идет. Более того, возможно даже увеличение численности ненцев свыше 50 тыс. человек к 2025—2030 гг. при наличии благоприятных возможностей для его жизнедеятельности, росте рождаемости и продолжительности жизни.

Статус ненецкого этноса в настоящее время определяется как коренной малочислен- ный народ (КМН). По переписи 2010 г. численность ненцев в РФ составляла 44 640 человек, увеличившись по сравнению с переписью 2002 г. на 3 338 человек. На территориях преиму- щественного проживания проживали 98,6 % ненцев, мужчины составляли 46,6 %, женщины — 53,4 %, городское население — 21,4 %, сельское — 78,6 %.

Важнейшим признаком идентичности этноса является родной язык . Данные переписи 2010 г. по ненецком народу в этом отношении рисуют достаточно пеструю и противоречивую картину по регионам. Из 44 640 ненцев, проживающих в России, указали родной язык 44 542 человека, в том числе 32 640 человек — ненецкий (73,27 % от 44 542); 10 774 человека — русский (24,18 %), 828 человек — коми (1,8 %), 90 человек — немецкий (0,2 %), 88 человек — хантыйский и др.². Однако реальный разброс среди назвавших ненецкий язык родным по субъектам РФ находится в диапазоне от 34,5 % в Архангельской области до 84,3 % в Тюменской.

Таблица 2

Численность ненцев, указавших родной язык, по отдельным субъектам РФ по переписи 2010 г. ³

Субъекты РФ	Численность ненцев всего	Указавшие родной язык	В том числе назвали родным языком
			русский		ненецкий
			всего	%	всего	%
Тюменская область	31 621	31 532	4 480	14,2	26 596	84,3
ЯНАО	29 772	29 701	3 360	11,3	26 022	87,6
ХМАО-Югра	1 438	1 422	918	64,5	371	26,1
Архангельская область	8 020	8 020	4 734	59,0	2767	34,5
НАО	7 504	7 504	4 297	57,2	2 697	35,9
Красноярский край	3 633	3 632	753	20,7	2 846	78,3

При этом ненцы, проживающие на территории одной и той же Тюменской области, в двух соседних округах совершенно по-разному идентифицируют себя по отношению к родному языку. В ХМАО-Югра 26,1 % ненцев считают родным языком ненецкий, а в ЯНАО ненецкий назвали родным 87,6 %, или в 3,3 раза больше в процентном отношении (от числа указавших родной язык). Чем объяснить такую разницу между двумя автономными образованиями? Погрешностями в процедуре проведения переписи 2010 г.? Различным менталитетом ненцев, проживающих в соседних округах, отличающихся по эффективности управления и развития самоуправленческих отношений, по уровню и качеству жизни, индексу счастья? Как объяснить, что 90 ненцев в России назвали в 2010 г. родным языком немецкий? Несомненно, проблема существует и требует более пристального внимания и дальнейшего изучения.

Если сопоставить данные по родному языку с индикаторами, показывающими уровень владения языками , то из 44 640 российских ненцев в 2010 г. указали владение языком 43 213 человек (1 427 человек вообще не указали владение языками), в том числе русским — 40 813 человек (94,4 % от 43 213), ненецким — 19 567 человек (45,28 %), немецким — 916 человек (2,1 %), коми — 803 человека (1,8 %), английским — 467 человек (1,1 %); хантыйским — 338 человек (0,8 %)⁴. Сравнительный анализ показывает, что более четверти ненцев, назвавших ненецкий язык родным, им фактически не владеют (свыше 13 тыс. человек). Почти во всех субъектах РФ к 2010 г., по сравнению с 2002 г., возрастает численность и доля ненцев, владеющих русским языком, и сокращается количество и доля ненцев, владеющих ненецким языком.

Количество ненцев, владеющих русским и ненецким языками, по переписям 2002, 2010 гг .5					Таблица 3
	Всего	Владели		Владели
Субъекты РФ		русским языком		ненецким языком
	ненцев	чел.	%	чел.	%
Тюменская область 2010	31 621	28 258	89,4	16 758	53,0
Тюменская область 2002	27 965	23 941	84,0	22 9386	82,0
в т. ч. ЯНАО 2010	29 772	26 425	88,7	16 390	55,0
ЯНАО 2002	26 435	22 424	84,8	22 601	85,5
ХМАО — Югра 2010	1 438	1 426	99,2	282	19,6
ХМАО — Югра 2002	1 290	1 278	99,1	337	26,1
Архангельская область 2010	8 020	7 946	99,1	828	10,3
Архангельская область 2002	8 326	8 123	97,6	2 660	31,9
в т. ч. НАО 2010	7 504	7 430	99,0	750	10,0
НАО 2002	7 754	7 553	97,4	2 509	32,3
Красноярский край 2010	3 633	3 306	91,0	1 650	45,4
Красноярский край 2002	3 188	2 895	90,8	2 1877	71,6

Русский язык в быту, коммуникациях, потреблении продуктов, массовой культуре повсеместно вытесняет родной язык коренных народов Севера. Практически все ненцы, проживающие в НАО (99 %), владеют русским языком. Из них только каждый десятый владеет ненецким. Однако считают своим родным ненецкий язык чуть более одной трети (35,9 %) всех ненцев в НАО. Таким образом, каждый четвертый ненец, не владея ненецким языком, считает его все же родным. Психологически на уровне менталитета это можно объяснить глубоким желанием сохранить свою культуру, свои родные корни. В какой-то степени это также внутреннее неприятие тренда на вытеснение из повседневного обихода, культуры своего родного языка, духовный латентный протест коренных малочисленных народов.

В целом же объективно напрашивается однозначный вывод из анализа полученных в ходе переписей 2002, 2010 гг. данных, а именно: в XXI столетии продолжается естественный процесс умирания ненецкого языка на ментальном уровне . Уходят в мир иной те, кто были носителями родного языка, а на смену им приходит новое поколение молодых ненцев с иным менталитетом, потребляющее продукты массовой культуры, использующее современные информационно-коммуникационные технологии. Среди ненецкого этноса, перманентно утрачивающего родной язык, ускоряются процессы урбанизации, ассимиляции, смены этнической идентификации у потомков смешанных браков. Вместе с языками вымирает и традиционная культура, уходят веками накопленные коренными малочисленными народами системы знаний и практик, бережное отношение к окружающей природной среде. Однако пока остаются живы носители ненецкого языка, он не исчезнет, не канет в лету.

Расселение ненецкого этноса по территориям РФ. Проблемы КМНС

В настоящее время ненцы преимущественно проживают в двух автономных округах, а также в Таймырском Долгано-Ненецком муниципальном районе Красноярского края, который был образован с 1 января 2007 г. из Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа. Территориально НАО входит в состав Архангельской области, ЯНАО и ХМАО — Тюменской. Небольшое количество ненцев проживало и в Республике Коми, Мурманской области и в других субъектах РФ.

В 2002—2010 гг. количество ненцев увеличилось в Ямало-Ненецком АО на 3 337 человек, Ханты-Мансийском АО на 148 человек. Число ненцев, проживающих в Ненецком АО, сократилось на 250 человек, в целом по Архангельской области — на 306 человек. На территории Архангельской области среди ненцев четко проявляется тренд на увеличение городского населения и сокращение сельского. В Тюменской области и Красноярском крае увеличивается как городское, так и сельское население, в Республике Коми, напротив, уменьшается как городское, так и сельское население. В других субъектах РФ общее число ненцев колеблется от одного-двух до нескольких десятков.

Таблица 4

Расселение ненецкого народа по территориям РФ ⁸

Проживают на территориях		Ненцы: все население	Городское население	Сельское население
Проживают на территориях	2010	44 640	9 543	35 097

8  URL:   ;   http://www.

преимущественного проживания  2002	41302	7 844	33 458
Тюменская область 2010	31 621	5 885	25 736
ЯНАО 2010	29 772	5 109	24 663
ЯНАО 2002	26 435	3 616	22 819
Ханты-Мансийский АО — Югра 2010	1 438	423	1 015
Ханты-Мансийский АО — Югра 2002	1290	329	961
Архангельская область 2010	8 020	1 979	6 041
Архангельская область 2002	8 326	1 822	6 504
НАО 2010	7 504	1 769	5 735
НАО 2002	7 754	1 582	6 172
Красноярский край  2010	3 633	657	2 976
Таймырский (Д-Н) АО 2002	3 054	390	2 664
Республика Коми 2010	503	431	72
Республика Коми 2002	708	624	84
Мурманская область 2010	149	58	91
Санкт-Петербург    2010	109	109	–

Какие проблемы сегодня являются актуальными для коренных малочисленных народов Севера, включая ненецкий этнос?

Право . Существуют противоречия и пробелы в нормативно-правовом регулировании статуса и хозяйственной деятельности КМНС, в федеральном и региональном законодательстве. Это касается вопросов закрепления земель и территорий традиционного природопользования, охоты, рыболовства, оленеводства; предложений и дополнений в Лесной, Земельный и Водный кодексы; разработки и принятия федеральных законов, региональных и муниципальных актов. Вопросы дальнейшего развитии законодательства в отношении КМНС системно рассмотрены в труде, опубликованном Советом Федерации ФС РФ в 2012 г. под редакцией В. А. Штырова [4]. Однако их решение явно затянулось.

Экономика . В условиях перехода к рынку, активизации индустриального освоения природных ресурсов, в том числе углеводородных в НАО, ЯНАО, ХМАО, роста миграции населения нарушен баланс между экономикой и экологией, происходит кризис оленеводства, промыслов и других видов традиционной деятельности КМНС, свертывание сферы услуг. Недостаточно развита инфраструктура для развития традиционных отраслей хозяйствования, переработки и сбыта продукции.

Экология. Из 100 горячих точек в Российской Арктике (CПД-Арктика, 2009) в НАО находилось 8, в ЯНАО — 10, на Севере Красноярского края — 7 [Арктика и Север. 2013. № 11]. На Ямале и в Ханты-Мансийском округе в связи с освоением нефтяных и газовых месторождений, которые расположены в основном в местах проживания коренного населения, безвозвратно потеряно 11 млн га пастбищ, загрязнено более 100 больших и малых рек. В результате загрязнения вод объектами нефтегазового комплекса ежегодно гибнет более тысячи тонн ценных сиговых и осетровых рыб [6].

Социальная сфера . Нарушены среда обитания, традиционное питание и образ жизни КМНС, системы медицинского, культурного, товарного, бытового и транспортного обеспечения мест их традиционного проживания. Закрыты многие медицинские учреждения в сельской местности, наблюдается отток специалистов, дефицит медикаментов. Высокий уровень безработицы. Продолжительность жизни на 18—20 лет ниже, чем в среднем по России. В возрасте до 60 лет умирает 70 % аборигенного населения Севера против 30 % по РФ; рост суицидов и младенческой смертности; повышенные риски смертности в молодом и трудоспособном возрасте [5].

Образование и культура. Закрываются школы, библиотеки, клубы, стационарные киноустановки, почтовые отделения. В сельских школах не хватает педагогических кадров, не ведется преподавание ряда предметов (математика, физика, иностранный язык и др.). Ощущается дефицит ресурсов для выпуска учебной и художественной литературы на языках коренных народов. Недостаточно используются современные возможности для модернизации сферы культуры и образования, более массового применения информационно-коммуникационных технологий (ИКТ).

Управление. Не выполнены в полном объеме и в установленные сроки План мероприятий по реализации в 2009—2011 гг. Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ⁹, другие принятые решения, о чем шла речь на VII съезде КМН Севера, Сибири и Дальнего Востока (2013). Отсутствуют эффективная система методик и индикаторов, ресурсное обеспечение (кадровое, информационное, финансовое), современная инфраструктура для качественного улучшения жизни КМНС.

Финансовым механизмом обеспечения государственной поддержки экономического и социального развития КМНС являются субсидии, предоставляемые Минрегионом России из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ (240 млн рублей в 2013 г.)¹⁰. Размер предоставляемых субсидий зависит как от численности КМНС, проживающих на территории соответствующего субъекта РФ, так и от уровня бюджетной обеспеченности региона. Кроме того, при распределении субсидий принимается во внимание оценка эффективности их использования субъектом РФ за предыдущий год, которая осуществляется по пяти показателям, определяемым в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов:

• 1)    удельный вес населения, участвующего в культурно-досуговых мероприятиях, проводимых государственными (муниципальными) организациями культуры, и в работе любительских объединений;

• 2)    коэффициент младенческой смертности;

• 3)    уровень зарегистрированной безработицы;

• 4)    количество состоящих на учете больных активным туберкулезом;

• 5)    уровень доходов населения.

Формально-бюрократическим представляется первый показатель в этом ряду, не отражающий объективной картины, складывающейся в сфере культуры. Здесь более уместно взять за основу уровень владения родным и русским языком или какой-то другой подобный качественный индикатор. В целом, предоставление субсидий бюджетам субъектов РФ на поддержку развития КМНС не приводит к существенному улучшению качества их жизни, о чем в своем заключении сделала вывод Счетная палата, в конце 2011 г. проведя аудит выполнения ФЦП. Комментируя выполнение принятых Правительством РФ решений, Ассоциация КМН Севера, Сибири и Дальнего Востока отмечала, что субсидии на поддержку КМНС из федерального бюджета в 2012 г. составляли 240 млн рублей, а на 19-тиминутное пиротехническое шоу во Владивостоке к саммиту АТЭС — 275 млн рублей11.

Жесткую оценку всей системе управления по отношению к КМНС дал C. Н. Харючи12, доктор юридических наук, с ноября 2000 г. председатель Государственной думы ЯНАО, после внесения изменений в Устав округа в феврале 2009 г. председатель Законодательного собрания ЯНАО, президент Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ

(1997 — март 2013 гг.), в своем докладе «VII съезд коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ: жизнь, заботы и надежды наших народов» в Салехарде 28—29 марта 2013 г. [3, 5]. Если в начале ХХ в. прослеживалась простая неспособность власти к охвату проблем КМНС, «то после начала промышленного освоения Севера — обнаружения месторождений нефти и газа — эта неспособность постепенно переросла в нежелание понимания проблем народов Севера, а в конечном итоге превратилась в открытое вмешательство в развитие и устойчивый традиционный уклад жизни коренных народов .

Изменение экосистемы северных территорий — загрязнение и потребительски-варварское отношение к природе при разработке недр, бесцеремонное изъятие территорий проживания и промыслов местного населения, уничтожение и осквернение святилищ и родовых захоронений, «размывание» культуры и традиций «плодами» современной цивилизации — все это существенным образом отразилось на развитии коренных народов и, к сожалению, стало постоянной доминантой, довлеющей над их историческим развитием», - считает Сергей Харючи [5].

В сохранении культуры и обеспечении всех сфер жизнедеятельности КМНС очень важно использовать и распространять имеющийся лучший опыт (бенчмаркинг). Позитивный опыт управления процессами организации жизнедеятельности ненецкого народа накоплен в Ямало-Ненецком автономном округе, где 2013 г. объявлен годом народосбережения13. Ни один индустриальный проект на Ямале не реализуется без учета самых строгих экологических стандартов и интересов коренных народов. Существует практика заключения соглашений с добывающими компаниями, где обязательными участниками являются местные отделения ассоциации «Ямал — потомкам». Сохраняется баланс интересов коренных жителей Севера и топливно-энергетических компаний. Губернатор ЯНАО Д. Кобылкин выступает за активную позицию не только региональной власти, но и общественности округа в вопросах защиты интересов КМНС14. За то, чтобы вписать традиционную хозяйственную деятельность в федеральную повестку дня — «у нас два голоса в Государственной думе, и оба принадлежат коренным жителям Ямала» [2].

ЯНАО является одним из ведущих субъектов РФ по уровню сформированной законодательной базы в отношении КМНС. На основе уставных норм сформирована законодательная база, включающая более 40 законов автономного округа, позволяющих гарантировать соблюдение прав коренных малочисленных народов Севера15.

В 2008—2011, 2012—2015 гг. последовательно реализуются окружные долгосрочные целевые программы, в рамках которых проводится целенаправленная работа по сохранению традиционного образа жизни, культуры и языка, пропаганде самобытной культуры КМНС, повышению уровня их образования, улучшению социально-бытовых условий жизни коренных народов, ведущих кочевой и полукочевой образ жизни. Рост численности кочую- щего населения в сельской местности говорит о социальной стабильности и заинтересованности КМНС в ведении традиционного образа жизни.

Дровяной

КАРСКОЕ МОРЕ

Агапа.?

Тамбей.

о Вей

■ Усть-Кара^

°Амтипают.

;- Снежногорск

Новый Порт

Горошихао

.никары

Т арко-Сале

Полноват,.

Юильск

1 - Республика Коми

Сидоровск

Коротчаеео

Сеяхе: Яттгиксале?

Рапа' обе кaj аходка г аТ азовский

Нвиа

Нори i а д "Надым

/> а в н к оМуравленко

Ноябрьск

.- г X анмей

< с- 1331

100   200

° Пангоды Красноселькуп н о С и б u б с

^Г< п-ов

, Напалково

» ТАЙМЫРСКИЙ.АО, ескино

Игарка *

■ь 1 ♦. i j°OtM ЯМАЛО-НЕНЕЦКИЙ АО

Октябрьский                      -лХапясавэй

ХАНТЫ-МАНСИЙСКИЙ АО '> ./'Tq

', Мужи °

Кгоркм

Хбеэь,-' ' сРабытнанги :   '' Салехард ,Аксарка

Шокальского Д

1 у.О^уийд хКарауло

Усть-ПодаУв Норильск.

Дмдер^а buirJu^dtiKciR ^ I к <4- Губа _Оморрасдле

„ П*°В **

П‘ов Мамонг»

ЯдаЛ        X

ЮрибеЙ3 о,- ' * Гыда

Самбурс, :але о   Нов.Урентой

НЕНЕЦКИЙ АО г^#твр*6

Рис. 1. Ямало-Ненецкий автономный округ. URL: Карта-Ямало-

Ненецкого-автономного-округа.jpg

В ЯНАО накоплен позитивный опыт в организации местного самоуправления. Увеличивается количество действующих самоуправляемых общин. Значительный рост количества общин коренных малочисленных народов Севера в ЯНАО за период 2007—2010 гг. с 62 до 90 свидетельствует о повышении заинтересованности коренного населения автономного округа в осуществлении традиционной хозяйственной деятельности. Объем продукции оленеводства, произведенной общинами, увеличился с 187 т в 2007 г. до 300 т в 2010-м, а продук- ции рыболовства — с 420 до 500 т16. Решающим критерием оценки деятельности местного самоуправления становится мнение граждан. Будет учитываться стабильность межнациональных и государственно-конфессиональных отношений.

Модели управления и самоуправления ненецкого этноса

Исследуя модели управления и самоуправления ненецкого народа в РФ, можно выделить следующие.

Модели государственного управления :

• a)    автономные округа в двух сложносоставных субъектах РФ — Архангельской и Тюменской областях;

• b)    самостоятельный автономный Чукотский округ;

• c)    муниципальные районы (Красноярский край).

Политика государства строится на основе реализации Концепции устойчивого развития КМН Севера, Сибири и Дальнего Востока (2009). На уровне федерации и субъектов РФ используются ФЦП, формы договорных отношений, федеральные субвенции для КМНС, окружные целевые программы, адресная социальная помощь и другие формы и методы управления.

Модели самоуправления :

• а)    местное или локальное (территориальное) самоуправление: муниципальные образования (муниципалитеты), самоуправляемые общины — семейно-родовые, кочевые (хозяйства) и др. В НАО в 2012 г. функционировало, например, 12 семейно-родовых общин¹⁷. На территории ЯНАО в 2005 г. работали 44 общины КМНС¹⁸. Их число к 2011 г. увеличилось до 90 [ДЦП ЯНАО на 2012—2015 гг.];

• б)    социально-политическое самоуправление — Ассоциация ненецкого народа «Яса-вэй» в НАО¹⁹, Ассоциация КМНС ЯНАО «Ямал — потомкам!», другие некоммерческие организации. К формам непосредственной демократии относятся референдумы, собрания, съезды, сходы и др.

Перспективным и явно недооцененным направлением представляется Национальнокультурная автономия (НКА), с одной стороны, как форма самоорганизации этнических меньшинств, институт самоопределения народов в РФ, с другой — как один из видов объединения граждан в форме общественной организации. Основное предназначение НКА заключается не в национально-территориальном, а в национально-культурном самоопределении, т. е. в обеспечении жизнеспособности и самостоятельности людей, живущих в ситуации национального меньшинства на определенной территории. Речь идет о том, чтобы этносы имели все необходимые условия для своего самосохранения, могли решать вопросы развития языка, образования, национальной культуры. НКА могут быть местными, региональными и федеральными. В реестре Министерства юстиции РФ зарегистрирована всего лишь одна местная общественная организация — НКА ненцев города Архангельска (06.09.2011)20.

Существующая в северных странах Европы модель саамского парламента не является актуальной для ненецкого народа, проживающего на такой громадной территории в Арктической зоне России. Аналогичные функции этой структуры управления в России фактически выполняет Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, которая была образована в марте 1990 г. на I съезде народов Севера²¹.

Возможна апробация модели двухпалатного Законодательного собрания ЯНАО и принятие решений, касающихся проблем развития КМНС путем консенсуса с депутатами, избранными от ненецкого народа.

Вполне иллюзорной представляется модель образования единого субъекта РФ типа Ненецкой республики на основе объединения двух субъектов РФ и одного муниципального образования , где на такой громадной территории проживает в настоящее время ненецкий этнос, составляющий здесь меньшинство населения в условиях недостаточно развитой системы коммуникаций, транспортного сообщения и всей объединяющей инфраструктуры.

Возможные модели управления и изменения статуса автономных округов тесно связаны с процессами укрупнения субъектов РФ в соответствии с действующей нормативноправовой базой. В результате применения федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ22 на практике в 2003—2008 гг. число субъектов РФ сократилось с 89 до 83, утратили свою субъектность 6 из 10 автономных округов. Состоялось 11 объединительных референдумов, в том числе в шести автономных округах, по важнейшей проблеме госу- дарственного управления, связанной с системой административно-территориального устройства страны. Власть проявила интерес к мнению народа, включая КМН, чтобы принять затем решение на основе их волеизъявления. Были образованы четыре края и одна область в новом составе.

Из четырех оставшихся автономных округов, как уже упоминалось выше, Ненецкий АО территориально входит в состав Архангельской области; Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа — в состав Тюменской области. Чукотский автономный округ с 17 июня 1992 г. имеет статус самостоятельного субъекта РФ23. Естественно, возникает вопрос, возможно ли объединение НАО, ЯНАО и ХМАО с Архангельской и Тюменской областями на основе той модели, по которой ранее произошла трансформация шести автономных округов на основе результатов проведенных референдумов? Здесь могут оказать влияние следующие факторы.

Во-первых , ненецкие автономные округа, обладающие большими запасами углеводородов, сегодня занимают лидирующие позиции в России по многим показателям . Возможность получить представление о том, насколько эффективным является управление в НАО и ЯНАО, дает доклад «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по итогам 2012 г.», подготовленный Министерством регионального развития РФ. В итоговом рейтинге эффективности органов исполнительной власти Ненецкий автономный округ занял первое место, Ямало-Ненецкий АО — третье. НАО получил высокие оценки как по текущему уровню эффективности, так и по динамике. Округ продемонстрировал лучшие результаты по объему налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта на душу населения, заняв второе место по свободному индексу показателя смертности населения без смертности от внешних причин, третье место — по инвестициям в основной капитал на душу населения (по уровню этот показатель в 14 раз выше среднероссийского уровня) [1].

В 2013 г. Минрегион оценивал работу региональных властей по новой системе. Ранее эффективность рассчитывалась по 74 критериям, теперь лучших и худших региональных чиновников оценивают исходя из 12 показателей24. Среди них: численность населения и ожидаемая продолжительность жизни и смертность; объем инвестиций в основной капитал; уровень безработицы; реальные денежные доходы населения; показатели по введению об- щей площади жилых домов по отношению к общей площади жилого фонда; доля выпускников государственных общеобразовательных учреждений, не сдавших ЕГЭ; а также оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъекта федерации.

Однако некоторые эксперты считают не совсем корректным отождествлять полученные показатели с эффективностью работы органов исполнительной власти в регионах. По мнению директора аналитического департамента ГК «Регион» Валерия Вайсберга, правильнее было бы оценивать в большей степени динамику региона, чем текущий уровень субъекта, причем рассматривать лучше показатели, накопленные за 3—5 лет. Директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич и вовсе считает, что методика измерения эффективности сделана непрофессионально: «Получается, что эффективность зависит от ресурсной обеспеченности регионов , а не от эффективности работы органов исполнительной власти. Наличие нефти и газа под ногами априори гарантирует первые места в этом рейтинге »²⁵.

К этим оценкам, по моему мнению, можно добавить, что по отношению к арктическим и северным территориям в этом рейтинге вообще не просматриваются обоснованные индикаторы (критерии) социально-экономического и культурного развития коренных народов (больших и малочисленных). Кроме того, не все субъекты РФ, на территории которых проживают КМНС, в состоянии ресурсно и эффективно обеспечить решение поставленных задач. Речь здесь идет не только о финансировании, но и о качестве управления, ответственности управленцев, руководителей субъектов и муниципальных образований, оценке их профессиональной компетентности в решении проблем КМНС, использовании современных ИКТ, о развитии всех видов инфраструктуры и сферы услуг с учетом специфики жизнедеятельности ненецкого этноса, его образа жизни; распространении лучших практик и позитивного опыта.

Во-вторых , вопрос о том, пойдут ли сегодня на изменение федерального закона в части процедуры укрупнения субъектов, возможно даже отмены референдума, президент, Правительство и Федеральное собрание, остается открытым. Любая реформа нарушает сложившуюся стабильность, вносит элементы хаоса и неопределенности.

В-третьих , население НАО, имея самые высокие доходы в стране, вряд ли проголосует на референдуме за объединение с дотационной Архангельской областью, переживающей в настоящее время не самые лучшие времена.

Рис. 2. Ненецкий автономный округ. URL:

В-четвертых, нужно учитывать, что во всех субъектах Арктической зоны РФ, имею щих в своем названии слово «ненецкий», ненцы составляют меньшинство, их участие в управлении явно недостаточно.

Таблица 5

Субъекты РФ, на территории которых проживают ненцы в начале XXI в .

2002                                2010

№	Субъекты РФ	всего	ненцы	%	всего	ненцы	%
1	Ненецкий АО	41 546	7 754	18,6	42 090	7 504	17,8
2	Ямало-Ненецкий АО	507 006	26 435	5,2	522 904	29 772	5,7
3	Таймырский (ДолганоНенецкий) АО26	39 786	3 054	7,67	34 432	3 486	10,1
4	Другие субъекты РФ		4 059			4 464

Всего в РФ                  145 166 731       41 302      0,02     143 436 145   44 640     0,03

Из-за своей малочисленности КМНС, по мнению С. Н. Харючи, чаще всего не имеют возможности быть представленными в органах государственной власти своих регионов, а нередко даже и в представительных органах местного самоуправления. Как следствие, соответствующие представительные органы иногда бывают недостаточно знакомы с особенностями коренных малочисленных народов, что объективно нередко приводит к недостаточному учету их обычаев, быта, прав и законных интересов [6]. Участие основной массы ненцев в политической жизни чаще всего ограничивается участием в голосовании на выборах.

Редко, почти не проводятся референдумы среди ненецкого народа по тем проблемам, которые их волнуют. Хотя в стране уже имеется опыт проведения 11 объединительных референдумов в сложносоставных субъектах РФ, в том числе с участием ненцев.

Поэтому, если рассмотреть в качестве аргументов численность и активность населения, то Ненецкий автономный округ с 42 тыс. населения, безусловно, имеет меньше шансов сохранить свою субъектность, чем ЯНАО, где проживает более полумиллиона человек. Для НАО объективно более подходит модель муниципального образования по примеру Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района.

Резюме о возможной реформе административно-территориального устройства

Прежде чем проводить масштабную реформу административно-территориального устройства России, по моему мнению, необходимо разработать не просто концепцию такой реформы, а четко определить критерии (индикаторы) формирования субъекта РФ . Должны быть определены минимум численности населения и территории, чтобы получить статус субъекта РФ, а также всесторонне проработаны функции субъекта, его нормативно-правовая база, финансовое обеспечение, межбюджетные отношения. На уровне субъектов РФ не должно быть республик, краев, областей, округов, городов особого подчинения. Объявить конкурс на лучшее название субъекта РФ (губерния, земля, регион и т. п.). У всех субъектов должны быть юридически одинаковые права и ответственность. При этом в названии субъектов РФ необходимо сохранить прежние, традиционные наименования: Чеченская республика (Ичкерия), Республика Татарстан, Республика Коми и т. д. Все это должно делаться в интересах населения, а не каких-то абстрактных идеалов и благих намерений, лоббирования чьих-то интересов и групп влияния. Желательно проведение всероссийского референдума при принятии федерального закона об административно-территориальном устройстве РФ.

Для защиты прав и сохранения культуры коренных народов, включая ненцев, важно внести изменения в действующее законодательство, которые будут касаться статуса муниципальных районов и муниципальных поселений в местах традиционного проживания КМНС, а также повышения роли культурно-национальных автономий, самоуправляемых общин, некоммерческих общественных организаций, в том числе ассоциаций. Необходимо делегировать этим образованиям часть полномочий государства, что реально будет способствовать укреплению гражданского общества в межнациональных отношениях, повышению роли местного самоуправления с сохранением культурных традиций КМНС.