Эффективность муниципального управления: сущность и подходы к оценке

С середины 2000-х годов в России значительное внимание уделяется необходимости повышения качества и эффективности государственного и муниципального управления, оценке эффективности деятельности органов исполнительной государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. На федеральном и региональном уровнях разработаны соответствующие методики и подходы к мониторингу и оценке эффективности, определены ее критерии и показатели. Однако большинство из них не лишено таких недостатков, как смешение понятий эффективности и результативности управления и развития территории, отсутствие в них показателей затрат на достижение результата, постоянная смена показателей и математического аппарата агрегирования частных индикаторов в интегральный в федеральных методиках. Поэтому в статье обобщены основные отечественные и зарубежные подходы к оценке эффективности муниципального управления, деятельности органов власти, проведен на примере Вологодской области анализ итогов расчета интегрального показателя эффективности деятельности органов местного самоуправления, который рассчитывается в целях выделения грантов (межбюджетных трансфертов) лучшим муниципалитетам по результатам оценки, проведено ее сравнение с методикой оценки уровня социально-экономического развития, применяемой в Институте социально-экономического развития территорий РАН. Предложена авторская методика оценки эффективности управления социально-экономическим развитием муниципальных районов на основе оценки их потенциала и достигнутого уровня развития. Также представлена и описана схема формирования целостной и единой системы оценки эффективности деятельности органов власти региона и муниципальных образований и их работников.

Эффективность государственного (муниципального) управления, оценка эффективности деятельности органов власти, методика, муниципальное образование, Вологодская область.

Большинство причин возникновения проблем социально-экономического развития современного общества в России связываются в последнее время главным образом с финансово-экономическим кризисом, хроническим недостатком финансовых средств в любых сферах и на решение любых вопросов, низкой эффективностью управления. Вместе с тем при наличии значительного числа российских и зарубежных методик оценки эффективности государственного и муниципального управления, эффективности деятельности органов власти, а также эффективности управления в коммерческом секторе в настоящее время в российской науке и практике отсутствует единое понимание, как конкретно и измеримо оценивать эффективность управления в публичном секторе, оценивать деятельность органов власти и их работников, эффективность реализации государственной и муниципальной политики и т. д.

В общем виде под эффективностью государственного и муниципального управления, на наш взгляд, следует понимать степень полноты и качества выполнения органами власти своих функций и задач, степень удовлетворения запросов и потребностей населения. Тогда об эффективности деятельности органов власти свидетельствует достижение заданного результата (в том числе предоставление объема государственных (муниципальных) функций и услуг) при минимуме затраченных ресурсов (бюджетных средств, времени и т. д.) или достижение наилучшего (максимального) результата при заданном объеме ресурсов, средств. При этом эффективность нельзя путать с результативностью управления, под которой понимается степень достижения заданного результата функционирования управляемой системы (например, достижение стратегических ориентиров развития муниципалитета в соответствующем году).

С позиции системного подхода далее будем придерживаться определений эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти, высказанных д-ром экон. наук В.Н. Лексиным. Он понимает «результативность как степень достижения поставленных целей (ожидаемых результатов) властно-управленческой деятельности». Здесь не существенны ни затраты на достижение поставленной цели, ни качественная (или содержательная) оценка этой цели, ни социальные, политические или иные последствия; важна лишь степень достижения (полностью, частично, на столько-то процентов, не выполнено) поставленной цели. Поэтому только предельно конкретная и количественная фиксация ожидаемого результата в различных стратегиях, программах, проектах, частных решениях исполнительной власти в свойственных им показателях может стать исходным условием корректной оценки результативности» [7].

В отличие от результативности «эффективность деятельности органов исполнительной власти следовало бы определять исходя из количественного соотношения целевым образом израсходованных ресурсов (финансовых, трудовых, информационных и др.) и результатов государственного и муниципального управления или путем сравнения экономических параметров реализации конкретных полномочий с нормативными, ранее бывшими, лучшими среди одноименных параметров на территориях других субъектов РФ (муниципальных образований)» [7].

При этом существует такая важная методологическая проблема, как выбор четких, конкретных, измеримых показателей (параметров), которые наиболее адекватно, точно и наглядно оценивают эффективность. Так, показатели состояния и динамики социально-экономической и политической ситуации в регио- нах и муниципальных образованиях при оценке эффективности должны учитываться лишь настолько, насколько региональные и муниципальные власти могут в соответствии с объемом своих полномочий и ресурсов оказывать на эти показатели конкретное воздействие» [7]. О проблеме выбора параметров и критериев оценки эффективности государственного и муниципального управления говорит и д-р экон. наук В.И. Клисторин [5], который подчеркивает, что «не всегда имеет место статистически значимая связь между показателями, обозначенными в соответствующих нормативных актах, и эффективностью решений региональных и местных органов власти (за исключением бюджетной политики, жестко регламентированной Бюджетным кодексом и другими актами)». «Это обусловлено двумя моментами: во-первых, на некоторые процессы региональные и муниципальные власти практически не могут влиять в силу того, что существуют межрегиональное взаимодействие и разделение труда; во-вторых, на результаты социально-экономического развития регионов и инвестиционный климат влияют решения, принимаемые федеральными органами власти в рамках различных программ и крупных корпораций, частных и государственных» [5].

Таким образом, необходимо различать понятия эффективности государственного (муниципального) управления, эффективности развития региона (муниципального образования), управления социально-экономическим развитием, эффективности деятельности органов исполнительной власти и их работников в том числе гос- и муниципальных служащих), эффективности деятельности государственных (муниципальных) предприятий и учреждений и их руководителей, хотя в ряде исследований и нормативноправовых актов эти понятия отождест- вляются (не разграничиваются и понятия эффективности и результативности). Следует также отметить, что при достаточно эффективной деятельности (полноте исполнения функций, эффективной организации процесса управления, высокой исполнительской дисциплине) органы власти могут реализовывать неэффективную социально-экономическую политику, которая не позволяет достигать целей устойчивого развития страны, региона, муниципалитета, в полной мере удовлетворять запросы населения. Таким образом, необходимы анализ формирующейся в России системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной государственной власти и местного самоуправления, выявление проблем существующих методик и перспектив развития системы оценки, в том числе разработка собственной методики оценки, что и явилось целью данной статьи.

В настоящее время в России в соответствии с Указами Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и от 21.08.2012 № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» установлена необходимость проведения оценки эффективности деятельности органов власти, определены ее критерии (показатели).

В соответствии с Указом Президента РФ от 7.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» результаты оценки гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений, органов местного самоуправления, унитарных предприятий и учреждений и т. д. служат в качестве основа- ния для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей [12]. Кроме того, необходимо применять систему комплексной оценки деятельности государственных гражданских служащих с использованием ключевых показателей эффективности и общественной оценки их деятельности, а также совершенствовать систему материальной и моральной мотивации госслужащих, увеличивать в оплате труда государственных гражданских служащих долю, обусловленную реальной эффективностью их работы [12].

В мировой практике наиболее распространенной методикой оценки качества национального управления является Интегральный показатель государственного управления (GRICS – Governance Research Indicator Country Snapshot). Данный композитный показатель оценки прогресса развития государственного администрирования был предложен Всемирным банком и измеряется с 1996 года по 200 – 215 странам. Показатель GRICS оценивает эффективность управления в разрезе 6 индексов, отражающих 6 параметров государственного администрирования. Индексы рассчитываются на основе множества частных показателей, определяемых международными организациями, в том числе экспертным путем. Вместе с тем, как отмечает ряд ученых, методика GRICS подвержена значительному политическому влиянию и результаты ее применения необъективны для некоторых стран. Поэтому по большинству параметров Россия занимала в 2013 году места в конце второй сотни рейтинга стран: значение показателя «Право голоса и подотчетность (Voice and Accountability)» составило 18,96 балла из 100 возможных (172-е место); «Политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence)» – 22,27 (167-е место); «Эф- фективность правительства (Government Effectiveness)» – 43,06 (120-е место); «Качество законодательства (Regulatory Quality)» – 37,32 (132-е место); «Верховенство закона (Rule of Law)» – 24,64 (160-е место); «Контроль коррупции (Control of Corruption)» – 16,75 (175-е место) [20].

Большинство проблем социально-экономического развития территориально локализованы именно на уровне муниципальных образований, что актуализирует вопросы теоретического и практического осмысления именно эффективности муниципального управления. Обобщение отечественного опыта исследований эффективности государственного и муниципального управления позволяет выделить четыре основных подхода к ее оценке.

• 1.    Отождествление эффективности и результативности управления, то есть когда эффективность оценивается исходя из достигнутых территорией значений показателей социально-экономического развития (или результатов деятельности органа власти) относительно плановых, базисных, целевых, а также по сравнению с другими территориями. К этому подходу относится методика, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 17.12.2012 № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и подпункта «и» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», а также методика, разработанная в Вологодской области и утвержденная приказом Департамента стратегического планирования Вологодской области от 30.12.2014 № 314 «Об утверждении методики расчета ключевого показателя эффективности развития муниципально-

• го образования области и перечня показателей, характеризующих эффективность развития муниципального образования».

• 2.    Отождествление эффективности управления и уровня развития территории: чем выше параметры социально-экономического развития, тем выше эффективность управления соответствующих органов власти (или эффективность развития территории). К достоинствам первого и второго подходов относятся простота получения исходной базы для оценки, понятность расчетов и их интерпретации. К главному их недостатку относится то, что уровень развития территорий зависит от множества факторов, на большинство из которых органы власти самостоятельно и в полной мере не могут влиять, что не позволяет адекватно соотнести результаты развития территории и действия, предпринимаемые органами власти.

• 3.    Затратно-результативный подход: сопоставление полученного результата в развитии региона или муниципалитета с бюджетными и иными затратами и действиями, направленными на его достижение, с потенциалом развития соответствующей территории. К достоинствам данного подхода относится его соответствие изначальной сущности и содержанию оценки эффективности муниципального управления. Вместе с тем возникают трудности с проведением такой оценки в части определения самих затрат (бюджетных, кадровых и иных), отсутствия общепризнанного понимания социально-экономического потенциала территории и его оценки.

• 4.    Оценка внутренней эффективности управления: оценка организации управления в органах власти, оценка их сотрудников, эффективности процесса управления. К данному подходу относятся, например, международная методика CAF (Common Assessment Framework – общая схема оценки), являющаяся технологией менеджмен-

• та качества в государственном и муниципальном управлении; разработанный на основе CAF ее российский аналог ЭПУС (эффективная публичная служба); методика KPI (Key Performance Indicator – ключевые показатели эффективности), представляющая собой систему измерений конкретных показателей эффективности деятельности отдельных субъектов (организаций, отделов, сотрудников) по выделенным направлениям, увязанная со стратегическими целями развития территории и соответствующего органа власти; методики оценки качества предоставления государственных и муниципальных услуг. К основным достоинствам методик данного подхода относится возможность четкого определения проблем в организации процесса управления, оценки эффективности действий и реализации полномочий конкретными сотрудниками органов власти. К их основным недостаткам относятся сложность и трудоемкость получения исходной базы для анализа, необходимость выработки параметров оценки с учетом специфики работы каждого оцениваемого органа власти. Вместе с тем во многих случаях в России проведение оценки на основе методик ЭПУС и КPI учитывает лишь результаты деятельности органа власти или его сотрудников исходя из параметров, обозначенных в стратегиях и программах развития территории, а внутренняя организация процесса управления – выполнение отдельных функций и задач – не учитывается.

Помимо данных подходов, самостоятельными методами оценки эффективности являются социологический (опросы населения по оценке эффективности, удовлетворенности деятельностью органами власти) и экспертный (оценка, в основном балльная, различных составляющих эффективности, результативности деятельности, реализации политики специалистами-экспертами в соответствующей сфере).

Следует отметить, что все четыре подхода имеют место в российской и мировой практике и могут использоваться каждый самостоятельно для соответствующих целей исследования. Наиболее качественным является затратно-результативный подход, к которому в том числе относится и предлагаемая авторская методика оценки эффективности муниципального управления. Конечным результатом оценки эффективности управления социально-экономическим развитием муниципальных образований являются идентификация проблемных мест и направлений в организации управления и разработка направлений повышения его эффективности.

В настоящее время в России складывается целостная система оценки эффективности деятельности государственного и муниципального управления: от оценки деятельности региональных (муниципальных) властей в целом до оценки каждого сотрудника органа власти, органа местного самоуправления, государственного (муниципального) учреждения (рисунок).

В показатели эффективности деятельности органов власти и их подразделений включаются параметры достижения целевых показателей соответствующих указов Президента РФ, государственных программ региона (муниципальных программ).

Показатели эффективности деятельности работников органов власти должны быть взаимоувязаны с показателями деятельности самого органа власти, со стратегическим ориентирами соответствующей сферы, показателями реализации функций, мероприятий государственных (муниципальных) программ. Это позволит связать программно-целевой принцип управления с оценкой деятельности работников органов власти, перейти на оплату труда по результатам, повысить эффективность (результативность) бюджетных расходов на управление. В оценке эффективности деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления также учитываются результаты социологических опросов населения по оценке орга-

Рис. Формирующаяся в России схема оценки эффективности государственного и муниципального управления

нов власти, руководителей, эффективности (результативности) решения проблем развития региона (муниципального образования) в соответствующих сферах.

Следует отметить, что в Вологодской области разработана и утверждена методика расчета ключевого показателя эффективности деятельности органа исполнительной власти (постановление Правительства Вологодской области от 21.07.2014 № 606 [10]) и определен перечень показателей по всем органам государственной власти области по 4-м блокам: показатели, направленные на исполнение указов Президента РФ; показатели, направленные на увеличение валового регионального продукта области; показатели, предусмотренные государственными программами области; показатели развития курируемой органом власти отрасли, которые не отражены в государственных программах области. Утверждена и методика расчета ключевого показателя эффективности развития муниципального образования области и перечня показателей, характеризующих эффективность развития муниципального образования (приказ Департамента стратегического планирования Вологодской области от 30 декабря 2014 года № 314 [15]).

Данная методика включает следующие показатели:

• 1)    направленные на исполнение указов Президента РФ;

• 2)    направленные на увеличение валового регионального продукта области;

• 3)    направленные на совершенствование муниципального управления.

В городе Вологде в 2013 году была разработана и утверждена методика оценки эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих Администрации города Вологды. Аналогичные методики имеются и во многих других муни- ципалитетах России, как и утвержденные методики оценки эффективности деятельности муниципальных предприятий и учреждений и их руководителей.

Далее более подробно остановимся на методике оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления (МСУ), утвержденной на федеральном уровне. В соответствии с Указом Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», постановлением Правительства РФ от 17.12.2012 № 1317 [11] и принятыми на их основе нормативно-правовыми актами субъектов РФ (в Вологодской области это постановление Правительства Вологодской области от 22.04.2009 № 665 «О реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607») осуществляется мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Сущность методики мониторинга заключается в том, что главы муниципальных районов и городских округов готовят ежегодный отчет (доклад) по 40 показателям, характеризующим результативность (эффективность) решения местными органами власти ключевых вопросов местного значения, и представляют его в соответствующий орган государственной власти субъекта РФ. В нем представлены фактические значения показателей за 3 года, предшествующие отчетному, фактические значения за отчетный год, планируемые значения на 3-летний период, а в случае снижения (ухудшения) значений тех или иных показателей по сравнению с предыдущим годом и в прогнозе – комментарии (примечания) о причинах данного снижения. В большинстве субъектов РФ главы муниципальных образований готовят также ежегодные планы по до- стижению наилучших значений показателей и преодолению отставания от лучших и средних значений.

Показатели сгруппированы по 9 направлениям: 1) экономическое развитие; 2) дошкольное образование; 3) общее и дополнительное образование; 4) культура; 5) физическая культура и спорт; 6) жилищное строительство и обеспечение граждан жильем; 7) жилищно-коммунальное хозяйство; 8) организация муниципального управления; 9) энергосбережение и повышение энергетической эффективности.

Результаты мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления позволяют определить зоны, требующие приоритетного внимания органов местного самоуправления, сформировать перечень мероприятий по повышению результативности деятельности органов местного самоуправления, а также выявить внутренние ресурсы для повышения качества и объема предоставляемых населению услуг.

Для стимулирования достижения наилучших показателей муниципальными образованиями в субъектах РФ приняты соответствующие положения по выделению грантов (межбюджетных трансфертов) лучшим муниципальным образованиям на основе утвержденных методик расчета интегрального показателя комплексной оценки эффективности, учитывающих также и динамику соответствующих показателей за 3 года. Так, в Вологодской области подобные гранты выделяются в рамках «подпрограммы 7 «Развитие местного самоуправления в Вологодской области» государственной программы «Экономическое развитие Вологодской области на 2014 – 2020 годы» (утверждена постановлением Правительства Вологодской области от 28.10.2013 № 1111) трем муниципальным районам и одному городскому округу [9].

В Институте социально-экономического развития территорий РАН для проведения комплексной оценки уровня социально-экономического развития муниципальных образований используется методика многомерного сравнительного анализа [3]. Она заключается в расчете стандартизированных коэффициентов (соотношение значений показателя муниципального района со средним значением среди всех районов) по показателям, разделенным на четыре блока, которые характеризуют различные сферы развития районов. Далее эти коэффициенты сводятся в интегральный индекс, на основе которого проводится группировка районов области по уровню их социально-экономического развития. Отчасти эта методика может быть использована и для оценки эффективности муниципального управления (в рамках второго подхода, отождествляющего эффективность и уровень развития территории). Перечень и блоки показателей, используемых Институтом социально-экономического развития территорий РАН для оценки уровня социально-экономического развития муниципальных образований, и индикаторов, применяемых в соответствии с постановлением Правительства Вологодской области от 28.10.2013 № 1111, представлены в таблице 1 .

В методике оценки эффективности, утвержденной Правительством области, все показатели стандартизируются по сравнению с расстоянием между лучшим и худшим значениями среди всех районов области. Вместе с тем следует отметить, что состав показателей, применяемых для построения интегрального рейтинга, а также способ их агрегирования в интегральный менялись каждый год, что обусловило существенные разницы мест, занимаемых районами по интегральному рейтингу в 2010, 2011,

Таблица 1. Состав показателей в методиках

Перечень показателей в методике расчета интегрального показателя комплексной оценки эффективности деятельности органов МСУ [9]

Перечень показателей в соответствии с методикой ИСЭРТ РАН [3]

1.    Доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения, не отвечающих нормативным требованиям, в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения, процентов. 2.    Число субъектов малого и среднего предпринимательства в расчете на 10 тыс. человек населения, единиц. 3.    Объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на 1 жителя, рублей. 4.    Доля налоговых и неналоговых доходов местного бюджета (за исключением поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) в общем объеме собственных доходов бюджета муниципального образования области (без учета субвенций), процентов. 5.    Доля площади земельных участков, являющихся объектами налогообложения земельным налогом, в общей площади территории городского округа (муниципального района), процентов. 6.    Доля детей в возрасте 1 – 6 лет, стоящих на учете для определения в муниципальные дошкольные образовательные учреждения, в общей численности детей в возрасте 1 – 6 лет, процентов. 7.    Доля выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений, сдавших единый государственный экзамен по русскому языку и математике, в общей численности выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений, сдававших единый государственный экзамен по данным предметам, процентов. 8.    Общая площадь жилых помещений, введенных в действие за один год, в среднем на 1 жителя, кв. метров. 9.    Доля населения, получившего жилые помещения и улучшившего жилищные условия в отчетном году, в общей численности населения, состоящего на учете в качестве нуждающегося в жилых помещениях, процентов. 10.    Расходы бюджета муниципального образования области на содержание работников органов местного самоуправления в расчете на одного жителя муниципального образования области, рублей. 11.    Удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления, процентов от числа опрошенных.

Блок 1. Демографические показатели 1.    Коэффициент рождаемости, ‰ 2.    Коэффициент смертности, % 3.    Плотность населения, чел./км2 Блок 2. Показатели, характеризующие благоустройство муниципального образования 4.    Обеспеченность населения жильем – жилая площадь на 1 человека, кв. метров 5.    Доля жилья, оборудованного водопроводом, % к итогу 6.    Доля жилья, оборудованного канализацией, % к итогу 7.    Доля жилья, оборудованного центральным отоплением, % к итогу 8.    Обеспеченность местами в учреждениях культурно-досугового типа, число мест на 1000 человек населения Блок 3. Показатели уровня жизни населения 9.    Розничный товарооборот на душу населения, руб. 10.    Объем платных услуг на душу населения, руб. 11.    Соотношение средней заработной платы и прожиточного минимума, раз 12.    Уровень официально зарегистрированной безработицы, % 13.    Обеспеченность населения врачами на 10000 жителей, чел. 14.    Обеспеченность населения больничными койками на 10000 жителей, штук Блок 4. Показатели, отражающие уровень развития экономики 15.    Объем промышленной продукции на 1 жителя, тыс. руб. 16.    Объем сельскохозяйственной продукции на 1 жителя, тыс. руб. 17.    Объем инвестиций в основной капитал на 1 жителя, тыс. руб. 18.    Бюджетная обеспеченность на 1 жителя (доходы), тыс. руб.

2012, 2013 гг. – в среднем на 8,4 – 9,8 места (табл. 2) . Таким образом, можно говорить о несопоставимости оценки изменений эффективности по сравнению с предыдущим годом.

Результаты сопоставления рейтинга районов Вологодской области по уровню социально-экономического развития в 2013 году (методика ИСЭРТ РАН) и эффективности деятельности органов местного самоуправления (в соответствии с постановлением Правительства области от 28.10.2013 № 1111) представлены в таблице 3 .

Данные таблицы 3 свидетельствуют, что различия в рейтингах районов, определенных по рассматриваемым методикам, весьма значительны: отклонения мест составляют по итогам 2013 года от 0 до 19 (в среднем 8,1 места). Это обусловлено принципиальными отличиями методик.

Методика оценки уровня социальноэкономического развития [3] показывает состояние развития производственной, социальной, инфраструктурной сфер муниципальных образований относительно средних по районам значений. Например, Никольский, Бабушкинский, Вожегод-ский и Кичменгско-Городецкий районы имеют самые низкие в области значения показателей среднедушевых объемов производства и инвестиций, характеризуются невысоким уровнем жизни населения. Кроме того, они обладают и низким потенциалом развития (средствами,

Таблица 2. Динамика показателя комплексной оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления

Муниципальное образование	2010 г.		2011 г.		2012 г.		2013 г.		2013 – 2010	2013 – 2012	2012 – 2011
	Знач. ИП	Место	Знач. ИП	Место	Знач. ИП	Место	Знач. ИП	Место	Разница мест
Городские округа
г. Череповец	0,462	1	0,391	2	0,455	2	0,488	1	0	1	0
г. Вологда	0,309	2	0,398	1	0,545	1	0,432	2	0	-1	0
Муниципальные районы
Вологодский	0,479	1	0,653	6	0,549	2	0,537	1	0	1	4
Тотемский	0,379	22	0,603	14	0,423	18	0,453	2	20	16	-4
Сокольский	0,404	15	0,580	19	0,480	8	0,452	3	12	5	11
Харовский	0,427	12	0,581	18	0,383	24	0,450	4	8	20	-6
Устюженский	0,380	21	0,587	17	0,463	10	0,441	5	16	5	7
Череповецкий	0,408	14	0,621	12	0,557	1	0,440	6	8	-5	11
Кирилловский	0,454	3	0,646	9	0,420	19	0,423	7	-4	12	-10
Тарногский	0,453	4	0,655	4	0,426	17	0,423	8	-4	9	-13
Бабаевский	0,376	23	0,650	7	0,487	7	0,422	9	14	-2	0
Сямженский	0,347	26	0,648	8	0,399	22	0,421	10	16	12	-14
Кичменгско-Городецкий	0,445	7	0,681	1	0,500	5	0,413	11	-4	-6	-4
Кадуйский	0,456	2	0,532	24	0,452	12	0,412	12	-10	0	12
Вашкинский	0,376	24	0,570	22	0,428	16	0,405	13	11	3	6
Верховажский	0,435	10	0,644	10	0,436	15	0,405	14	-4	1	-5
Великоустюгский	0,448	5	0,679	2	0,440	14	0,403	15	-10	-1	-12
Грязовецкий	0,430	11	0,655	5	0,420	20	0,402	16	-5	4	-15
Вытегорский	0,390	18	0,561	23	0,374	26	0,402	17	1	9	-3
Чагодощенский	0,381	20	0,590	15	0,511	3	0,397	18	2	-15	12
Нюксенский	0,442	8	0,571	20	0,490	6	0,396	19	-11	-13	14
Никольский	0,448	6	0,604	13	0,447	13	0,396	20	-14	-7	0
Шекснинский	0,441	9	0,677	3	0,504	4	0,389	21	-12	-17	-1
Белозерский	0,410	13	0,570	21	0,419	21	0,389	22	-9	-1	0
Вожегодский	0,387	19	0,633	11	0,457	11	0,382	23	-4	-12	0
Усть-Кубинский	0,396	16	0,508	26	0,381	25	0,361	24	-8	1	1
Бабушкинский	0,361	25	0,588	16	0,469	9	0,359	25	0	-16	7
Междуреченский	0,391	17	0,522	25	0,395	23	0,328	26	-9	-3	2

Источник: Сводный доклад Вологодской области о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов по итогам 2013 года [Электронный ресурс] / Департамент внутренней политики Правительства Вологодской области // Официальный сайт Правительства Вологодской области. – Режим доступа : http://goo.gl/IQamRG источниками, факторами развития) в силу сложившейся исторически структуры хозяйства, отсутствия крупных производств. Поэтому вне зависимости от эффективности управления они будут показывать и невысокий уровень социально-экономического развития.

Показатели, применяемые в методике распределения грантов по итогам расчета комплексного показателя эффективности, показывают больше результативность (то есть какой результат достигнут за счет разных факторов), нежели эффективность деятельности органов власти

(то есть, что конкретно сделали органы власти для достижения результата и с какими затратами). Кроме того, здесь также учитываются удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления и динамика показателей.

К основным недостаткам федеральной методики оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления (методики расчета интегрального показателя комплексной оценки эффективности для распределения грантов в целях стимулирования достижения наилучших значений показателей) относятся следующие:

Таблица 3. Сопоставление рейтинга районов Вологодской области по уровню социально-экономического развития и эффективности деятельности органов местного самоуправления по итогам 2013 года

Муниципальный район	Методика эффективности		Методика ИСЭРТ РАН			Разница мест
	Значение ИП*	Место	Значение ИП	Место	Уровень
Кадуйский	0,412	12	2,014	1	в	+11
Шекснинский	0,389	21	1,435	2	в	+19
Сокольский	0,452	3	1,320	3	в	0
Вологодский	0,537	1	1,284	4	в	-3
Чагодощенский	0,397	18	1,221	5	в	+13
Грязовецкий	0,402	16	1,219	6	в	+10
Великоустюгский	0,403	15	1,105	7	вс	+8
Череповецкий	0,440	6	1,019	8	с	-2
Харовский	0,450	4	0,988	9	с	-5
Тарногский	0,423	8	0,961	10	с	-2
Тотемский	0,453	2	0,921	11	нс	-9
Устюженский	0,441	5	0,883	12	нс	-7
Кирилловский	0,423	7	0,875	13	нс	-6
Бабаевский	0,422	9	0,866	14	нс	-5
Усть-Кубинский	0,361	24	0,827	15	н	+9
Междуреченский	0,328	26	0,820	16	н	+10
Белозерский	0,389	22	0,817	17	н	+5
Нюксенский	0,396	19	0,814	18	н	+1
Сямженский	0,421	10	0,794	19	н	-9
Вытегорский	0,402	17	0,790	20	н	-3
Верховажский	0,405	14	0,780	21	н	-7
Никольский	0,396	20	0,759	22	н	-2
Вашкинский	0,405	13	0,739	23	н	-10
Вожегодский	0,382	23	0,739	24	н	-1
Бабушкинский	0,359	25	0,676	25	н	0
Кичменгско-Городецкий	0,413	11	0,661	26	н	-15

Обозначения в таблице следующие: Значение ИП – значение интегрального показателя; в – высокий уровень социально-экономического развития; вс – выше среднего; с – средний; нс – ниже среднего; н – низкий. Полужирным шрифтом выделены районы со значительными отклонениями в рейтинговой оценке.

*Источник: Сводный доклад Вологодской области о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов по итогам 2013 года [Электронный ресурс] / Департамент внутренней политики Правительства Вологодской области // Официальный сайт Правительства Вологодской области. – Режим доступа : http://goo.gl/IQamRG

– отсутствие в интегральной методике показателей, отражающих динамику уровня жизни населения (например, размер среднемесячной заработной платы).

– отсутствие показателей, отражающих развитие коммунального хозяйства, социальной защиты населения (хотя они относятся к ключевым функциям органов власти муниципальных районов).

Поэтому считаем целесообразным для оценки эффективности управления социально-экономическим развитием муниципальных районов (эффективности муниципального управления) предложить собственную методику (в рамках затратно-результативного подхода), основанную на том, что уровень социально-экономического развития, достигнутый на основе использования потенциала территорий (средств, ресурсов и возможностей развития), свидетельствует об общей степени эффективности управления данным муниципалитетом, об эффективности деятельности соответствующих местных органов власти, эффективности использования потенциала муниципалитета [2; 16].

Алгоритм оценки эффективности будет состоять из 3-х этапов:

• 1.    Оценка потенциала социально-экономического развития муниципальных районов Вологодской области на основе разработанной в Институте социально-

• экономического развития территорий РАН балльно-рейтинговой методики [1; 18], объединяющей 6 видов потенциала: природно-ресурсный, производственный, трудовой, финансовый, социально-демографический и социально-инфраструктурный (28 исходных показателей).

• 2.    Оценка уровня социально-экономического развития районов области на основе расчета интегрального показателя по методике Института социально-экономического развития территорий РАН [3], объединенных в 4 блока (демография, обустроенность муниципалитета, уровень жизни населения, уровень развития экономики).

• 3.    Построение матрицы «потенциал – развитие» и определение на ее основе уровня эффективности управления (табл. 4).

Результаты апробации методики оценки эффективности муниципального управления на материалах Вологодской области представлены в табл. 5.

Данные таблицы 5 свидетельствуют о том, что стабильно высокая эффективность управления в исследуемые годы характерна для Кадуйского, Шекснинского, Сокольского, Вологодского, Чагодощенского районов, а также практически все годы для Грязовецкого района. Эти территории являются лидерами промышленного и сель-

Таблица 4. Матрица определения уровня эффективности* муниципального управления [2; 16]

		Уровень социально-экономического развития района
		высокий	выше среднего	средний	ниже среднего	низкий
		I	II	IV	IV	IV
	5	I	I	II	IV	IV
		I	I	II	III	III

*Здесь и в таблице 5 обозначения уровней эффективности следующие: I – высокая эффективность муниципального управления; II – средняя эффективность; III – низкая эффективность в связи с низким потенциалом и собственными ресурсами развития; IV – низкая эффективность.

Таблица 5. Результаты оценки эффективности муниципального управления в районах Вологодской области

Район*	2000 г.	2005 г.	2010 г.	2013 г.	Район	2000 г.	2005 г.	2010 г.	2011 г.
Кадуйский	I	I	I	I	Бабаевский	IV	II	IV	IV
Шекснинский	I	I	I	I	Усть-Кубинский	IV	III	II	III
Сокольский	I	I	I	I	Междуреченский	IV	III	III	III
Вологодский	I	I	I	I	Белозерский	IV	IV	IV	III
Чагодощенский	I	I	I	I	Нюксенский	IV	I	III	IV
Грязовецкий	I	I	II	I	Сямженский	IV	IV	III	III
Великоустюгский	II	IV	IV	I	Вытегорский	II	III	IV	III
Череповецкий	I	I	II	IV	Верховажский	IV	IV	IV	IV
Харовский	IV	IV	II	II	Никольский	III	IV	IV	III
Тарногский	IV	III	IV	II	Вашкинский	IV	III	III	III
Тотемский	IV	II	II	IV	Вожегодский	III	III	III	IV
Устюженский	III	IV	IV	IV	Бабушкинский	III	III	III	III
Кирилловский	III	III	IV	IV	Кичменгско-Городецкий	III	III	IV	III

*Районы отсортированы по убыванию интегрального показателя уровня социально-экономического развития в 2013 году.

Источники: Комплексный территориальный кадастр природных ресурсов Вологодской области. Выпуск девятнадцатый (на 01.01.2014) / Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области. – Вологда, 2014. – 431 с.; Муниципальные районы и городские округа Вологодской области.

Социально-экономические показатели. 2000 – 2013 : стат. сб. / Вологдастат. – Вологда, 2014. – 324 c.; Расчеты автора.

скохозяйственного производства области, в них более высокий, чем в других районах, уровень жизни населения, и их потенциал в процессе муниципального управления используется достаточно эффективно. Наиболее проблемными являются Устюженский, Кирилловский, Междуреченский, Белозерский, Сямженский, Верховажский, Никольский, Вашкинский, Вожегодский, Бабушкинский, Кичменгско-Городецкий районы, которые характеризуются низкой эффективностью в силу низкого потенциала их развития или недостаточно эффективного его использования в ряде районов. Вместе с тем результаты типологии муниципалитетов по эффективности управления, представленные в таблицах 4 и 5, могут иметь и другую интерпретацию. Они могут служить для разработки дифференцированных мер и инструментов региональной политики в отношении различных муниципалитетов и местной социально-экономической политики.

Также следует отметить, что, на наш взгляд, необходимо проведение анализа и совершенствование методик оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления и их работников в части учета в данных методиках параметров решения органами МСУ вопросов местного значения согласно 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (то есть конкретных функций местных органов власти, которые они обязаны исполнять).

В заключение следует особо подчеркнуть, что в силу существенных различий в организации управления соответствующими сферами, производственной специфики, особенностей принятия и реализации управленческих решений объективно и достоверно оценить эффективность муниципального управления, эффективность деятельности органов местного самоуправления можно только в отраслевом разрезе (например, эффективность управления образованием, социальной сферой, ЖКХ, сельским хозяйством, эффективность муниципальной инвестиционной политики) – то есть по конкретным органам местного самоуправления. Это необходимо, поскольку в ряде случаев будет получаться так, что при эффективности управления и результативности в одной сфере в ряде других может складываться напряженная и проблемная ситуация, требующая применения новых форм и методов управления, замены и переподготовки кадров, корректировки организационной схемы управления. Соответственно, для повышения эффективности муниципального управления необходимо во всех муниципальных районах и городских округах разработать методики и определить перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти и их работников, в том числе с учетом высказанных в данной статье предложений.