Эффективность регионального законодательства по стимулированию инвестиционной деятельности в российской федерации

⟡ ⟡ ⟡

С первых лет существования постсоветской России ряд субъектов Федерации стали активно пытаться на законодательном уровне создать на подведомственных территориях условия для привлечения иностранных инвестиций и стимулирования инвестиционной деятельности отечественных предпринимателей [3]. В работе [5] были проанализированы первые (с 1991 по 1994 г.) нормативные правовые акты регионального уровня по поддержке инвестиционной деятельности и восстановлено «доброе имя» Закона Ленинградской области 1994 г., предоставившего существенные налоговые преференции всем инвесторам, в том числе иностранным, без каких-либо ограничений. По своему статусу, объему предоставленных льгот и отсутствию законодательных барьеров Ленинградская область по праву может претендовать на первое место среди регионов, создавших в тот период режим максимального благоприятствования для инвесторов на своей территории.

В дальнейшем Ленинградская область активно продолжила линию государственной поддержки инвестиционной деятельности, оперативно приняв в 1997 г. Закон еще более сильного действия, с максимально возможными для субъекта Федерации налоговыми преференциями на весь срок окупаемости плюс два льготных года [1]. Как отмечали в 2000 г. авторитетные эксперты, «анализ положений

ГРНТИ 06.35.35

Патрик Стром — магистр наук (филология), магистр наук (международная экономика и финансы), генеральный директор ЗАО «Смерфит Каппа Санкт-Петербург».

Публикуется по рекомендации д-ра экон. наук, проф. В.В. Малышева.

Статья поступила в редакцию 01.03. 2015 г.

Для ссылок: Стром П. Эффективность регионального законодательства по стимулированию инвестиционной деятельности в Российской Федерации // Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета. 2015. № 2 (92). С. 116-119.

закона об инвестиционной деятельности в Ленинградской области показывает, что этот закон является одним из наиболее прогрессивных региональных законодательных актов в России с точки зрения объема и периода действия налоговых льгот, предоставляемых инвестору» [6, c. 79.].

К этому времени уже большая часть субъектов Российской Федерации приняли свои законодательные меры по привлечению инвестиций и стимулированию инвестиционной активности, отлично понимая все преимущества и жизненную необходимость таких действий для регионального развития. В одних регионах использовался опыт Ленинградской области, в других разрабатывались собственные нормативноправовые модификации. При наличии безусловного экономического эффекта от правильной инвестиционной политики субъекты Федерации не смогли избежать и ошибок в попытках совершенствования законодательной базы по государственной поддержке инвестиционной деятельности в регионе.

В первую очередь это скоропалительность и непродуманность при подготовке законопроектов, в основном при смене регионального руководства. Особенностью создания «инвестиционного» законодательства является и тот факт, что оно утверждается законодателем, уверенным в том, что эти акты, как и изменения и поправки в бюджет, можно принимать многократно, не задумываясь о том, как эти изменения могут взбудоражить бизнес-сообщество и инвесторов в частности. В той же Ленинградской области в период с принятия Закона 1997 г. [1] до середины 2012 г. было подготовлено 14 областных законов, вносящих изменения и дополнения в этот «базовый закон». Иногда частично, иногда полностью менялся текст либо добавлялось всего несколько слов или цифр. Правда, нередко это происходило не по инициативе региона, а вследствие изменения федерального законодательства.

В связи с этим важно учитывать, что инвестиционное законодательство, пожалуй, как никакое другое, характеризуется рядом непреложных правил и требований. Это — стабильность, преемственность. Минимум отсылок к подзаконным актам, которые, как правило, на стадии законопроекта законодатель не видит в силу их отсутствия в комплекте предоставляемых по регламенту документов, но которые могут изменить смысл прописанного в законе. Как правило, и сам разработчик законопроекта не имеет даже проработок будущих подзаконных актов (методик, положений, регламентов, списков и т. п.). Отсутствие проектов подзаконных актов априори снижает качество и закона, и подзаконного акта / нормативного документа в силу отсутствия возможности оперативного соизмерения изложенных положений и их перемещения в том или ином виде из текста законопроекта в подзаконный акт и наоборот. Крайне важны простота при правоприменении (и для инвестора, и для чиновника, и для налоговых структур), минимум последующих дополнений и изменений (нервирующих, пугающих и настораживающих инвестора), а также системность. Основные требования к такого рода актам — встроенность в концепцию социально-экономического развития региона и, безусловно, наличие программного документа по инвестиционной деятельности, ясно отражающего место, задачи, цели и инструментарий реализации поставленных и стоящих перед регионом задач, т. е. наличие инвестиционной доктрины, концепции, меморандума и т. п.

По состоянию на 2012 г. из 83 субъектов Российской Федерации в 78 были приняты законы, так или иначе стимулирующие инвестиционную деятельность на своей территории с помощью налоговых преференций (включая законы о бюджете региона, за исключением регионов, где льготы действуют только в особых экономических зонах в соответствии с федеральным законодательством).

В 67 регионах предоставляется льгота по налогу на прибыль организации, начиная от 4,5 %, с дифференциацией (или без) по выставляемым условиям по времени предоставления, отраслям и видам деятельности, объему инвестиций и т. д. В 63 регионах инвестору предоставляется льгота по налогу на имущество организации в диапазоне от нулевой ставки до максимально возможных 2,2 %, с условиями и ограничениями, практически аналогичными, как и в случае с льготой по налогу на прибыль.

Среди основных количественных ограничений выделяются продолжительность предоставления льгот, величина инвестиций и величина предоставляемых льгот. Так, законом ограничивают период предоставления налоговых преференций в виде конкретных сроков (от 2 до 20 лет) — 33 региона. Чуть больше, 36 регионов, увязывают временной предел преференций со сроком окупаемости инвестиций и конкретным сроком. В законах 23 субъектов Федерации четко прописан момент начала действия мер государственной поддержки инвестора (с момента подписания договора или соглашения, инвестирования, получения прибыли, постановки на баланс и т. п.). Пять регионов увязывают срок преференций с определенным объемом инвестиций. Минимальную величину инвестиций при предоставлении региональных налоговых льгот установили 16 субъектов Федерации. Вообще не сочли не- обходимым выставить какие-либо требования и ограничения по общему размеру инвестиций при наличии льгот в законе 37 регионов. А 19 регионов дифференцировали минимум ограничений инвестиций в увязке со ставками снижения налога на прибыль и/или имущество сроками предоставления льгот, «приоритетными» производствами, отраслями, «значимыми» проектами, прошедшими конкурсы, включенными в «Программу» и т. п.

Только около половины регионов (44) не выставляли каких-либо требований и ограничений по величине предоставляемых налоговых льгот при реализации инвестиционных проектов. В 32 регионах установлены различные ограничения — от предела в 100 % инвестиций (15 регионов) до 5,26 % от «цены нового имущества (1 регион) и 17,5 % от «фактических инвестиций» (1 регион). Или прописаны доли использования получаемых налоговых льгот в региональных программах социального и экологического характера, в развитии дорожной инфраструктуры, расширении, модернизации или реконструкции собственного производства и т. п.

Вышеуказанные условия и требования прописаны количественно, по сути транспарентны, и при их соблюдении однозначно возможны преференции. Но во многих законах региональный законодатель обусловил возможность получения государственной поддержки инвестиционной деятельности условиями, можно сказать, административного характера. Из таблицы видно, что из 70 так или иначе «льготируемых» регионов только 15 не требовали подписания договора или соглашения между инвестором и субъектом Федерации (в основном без участия муниципального образования). Остальные выставляют различные требования. В общем виде эти требования представлены на рисунке. Как видим, 30 регионов требуют подписания договора или соглашения с инвестором, не выставляя явно требований и условий в виде преодоления различного рода препон чисто административного плана (Советы, комиссии, группы и т. п.). Разумеется, коллегиальность, прозрачность и некелейное решение подписать или не подписать с инвестором договор, предоставляющий существенные налоговые преференции, которые можно было бы попридержать или обусловить всякими и даже неформальными способами, может приносить пользу, если этим не злоупотреблять. Но грани здесь нет, а соблазн и практически безграничная власть регионального руководства (или руководителя) серьезно осложняет такими административными требованиями действия инвестора.

Таблица

Требования и условия административного характера

Условия и ограничения для инвестиционных проектов (инвесторов)	Количество регионов
Только инвестиционное соглашение (договор)	30
Без соглашения (договора) и каких-либо требований (конкурсов, Советов и т. п.)	15
Смешанное: для каких-то проектов требуется, остальным — нет	2
Инвестиционное соглашение (договор) +	4
конкурсный отбор	3
согласование ТЭО	1
экспертиза	3
решение правительства региона	2
Без инвестиционного соглашения (договора): • (конкурсный) отбор,	4
• согласование ТЭО	1
Инвестиционное соглашение (договор) +	10
одобрение инвестиционного проекта: • рабочей группой	1
• координационным (инвестиционным, экспертным) Советом	8
• комиссией по господдержке (отбору, оценке)	3
Без инвестиционного соглашения (договора) одобрение инвестиционного проекта: • рабочей группой	1
• координационным Советом	2
• комиссией по господдержке (отбору, оценке)	2
• администрацией	1

Смешанное: для определенных проектов требуется договор, остальным -

Нет сведений или не предусмотрено; 13;

12%

нет ; 2; 2%

Без договоров и каких-либо требований (конкурсов, советов и т.п.); 15; 14%

Договор + конкурс, согласование, экспертиза, одобрение и т.п.; 35; 34%

Без договора, но с конкурсом, отбором, согласованием, одобрением и т.п.; 11;

10%

Только договор ; 30:

28%

Рис. Требования и условия административного характера (необходимость подписания договора)

Здесь многое зависит от первого лица субъекта федерации. Но самое надежное — это предоставление мер государственной поддержки автоматически, без участия чиновников каких-либо рангов не только на различных этапах и подступах к подписанию договора, но даже, если договор или соглашение не предусматривается, во всевозможных конкурсах, отборах, Советах и комиссиях. То есть существуют этапы и барьеры [2, 4], которые потенциально могут в той или иной мере затруднить и усложнить инвестору возможность воспользоваться так расхваливаемым зачастую благоприятным инвестиционным климатом в этом регионе.

Альтернатива такой разрешительной системе только одна — автоматическое предоставление преференций. Безусловно, в определенном порядке, с информированием органов власти об основных и промежуточных результатах, т. е. в уведомительном порядке. И такие прецеденты в практике стимулирования инвестиционной деятельности на региональном уровне имеются. Они успешны, результативны, удобны инвестору и не вызывают нареканий у самих региональных администраций. Нет при такой практике «родимых пятен» административного характера. Нужна только политическая воля. В любом случае такая система предоставления налоговых преференций может усилить режим наибольшего благоприятствования для высокоэффективной инвестиционной деятельности мерами регионального уровня.