Эффективность региональной власти в Республике Саха (Якутия) в условиях реализации дальневосточной политики

Ф едеративное устройство современной России выделяет два уровня власти в системе разделения властей по вертикали: федеральный центр и регионы. Конституция четко разграничивает компетенции в различных сферах, в т.ч. в экономике, финансах, социальной сфере. Особенно стоит отметить реализацию региональной политики развития местных территорий, когда федеральные и региональные элиты кооперируются в совместных действиях. По нашему мнению, региональная политика выступает интегративным фактором во взаимодействии двух уровней власти.

Российский вариант развития федеративных отношений прошел разные этапы к настоящему времени. В 1990-е гг. выделяется децентрализованный этап, когда были подписаны договоры о разграничении полномочий с национальными республиками. В нулевые годы начинается укрепление вертикали исполнительной власти, усиление позиций федерального центра и сокращение полномочий регионов. В данных условиях была стабилизирована социально-экономическая система страны, упорядочена и централизована система межбюджетных отношений и налоговая сфера [Туровский 2013]. Несмотря на оценки, указывающие на окончательную централизацию российского федерализма, более оптимальным является вариант цикличности дальнейшего развития [Фарукшин 2011] и заявление о «ренессансе» федерализма. После возращения практики прямых выборов глав субъектов в 2012 г. региональные лидеры получили дополнительную легитимность среди местного населения. Также необходимо добавить, что в условиях кризисных ситуаций происходит делегирование полномочий от федерального центра регионам. Например, во время пандемии COVID-19 губернаторы получили функции в социальной сфере и других аспектах регионального управления, что позволило экспертам заявить о «ренессансе» российского федерализма.

В контексте развития федеративных отношений осуществляется реализация региональной политики в России. Данную политику можно определить как совокупность совместных действий федеральных и региональных властей в социально-экономическом развитии регионов. Также в данной политике присутствуют вопросы национальной безопасности, а также факторы политики и геополитики. Региональная политика выступает интегрирующей основой в развитии федерализма, поскольку успех реализации данной политики во многом зависит от степени эффективности взаимодействия федеральных и региональных элит. В регионах, где наблюдаются сложные этнополитические процессы, усиливается финансовая поддержка и другие меры развития. Аналогичная ситуация присутствует в регионах, которые являются объектом притязаний соседних государств [Кузнецова 2013].

В последние годы в России реализуется особая модель региональной политики, когда определяются наиболее приоритетные макросубъекты. В нулевые годы были образованы федеральные округа, призванные усилить эффективность управления. В отношении Дальнего Востока, Северного Кавказа и Крыма выстроилась особая институциональная модель управления, в процессе которой появились отдельные федеральные ведомства по данным регионам. Выделяются большие объемы социально-экономической поддержки. Значительно влияние и геополитических факторов. Например, Дальневосточный регион находится вблизи наиболее развитых стран Восточной Азии – Китая, Южной Кореи, Японии и др. В последнее время актуализируется арктическое пространство: освоение ресурсов (в т.ч. редкоземельные металлы), Северный морской путь, усиление военно-политических факторов. Большая часть территории Дальнего Востока находится в Арктической зоне.

Дальневосточный регион стал объектом активной региональной политики, в т.ч. в силу социально-экономических факторов. Уже несколько десятилетий в экономике преобладает доля добывающей промышленности, а не обрабатывающей. В качестве сильной стороны экономики можно отметить большие запасы ресурсов. Географическая отдаленность от центра, сложные климатические условия, проблемы с транспортной системой, логистикой сказываются на развитии экономики, уровне жизни населения, ценах на товары в местных магазинах. Все данные факторы влияют на отток населения Дальнего Востока в центральные рйоны. В целях борьбы с депопуляцией были приняты такие меры, как «дальневосточный гектар», дальневосточная и арктическая ипотека.

Важным институциональным новшеством в реализации дальневосточной политики в 2010-е гг. стало внедрение особых экономических зон в виде территорий опережающего социально-экономического развития (ТОРы). Сутью ТОРов является упрощенный режим функционирования налоговой и инвестиционной сфер. Зарубежные инвесторы, прежде всего китайские, вклады- вают финансовые средства в развитие ТОРов. По аналогичной системе начал функционировать так называемый свободный порт Владивосток. На сегодня в регионах ДФО функционирует 21 ТОР. Эксперты отмечают риски деятельности ТОРов, среди которых угроза монополии иностранных инвесторов в экономических зонах. Также указывается на недостаточный государственный контроль при регистрации предприятий, а также малую степень привлечения рабочей силы на местах [Конищев, Неткачев 2020]. Тем не менее отмечается прирост инвестиций в регионах Дальнего Востока, снижение оттока населения.

Институциональная основа региональной политики на Дальнем Востоке усилилась после создания отдельного Министерства в 2012 г. Федеральный центр четко определил приоритетность данного макросубъекта в силу социально-экономических и геополитических причин. Были приняты несколько Стратегий и Концепций развития. Позднее была создана отдельная Корпорация развития Дальнего Востока, функцией которой среди прочих было определено управление территориями опережающего развития. В 2020 г. Министерству Дальнего Востока были переданы полномочия по развитию Арктики с указанием важности данного региона. Были определены задачи развития арктических территорий Республики Саха (Якутия) и Чукотского автономного округа, а также развитие Северного морского пути. Необходимо отметить, что появление задач развития Арктической зоны, безусловно, является важным. Однако может возникнуть ситуация, при которой появится размытость в целях и задачах одновременного развития Дальневосточного региона и Арктики. Штаб-квартиры Министерства одновременно находятся в трех городах – Хабаровске, Владивостоке и Москве1.

В федеративных государствах регионы обладают особым политико-правовым статусом, своими законами и органами власти, а также полномочиями в определенных сферах. В процессе развития центр-региональных отношений укрепляется осознание значения федерализма как в политической культуре федеральных и региональных элит, так и в культуре населения. В 1990-е гг. в период децентрализованного федерализма началась институционализация региональных властей в России: главы субъектов (губернаторы) и их администрации, региональные парламенты, местные СМИ и т.д. Губернаторы оказывали значительное влияние на развитие федеральной политики, выстраивали особые отношения с федеральным центром [Кынев 2024]. Например, функционировала отдельная парламентская политическая партия «Отечество – Вся Россия», получавшая мандаты на выборах в Государственную думу и выражавшая интересы регионов.

В нулевые годы в период политики централизации положение региональной власти в России было унифицировано, все местные законы были приведены в соответствие с общероссийским законодательством. Губернаторы перестали быть сенаторами верхней палаты российского парламента Совета Федерации, поскольку, согласно закону 2000 г., должны были делегировать представителей от регионов. В 2004 г. были отменены прямые выборы глав субъектов, был внедрен механизм назначения через местные региональные парламенты, но в 2012 г. вновь был возвращен прямой механизм избрания. Появился термин «губернатор – эффективный менеджер», который больше отвечал за эффективные показатели развития региона. Также на практике в субъектах стали назначаться «губернаторы-варяги», присланные федераль- ным центром управленцы, отвечающие за социально-экономическое и инвестиционное развитие. Исследователь В. Панов отмечает, что в национальных республиках меньше практиковалось назначение «губернаторов-варягов», чтобы сохранять конструктивные отношения с национальными элитами. Федеральный центр реализовывал различные модели отношений с регионами, при которых учитывались историческая, социокультурная, географическая, социально-экономическая значимость региона в масштабах страны и его публично-правовой статус [Панов 2022].

После возращения практики прямых выборов глав субъектов в 2012 г. повысился политико-правовой статус региональной власти. Однако были отменены название «президент» в национальных республиках. Например, в Якутии появилось национальное название Ил Дархан. После поправок к Основному закону 2020 г. было принято решение о ликвидации региональных конституционных судов до 2023 г. В мировой практике функционирование аналогичных судов мало распространено, они существуют не во всех регионах – в Германии, Швейцарии, Аргентине. В США как наиболее децентрализованной федерации существуют только верховные суды штатов.

С 1999 г. в России существуют ключевые показатели эффективности региональных властей (губернаторы и их администрации). Согласно федеральному закону «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»1, президент утверждает основные показатели эффективности (в 2007, 2012, 2021 гг.). Последний перечень показателей был утвержден в ноябре 2024 г.

Наиболее важные показатели эффективности – развитие экономики и социальной политики в регионе. Это рост инвестиций, развитие малого предпринимательства, жилищное строительство, рождаемость населения, уровень бедности и др. В последнем перечне появились пункты об удовлетворенности участников специальной военной операции условиями для медицинской реабилитации, переобучения и трудоустройства. Среди важных политических пунктов эффективности – доверие к власти, федеральной и региональной. Данное направление оценивается через опросы общественного мнения, включая уровень доверия к реализации национальных проектов. Можно добавить, что важной формой определения доверия и поддержки населения являются выборы федерального, регионального и местного уровней.

Эффективность региональной власти измеряют различные российские экспертно-аналитические центры, которые проводят анкетирование экспертного сообщества, ссылаются на данные опросов общественного мнения и статистики. Наиболее авторитетным является аналитический центр Национальный рейтинг губернаторов, который публикует рейтинги несколько раз в год на основании заочного анкетирования, заочных и очных опросов представителей экспертного сообщества. Также выделяется Рейтинг влияния глав субъектов РФ Агентства политических и экономических коммуникаций, на результатах экспертного опроса основан рейтинг наиболее влиятельных губернаторов в России, который проводится методом закрытого анкетирования. В нем принимают участие 26 экспертов – политологи, политтехнологи, медиаэксперты, журналисты. В различных рейтингах первые позиции занимают следующие главы субъектов: мэр Москвы С. Собянин, глава Чеченской

Республики Р. Кадыров, губернатор Санкт-Петербурга А. Беглов, президент Республики Татарстан Р. Минниханов и др.1

В данном исследовании мы выделяем Республику Саха (Якутия), крупнейший субъект РФ, которая представляет собой национальную республику на территории Дальневосточного федерального округа. В 1990-е гг. в период президентства М.Е. Николаева республика в числе первых подписала договоры о разграничении полномочий в социально-экономической сфере [Маклашова 2004]. В нулевые годы, в период построения вертикали власти, в то время, когда главой республики был В.А. Штыров, многие ведущие экономические объекты были переданы в федеральную собственность, однако в данное время усилия региональной власти были направлены на мегапроекты по освоению полезных ископаемых.

Необходимо отметить, что в Якутии, как и во многих национальных республиках, существуют особенности политической культуры региональных элит и местного населения. Во многом сказываются отдаленность от федерального центра, суровые климатические условия и большая территория. При формировании местных кадров имеют значение родственные связи, землячество, социальный и человеческий капитал. Особая национальная культура, тем не менее, способствует развитию в республике образования и науки, технологий и инноваций, спорта и культуры, появился феномен «якутского кино», прославившегося на весь мир. Электоральная культура якутян также находится на высоком уровне, что сказывается на результатах федеральных, региональных и местных выборов. Например, во время выборов в региональный парламент Законодательное собрание Ил Тумэн в 2023 г. 2-е место получила партия «Новые Люди» по причине эффективной избирательной кампании и узнаваемости бывшего мэра г. Якутска С. Авксентьевой, являющейся в настоящее время одним из лидеров партии.

После возвращения практики прямых выборов глав субъектов в Якутии прошли выборы в 2014, 2018, 2023 гг. На последних двух выборах победил бывший министр финансов республики и бывший мэр г. Якутска А.С. Николаев, который сменил на данном посту Е.А. Борисова. Среди причин победы можно назвать молодость руководителя и удачно проведенную избирательную кампанию, в которой большой упор был сделан на социальные сети.

На территории республики также активно реализуются основные меры дальневосточной политики. В первую очередь стоит выделить территории опережающего социально-экономического развития – ТОР «Якутия» и ТОР «Южная Якутия». В первом проекте деятельность сосредоточена на обрабатывающей промышленности, сельском хозяйстве, логистике. Среди резидентов ТОРа «Южная Якутия» такие компании, как «Горно-обогатительный комплекс «Денисовский» и «Горно-обогатительный комплекс «Инаглинский». По данным на 2024 г., общее число резидентов ТОРа «Якутия» и ТОРа «Южная Якутия» достигло 76. Ими создано 10 429 рабочих мест, осуществлены инвестиции в размере 134,3 млрд руб.2

Далее необходимо выделить реализацию социальной политики. В последние годы были приняты серьезные меры по стимулированию рождаемости в республики – проект «Дети столетия», когда в 2022 г. каждому родившемуся ребенку выплачивали из республиканского бюджета 100 тыс. руб. (дан- ный проект продлен до конца 2027 г.). Размер республиканского материнского капитала «Семья», предоставляемого при рождении третьего ребенка в семье, в 2024 г. увеличен в 2 раза – до 300 тыс. руб. (с 2025 г. – 316,2 тыс. руб.). Якутия стала лидером по демографическим показателям на Дальнем Востоке и заняла 7-е место по России. В 2023 г. население республики достигло 1 млн жителей.

В 2021 г. в рейтинге агентства «Рейтинг» А. Николаев получил 10-е место среди глав субъектов России. Среди успехов отмечались эффективные меры по борьбе с пандемией, поддержка рождаемости, развитие промышленной политики и др. В последующие годы он также занимал лидирующие позиции (в 2022 г. – 6-е место, в 2023 г. – 4-е место). Необходимо отметить его активную деятельность в социальных сетях: в 2021 г. А. Николаев занял 1-е место в рейтинге АНО «Диалог» среди губернаторов Дальнего Востока. Страницы руководителей регионов в социальных сетях оцениваются центром «Диалог» с 2019 г. по 3 блокам критериев: представленность в соцсетях, вовлеченность пользователей и качество контента. В период пандемии в Якутии большое значение имели ежедневные брифинги по заболеваемости и числу вакцинированных, на которых выступали глава, заместитель председателя правительства, министр здравоохранения. Такие выступления и обращения имели положительное психологическое воздействие в период нарастания напряженности во время пандемии.

Убедительная победа на выборах главы в 2023 г. А. Николаева (73,75%) объясняется консолидацией населения в сложное время испытаний и вызовов. Также следует отметить успехи в реализации региональной и социальной политики. Большие надежды местное население возлагает на строительство Ленского моста, что не только скажется на уровне жизни людей, но и станет крупнейшим инфраструктурным проектом, связывающим Дальний Восток и Арктику.

В заключение можно отметить следующее.

Институт региональной власти развивается под влиянием федеративных отношений. Главы субъектов несут двойную ответственность: перед федеральным центром за ключевые показатели эффективности, а также после возращения практики прямых выборов глав субъектов в 2012 г. – перед местным населением. Дальневосточная региональная политика строится с учетом социально-экономических и геополитических факторов. Появились важные институциональные нововведения, такие как создание Министерства развития Дальнего Востока, а также Корпорации развития Дальнего Востока и Арктики, которые регулируют функционирование территорий опережающего социально-экономического развития. В Республике Саха (Якутия) также реализуются крупнейшие инвестиционные проекты, проводится активная социальная политика. Переизбранный в 2023 г. глава субъекта А. Николаев занимает лидирующие позиции в различных рейтингах экспертно-аналитических центров. Достигнуты важные успехи в демографических показателях, в мерах по борьбе с пандемией и т.д. В последнее время наблюдается консолидация власти и населения, укрепились перспективы дальнейшей реализации крупных проектов, таких как строительство Ленского моста.