Эффективность закона Республики Саха (Якутия) "Об ответственном родительстве"

Одним из спорных, противоречивых и многоаспектных в правовом регулировании Российской Федерации общественных отношений является комплекс вопросов, связанных с установлением родительских обязательств в воспитании детей. Обостряется эта тема в современном научном пространстве также и в тех случаях, когда на обсуждение выносится вопрос о ювенальной юстиции, в отношении которой в РФ не достигнуто единого мнения и нет правового механизма ее внедрения [7, 12]. Причиной негативного восприятия ювенальной юстиции является устанавливаемый minor, upbringing, responsibility, law enforcement, в ее рамках фактор произвольного вмешательства государства и общественных организаций во внутрисемейные дела с правом определения благополучия либо неблагополучия семьи.

Проблемные вопросы, связанные с надлежащим выполнением родительских обязательств, являлись преимущественно объектом федерального нормативного регулирования, часть которого состоит также и из международных стандартов. На фоне активного федерального нормотворчества незаслуженно малоизученной сферой остается региональное законодательство, хотя в некото- рых случаях именно с него начинается поэтапное распространение правовых институтов по всей территории РФ. Так, в Пояснительной записке к Закону Республики Саха (Якутия) «Об ответственном родительстве» имеется указание на пилотный (т. е. экспериментальный) характер данного нормативно-правового акта. К слову сказать, Республика Саха (Якутия) (РС (Я)) является первым в РФ субъектом, принявшим Закон «О правах ребенка». И таких примеров много [5]. Между тем наибольший отклик у общества и экспертов вызвал принятый представительным органом РС (Я) Закон «Об ответственном родительстве» [8, 10].

Наибольший интерес исследуемый нами закон вызывает в связи с тем, что в нем устанавливается правовой «сценарий» надлежащего воспитания несовершеннолетних детей, соблюдение и исполнение которого позволяет оценивать родительство как ответственное, добросовестное, правомерное, т. е. согласующееся с текстом нормативно-правового акта. Исходя из предмета закона, каждый родитель является объектом правовой регламентации в определении своего поведения в семейных правоотношениях между основными его участниками (родитель и ребенок), а также субъектом юридического преследования в случае их нарушения.

Сам закон ответственное родительство разъясняет как реализацию родителями своих прав и обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, сохранению здоровья ребенка, исходя из его законных интересов и потребностей, создание условий, в которых ребенок может в полной мере развиваться (п. 5 ч. 1 ст. 2). Следует отметить, что такое разъяснение введено в правовой оборот российского законодательства впервые. До этого термин «ответственное родительство» использовался в социальном либо теоретическом назначении без легитимного закрепления. Вместе с тем данное определение порождает и немало вопросов. Например, в чем отличие законных интересов ребенка от его потребностей; что понимать под развитием ребенка, и какие оценочные категории можно использовать при его измерении: интеллектуальные, физические либо духовно-нравственные; можно ли утверждать, что вкладываемые в несовершеннолетнего усилия гарантируют его развитие, и что делать, если ожидания добросовестного родительства не оправдаются; и т. д.

Предметом своего регулирования закон называет правоотношения, направленные на формирование ответственного родительства, пропаганду традиционных семейных ценностей в соответствии с национальными традициями и обычая- ми, природными и климатическими условиями, духовно-нравственными устоями общества, государства (ст. 1). Основными векторами формирования ответственного родительства, таким образом, указаны не правовые, а социальные нормы. При этом в условиях проживания населения в многонациональной среде, в том числе и в Республике Саха (Якутия), необходимость в знании, соблюдении традиций и обычаев, использования их в «духе этнопедагогики», как это указано в ч. 5 ст. 6 Закона «Об ответственном родительстве», порождает дискуссионные моменты, поскольку не каждая семья может являться приверженцем таких ценностей. Особенно если учесть, что, согласно ст. 14 Конституции РФ, Российская Федерация – светское государство, и никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, а религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом. Между тем в педагогических науках влияние национальных обычаев и традиций признается одним из эффективных способов воспитания несовершеннолетних [1, с. 160; 10].

Закон также не разъясняет, каким образом природные и климатические условия могут влиять на формирование ответственного родительства. Представляется, что в экстремальных условиях зимнего периода в Якутии ответственность родителя в вопросах физического развития и сохранения здоровья ребенка повышается вдвойне. Таким образом, в силу приведенных, а также некоторых иных особенностей в содержании, его социальной и педагогической насыщенности закон является одним из примеров нетрадиционного правового регулирования.

Эффективность любого закона заключается в достижении целевой установки, закладываемой законодателем при его принятии, в реальном, а не формальном воздействии на регулируемые общественные отношения. Качество закона можно оценить сопоставлением ожидаемого и реального его потенциала, безупречностью юридической техники его составления, своевременностью и целесообразностью принятия. По преобладающему мнению ученых-правоведов, эффективность закона можно определить изучением его содержания, непрерывным правовым мониторингом, оценкой и анализом его применения [13, 3]. Совокупность всех приведенных комбинаций представляет собой сложный процесс по определению эффективности и целесообразности нормативно-правового акта.

Принятием Закона РС (Я) «Об ответственном родительстве» субъекты его применения, перечисленные в Главе 3, возложили на себя значительное бремя правовых и социальных обязательств, функций по разрешению многих проблемных аспектов, связанных с реализацией родительских обязательств. Из содержания закона следует, что в случае успешной его реализации следует ожидать количественного понижения: правонарушений, совершаемых родителями в отношении своих несовершеннолетних детей; лишения и ограничения родительских прав и, соответственно, снижение количества детей-сирот либо детей, оставшихся без попечения родителей; состоящих на разных видах учета неблагополучных семей, а также семей, находящихся в социально-опасном положении, с несовершеннолетними детьми; правонарушений, совершаемых самими несовершеннолетними, соответственно, снижение их безнадзорности, бродяжничества и попрошайничества, и т. д.

Эффективным инструментом для регулирования любых видов общественных отношений являются установленные в нормативно-правовых актах правовые средства и способы их реализации. В юридической литературе «правовые средства – это все те юридические инструменты, с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение поставленных целей» [9, с. 621], «через которые действует право, от качества, корректного и искусного использования которых зависит, в конечном счете, эффективность права» [11, с. 23].

В Законе об ответственном родительстве правовые средства состоят из норм-дозволений, выраженных в правах, предоставляемых родителям; норм-обязательств, выраженных в обязательствах родителей, и корреспондирующих им мер по их исполнению, принимаемых перечисленными в законе органами власти и социально-ориентированными некоммерческими организациями для формирования ответственного родительства; норм-запретов, выраженных в определении видов правонарушений и ответственности. Следует отметить, что правовые средства, установленные законом, носят преимущественный в количестве и приоритетный в правовом содержании характер, нежели способы их реализации. В этой связи закон нуждается в разработке механизма исполнения, в принятии подзаконных актов, описывающих и разъясняющих его применение. Учитывая разнообразие обязательств, возложенных на родителей, закон также должен разъяснять, каким способом следует их выполнять, и механизм контроля. При этом следует отметить, что закон в большей части состоит из бланкетных норм. Так, проведенный нами сравнительный анализ показал, что из 22 статей 15 имеют аналогичное содержание в других законах, прежде всего федеральных (Семейный кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, КоАП РФ, законодательство о социальных гарантиях семьям, правах ребенка и профилактике безнадзорности, правонарушений несовершеннолетних, деятельности органов опеки и попечительства, КДН и т. д.) [6]. Избыток бланкетных норм инициаторы в Пояснительной записке к закону объясняют попыткой кодификации, тогда как, согласно теории права и правил юридической техники, акт кодификации меняет существующие нормы права, уточняет их, систематизирует и является основным среди актов, действующих в определенной сфере общественной жизни [2, с. 203]. Между тем исследуемый нами закон существенного обновления в правовое регулирование не вносит и основное место в силу правил об иерархии норм права занять не сможет.

Основная нагрузка на применение Закона РС (Я) «Об ответственном родительстве», согласно ст. 10, возложена на Министерство по делам молодежи и семейной политики РС (Я). Помимо данного органа в Главе 3 закона перечислены исполнительные органы государственной власти Республики Саха (Якутия) в сфере общего и профессионального образования, в сфере здравоохранения, в сфере культуры и духовного развития, в сфере физической культуры и спорта, в сфере социального обслуживания граждан, в сфере содействия занятости населения, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы опеки и попечительства, органы местного самоуправления, социально ориентированные некоммерческие организации.

Таким образом, контрольная часть данного закона не ставится в зависимость от деятельности указанных в нем органов, за перечисленные в нем нарушения привлекать к ответственности уполномочены не упомянутые в нем правоохранительные органы (суд, прокуратура, органы внутренних дел, органы предварительного расследования и т. д.). В этой связи закон в процедурной части регулирования привлечения к ответственности не нуждается.

Тем не менее, эффективность исследуемого закона заключается не в карательной, а превентивной сути с целью ориентирования родителей в вопросах надлежащего исполнения ими своих прав и обязательств в воспитании несовершеннолетних. Соответственно, каждый родитель должен быть ознакомлен с этим законом, осведомлен о своих правах и обязательствах, а также полномочиях органов, содействующих формированию ответственного родительства.

Ознакомление с Законом об ответственном родительстве предстоит родителю только в тех случаях, когда с ним ведется целенаправленная разъяснительная и консультационная работа. Безусловно, в правовых условиях неприкосновенности тайны личной жизни, жилища и т. д. контролировать выполнение родителем в случае его надлежащего поведения требований Закона об ответственном родительстве дискреционными путями, например путем осмотра жилищных условий и доступа к личным вещам, невозможно, и считаться такое будет превышением должностных полномочий. Поэтому значительное внимание в целях обеспечения эффективной реализации закона должно быть уделено информированию населения, в которое активно следует внедриться всем органам власти, учреждениям и НКО, связывающим свою деятельность с воспитанием и защитой несовершеннолетних граждан.

В связи с продолжительным характером закона по времени воздействия на общественные отношения (начиная с момента рождения ребенка и до достижения им совершеннолетия) имеется гипотеза о том, что эффективность закона в формировании ответственного родительства также ставится в зависимость не только от осознания родителем своей ответственности, но и конкретных личных результатов ребенка, наступление которых может быть неодинаковым с учетом индивидуальных особенностей каждой семьи. Согласно Закону РС (Я) «Об ответственном родительстве» (Глава 2) к благоприятным результатам ответственного родительства в отношении ребенка можно отнести: получение общего образования; отсутствие опыта потребления психоактивных веществ; физическое, психическое здоровье; духовно-нравственно развитие; уважение к труду; наличие у ребенка умений и навыков самообслуживания; уважение обычаев и традиций предков, прав других людей, гуманное отношение к природе и всему живому, терпимость; способность управлять своими поступками и критически их оценивать; и т. д.

Таким образом, социально-правовая модель ответственного родительства, установленная законом, дает возможность каждому примерить на себя ее унифицированный образец, нацеливая на равнозначное определение фактов и событий в семье.

Проведенное нами в 2017 году социологическое исследование в виде анкетного опроса 617 ре- спондентов, являющихся родителями и проживающих в разных районах республики, показало, что, тем не менее, 95,0 % опрошенных считают себя ответственным родителем, и только 1,6 % респондентов не считают себя таковым. Затруднились с ответом 3,4 % опрошенных. Уверенность родителей в своей ответственности, скорее всего, говорит о позитивном восприятии собственных поступков, положительной самооценке и низком пороге самокритики.

Одной из основных мер, успешное применение которых может служить показателем эффективности реализации исследуемого закона, является информирование и консультативная помощь родителям, профилактика, совокупность иных направлений деятельности уполномоченных органов в форме постоянного взаимодействия, основанного на взаимном уважении и доверии. В этой связи респондентам был задан вопрос: «Готовы ли Вы обратиться к уполномоченным органам (в сфере семейной политики, образования, культуры, опеки и попечительства и т. д.) за получением консультаций о вопросах формирования ответственного родительства?». На данный вопрос утвердительно ответили 52,8 %, дали отрицательный ответ 42,7 %, и 4,5 % выразили другое мнение. Здесь наблюдается раскол в позиции родителей: если примерно половина респондентов готова принять информационную помощь от уполномоченных органов для формирования ответственного родительства, то другая часть считает себя вполне компетентной и не нуждается в консультациях специалистов.

Убеждающим мотиватором в позитивном посыле исследуемого нами Закона РС (Я) «Об ответственном родительстве» является ответ, полученный нами на вопрос о значимости указанного закона для родителей, общества в целом. Преобладающее большинство опрошенных нами родителей (83,9 %) с оптимизмом смотрит на его будущее, выражая доверие к закону, считая, что он будет способствовать «укреплению института семьи, уменьшению сиротства и правонарушений несовершеннолетних». «Пессимисты» же оказались в меньшинстве – 16,1 %.

Таким образом, Закон об ответственном родительстве станет эффективным только в том случае, если он будет доводиться до сведения населения и выполнять основную свою задачу – информировать и просвещать, но не регулировать.