Эффективные международные подходы в государственном управлении недрами

Наилучший мировой опыт государственного управления недрами

Государственное управление – универсальный процесс в любом государстве, который подлежит правовому регулированию. Однако нюансы такого регулирования могут существенно различаться в зависимости от страны. В современный период большинство государств подвергаются существенному реформированию и практически одновременно проводят административные реформы [57, С. 23].

Топовыми юрисдикциями мира по инвестиционной привлекательности являются:

• 1)    Невада (штат США), которая поднялась с 3-го места в 2017 г.;

• 2)    Западная Австралия, которая переместилась на 2-е место после 5-го рейтингового места в 2018 году;

• 3)    Саскачеван (штат Канады), который переместился на одно место – со 2-го в 2017 г. на 3-е в 2018 г.;

• 4)    Квебек, занявший 4-е место в 2019 году;

• 5)    Аляска, переместившаяся с 10-го места в 2017 г. на 5-е в 2018 г.

В топ-10 по отчету Института Фрейзера в 2018 г. вошли Чили, Юта, Аризона, Юкон и Северо-Западные территории [60, С. 1–2].

Индекс инвестиционной привлекательности (рис. 1) представляет собой составной ин- декс, объединяющий два фактора: индекс восприятия политики и индекс минерального потенциала. При этом индекс восприятия политики включает такие факторы, как сложные процедуры и правила в сфере недропользования, уровень налогообложения, качество инфраструктуры и другие вопросы. Инвесторы указывают, что 40 % их инвестиционного решения определяется политическими факторами, 60 % основаны на оценке минерального потенциала юрисдикции.

Исследование, проведенное Институтом Фрейзера, позволяет выявить страны с наилучшим опытом государственного управления недрами. На протяжении многих лет в десятку стран с благоприятным инвестиционным климатом, признанную инвесторами, входят Канада , США , Австралия , Чили . Как мы видим из вышеприведенной таблицы (см. рис. 1), три штата Канады (Саскачеван, Квебек, Юкон) продолжают оставаться самыми привлекательными регионами в мире для инвестиций [60, С. 25].

Международные научные эксперты подтверждают, что Канада является одним из лидеров по привлечению инвестиций в горнодобывающую промышленность и одним из мировых центров по привлечению капитала для реализации горнорудных проектов по всему миру [26, С. 42].

2020;5(2):162-184

МИСиС

Инвестиционный индекс

Рис. 1. Индекс инвестиционной привлекательности – топ-10 стран, признанных наиболее привлекательными для инвестирования в недропользование в 2018 г. [60]

Fig. 1. Index of investment prospects – top-10 countries recognized as the most attractive for investing in subsoil use in 2018 [60]

В 2017 г. добыча полезных ископаемых в Канаде составила примерно 44 млрд долл. Канада добывает около 60 видов минералов и металлов на 200 действующих шахтах и 7000 карьерах. Сектор полезных ископаемых (который включает разведку, добычу полезных ископаемых и связанные с ними вспомогательные мероприятия, первичную обработку и последующее производство продукции) составляет 19 % от общего внутреннего экспорта Канады и 5 % от номинального валового внутреннего продукта (ВВП). Сектор полезных ископаемых является основным работодателем, предоставляя 634 000 прямых и косвенных рабочих мест по всей стране в сельских, городских и отдаленных районах [62, С. 1].

Экономика Канады получает значительные выгоды от развития отечественной горнодобывающей промышленности с точки зрения как иностранных инвестиций в страну, так и отечественных инвестиций в горнорудную отрасль. Эти выгоды включают создание новых рабочих мест, общее экономическое развитие и пополнение государственного бюджета. Получение таких выгод становится возможным благодаря ясной и честной «политике устойчивого развития»

в области налогообложения, защиты окружающей среды и социальной сферы [26, С. 41].

Относительно успешности горнорудного сектора США следует отметить, что средний показатель инвестиционной привлекательности США улучшился в 2019 году. На основе проводимой политики по управлению недрами и минерального потенциала наиболее привлекательным штатом для осуществления инвестиций в разведку является Невада, которая в 2019 году считается самой привлекательной юрисдикцией в мире. Исходя из среднего показателя инвестиционной привлекательности, Соединенные Штаты занимают 3-е место в рейтинге по инвестиционной привлекательности в недропользование во всем мире после Канады и Австралии [60, С. 30].

При рассмотрении как политического, так и минерального потенциала стран Австралия за последние 5 лет сохраняет титул самого привлекательного региона в мире для инвестиций в недропользование. В 2018 г. Западная Австралия снова была оценена как самая привлекательная юрисдикция в регионе и вторая наиболее привлекательная юрисдикция в мире [60, С. 33].

Относительно проведения геологоразведочных работ и разработки месторождений в

2020;5(2):162-184

МИСиС

Чили инвесторы отмечают, что в указанной республике существует политическая поддержка горнодобывающей деятельности на федеральном уровне, которая положительно влияет на принятие решений инвесторами [60, С. 41].

Рассматривая опыт государственного управления недрами в странах, достигших наилучших результатов в развитии сферы недропользования, мы представляем целесообразность его применения в Казахстане.

Стратегические программы развитых зарубежных стран по управлению недрами

Недропользование представляет собой специфический объект регулирования и управления, требующий наличия утверждаемых государством средне- и долгосрочных программ воспроизводства минерально-сырьевой базы, многофункционального текущего регулирования (правового, бюджетного, налогового, таможенного, валютного, внешнеэкономического и т.п.), управления движением объектов государственной собственности (участков недр) и доходами от владения этой собственностью; рыночного регулирования таких факторов и элементов экономики недропользования, как внедрение достижений научно-технического прогресса, создание новых рабочих мест, стимулирование инвестиционной активности и т.п. [21, С. 12].

Анализ системы целей и приоритетов в сфере управления природными ресурсами, на достижение которых направлена деятельность зарубежных стран и международных организаций, показывает тесную взаимосвязь проектов и программ, связанных с воспроизводством и использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды.

Приоритеты стратегических документов стран – членов ОЭСР и международных организаций в природно-ресурсной сфере формируются исходя из анализа долгосрочных тенденций развития и долгосрочных прогнозов. Так, в ОЭСР разработаны долгосрочные экологические прогнозы и прогнозы потребления природных ресурсов, которые используются для формирования среднесрочной и долгосрочной политики в природно-ресурсной и природоохранной сфере на национальном и наднациональном уровнях.

Обоснование выбора приоритетов в странах ОЭСР для реализации проектов в сфере природопользования связано с выбором между различными инструментами государственной политики для достижения конкретных целей [30, С. 4].

В качестве примера рассмотрим основные стратегические документы в сфере недропользования, разрабатываемые и реализующиеся в странах ОЭСР, достигших наибольшего успеха в развитии сферы недропользования.

Так, в Канаде на постоянной основе формируется среднесрочный стратегический план на пятилетний период, направленный на дальнейшее развитие геологоразведки. Указанный план учитывает актуальные социальные и технологические проблемы.

Стратегический план по геологическому изучению на 2018–2023 гг. (Geological Survey of Canada, Strategic Plan 2018–2023) закрепляет пять приоритетных направлений геологического изучения на территории Канады на пятилетний период, в том числе поиски и оценка полезных ископаемых, геологическое картирование, геоэкологическое изучение и т.д. [49].

Чтобы помочь Канаде стать мировым лидером в области устойчивого и ответственного освоения полезных ископаемых и заложить основу для длительного успеха в стране и за рубежом, принят канадский план по минералам и металлам (CMMP) в сотрудничестве с провинциями и территориями. Мероприятия, предусмотренные в указанном плане, направлены на обеспечение того, чтобы горнодобывающая промышленность осуществляла значительный вклад в процветание канадцев, а именно: обеспечение рабочих мест, поддержка сообществ, содействие инновациям и внедрение чистых технологий, создание сильного канадского бренда и привлечение инвестиций [62].

2020;5(2):162-184

МИСиС

По каждому из перечисленных направлений стратегическим планом Канады по минералам и металлам запланировано достижение определенных целей и задач. К примеру, для экономического развития и повышения конкурентоспособности предусматриваются следующие мероприятия:

• -    к 2020 г. достижение стабильности, предсказуемости и эффективности режимов регулирования горнодобывающей промышленности;

• -    к 2022 г. разработка совместной геона-учной стратегии по разведке полезных ископаемых;

• -    к 2025 г. создание инфраструктуры для поддержки разработки полезных ископаемых в перспективных регионах.

По итогам реализации указанных мероприятий правительство Канады ожидает, что среда для ведения бизнеса в ее минеральном секторе станет самой конкурентной и привлекательной в инвестиционном аспекте в мировом масштабе [62, С. 7].

В Канаде также существует программа «Региональная геология в геологоразведке» (The Targeted Geoscience Initiative) стоимостью 8,8 млн долл.США/год ориентированная на проведение трехмерного геологического картирования, чтобы стимулировать дополнительные частные инвестиции в геологоразведочные работы (ГРР) в районах действующих добычных предприятий, испытывающих проблемы с запасами. Трехмерное картирование позволяет снизить геологические риски в процессе проведения ГРР, а также будет способствовать росту профессиональной квалификации геологоразведчиков, работающих с цветными металлами [48, С. 36].

В Австралии в рамках Схемы стимулирования разведки (Exploration Inventive Scheme) действует Программа совместного финансирования разведочного бурения (Cofunded Exploration Drilling Program). С июля 2018 г. в рамках Схемы правительство штата Виктория ежегодно выделяет 10 млн долл.

США для мероприятий по стимулированию разведки.

Программа совместного финансирования разведочного бурения нацелена на проекты по инновационному разведочному бурению, предлагая возмещение до 50 % затрат на разведочное бурение:

• -    до 150 тыс. долл. США для обычных многоствольных проектов;

• -    до 200 тыс. долл. для проектов, предполагающих бурение одной глубокой скважины;

• -    до 30 тыс. долл. США для проектов по старательству.

Выплата по гранту осуществляется в следующем порядке: 80 % выплачивается после завершения бурения и предоставления промежуточного отчета о проведенных работах, 20 % -после сдачи окончательного отчета [46].

Среди стратегических программ США в сфере недропользования в 2018 г. принята Федеральная стратегия обеспечения безопасности и надежности поставок стратегических минералов, предусматривающая проведение политики, направленной на благо американского народа в безопасном и экологически чистом будущем, путем:

• -    выявления новых источников стратегических минералов;

• -    повышения активности на всех уровнях цепочки поставок, в том числе разведка, добыча, обогащение, разделение, легирование и переработка важнейших полезных ископаемых;

• -    обеспечения недропользователям электронного доступа к самым передовым топографическим, геологическим и геофизическим данным на территории США в пределах, разрешенных законом, и при условии соблюдения соответствующих ограничений в целях конфиденциальности и безопасности, включая соответствующие ограничения для защиты стратегических данных инфраструктуры, связанных с национальной безопасностью;

  2020;5(2):162-184

  
  

  МИСиС

  
  

• -    упорядочения процессов лизинга и выдачи разрешений для ускорения разведки, добычи, обогащения, переработки важнейших полезных ископаемых [59, С. 13].

Мировой опыт по реализации принципа государственной собственности на недра

Анализ зарубежного опыта государственного регулирования минерально-сырьевого комплекса (МСК) показывает, что в большинстве зарубежных стран сохраняется право государственной собственности на недра.

Исключением являются США, где право частной собственности на земельный участок распространяется на недра и находящиеся в них полезные ископаемые. Тем не менее для разведки и добычи полезных ископаемых необходимо получение административного разрешения [9, С. 16].

Принцип государственной собственности на недра - основополагающий принцип, который определяет подходы государственного управления недрами. В зависимости от формы применения указанного принципа все государства можно разделить на следующие группы:

• -    в первой группе стран право собственности на недра является государственным, что признано и закреплено законом (Аргентина, Бразилия, Мексика, Перу, Чили, Казахстан, Россия и др.) [14, С.71];

• - во второй право государственной собственности на недра распространяется на земельные участки, находящиеся в государственной собственности [14, С.71]. К примеру, в Соединенных Штатах владельцам частных земель принадлежат также и полезные ископаемые на этой земле, если, конечно, эти земли не являются федеральными землями. Тем не менее в большинстве случаев в Соединенных Штатах разработка месторождений ведется на государственных землях, которые принадлежат государству. Даже в случаях с частным владением требуется разрешение правительства, чтобы обеспечить соблюдение других законов, например в отношении окружающей

среды, здравоохранения, техники безопасности и т. д. Подобный подход в закреплении принципа собственности на недра применяют Франция, Германия, Япония, Великобритания, Канада и др. [19, С. 9].

Следует отметить, что Республика Чили, закрепив принцип государственной собственности на недра, на законодательном уровне признала приоритет отрасли недропользования над земельными вопросами. Указанное положение дает возможность недропользователю, получившему право недропользования на основании концессии, в любом случае проводить разведку и добычу полезных ископаемых, вне зависимости от оформления собственности на земельный участок. Ситуация, когда на участке недр имеется другой собственник земельного участка (не недропользователь), детально регламентирована и закрепляет методику определения стоимости земельного участка, которая в виде возмещения недропользователем уплачивается собственнику.

Основные положения по регулированию сферы недропользования успешными странами в горнорудной отрасли

Государственное управление недрами в Канаде основывается на следующих принципах и подходах.

Равное отношение к отечественным и иностранным инвесторам гарантировано законом. Иностранные и канадские компании имеют одинаковый доступ к информации и статистическим данным по минералам, на них распространяется один и тот же налоговый режим и другие юридические требования [26, С. 42].

В Канаде также предоставление недр в пользование основано на арендно-лицензионной системе. На федеральных землях лицензия выдается одновременно на геологическую разведку и на эксплуатацию месторождения. Открывшая месторождение компания получает преференциальное право на его разработку. Если в течение 10 лет месторождение не эксплуатируется, права на него передаются государству. Провинции обладают полной юрисдикцией над природными ресурсами.

2020;5(2):162-184

МИСиС

Они определяют политику недропользования, устанавливают фискальную систему, решают вопросы разведки, осуществляют лицензионный процесс и контролируют выполнение лицензионных контрактов, могут регулировать объемы добычи и вывоза ресурсов из провинций, в их компетенции находится решение природоохранных вопросов. Правительства стимулируют изучение и поиск ископаемых ресурсов на собственных территориях. Каждая провинция имеет собственные законы о недропользовании [38, С. 53–54].

В целях получения права недропользования на проведение геологоразведочных работ в Канаде компания подает заявку в соответствующее министерство (департамент) провинции и согласовывает состав проектируемых работ. Компания-заявитель должна иметь лицензию на право ведения геологоразведочных работ. В качестве платежа за пользование недрами рассматриваются затраты, понесенные компанией на геологическое изу- чение. Ежегодно компания-недропользователь предоставляет в правительство отчет о проведенных геологоразведочных работах, по результатам рассмотрения которого принимается решение о продлении права пользования недрами. При выявлении месторождения, представляющего экономическое значение, факт открытия регистрируется, и компания получает преимущественное право на получение лицензии на добычу [9, С. 16–17].

Государственная политика Канады ориентирована в первую очередь на реализацию частной инициативы как основного инструмента роста в рамках обеспечивающей стабильное развитие системы законов и норм, к примеру [26, С. 45]. В связи с этим созданы условия для развития рынка юниорных компаний. Об указанном свидетельствует рис. 2, на котором видно, что распределение расходов на разведку и оценку месторождений между юниорными и крупными компаниями в Канаде за последние 10 лет в среднем значении достигло 50 %.

Рис. 2. Процентное распределение расходов на разведку и оценку месторождений между юниорными и крупными компаниями в Канаде за последние 10 лет [62]

Fig. 2. Percentage distribution of investments in exploration and estimation between junior and large companies in Canada over the past 10 years [62]

2020;5(2):162-184

МИСиС

Налоговая политика Канады соблюдает баланс между необходимостью стимулирования экономического роста и наполнением бюджета. Этот баланс включает ограничение налогового бремени для компаний частного сектора, занимающихся геологоразведкой, добычей полезных ископаемых и продажей готовой продукции, и обеспечение уровня поступлений в бюджет, необходимого для выполнения государством своих обязательств и программ. Уникальным государственным механизмом, направленным на стимулирование их деятельности, является предоставление возможности переадресации налоговых льгот с помощью специальных акций. В соответствии с этим механизмом компании, не имеющие в определенном финансовом году налогооблагаемой базы, но имеющие права на определенные льготы, могут передать часть неиспользованного права на налоговые вычеты другим акционерам [31, С. 106].

Государственное управление недрами в США основывается на следующих принципах и подходах.

В США право пользования недрами приобретается в порядке удовлетворения заявки на проведение геологоразведочных или добычных работ (на землях, находящихся в федеральной собственности либо собственности штатов) или посредством заключения сделок с владельцами прав на пользование недрами. Право пользования недрами может быть напрямую предоставлено только юридическим лицам и гражданам США. Для этого требуется получение патента, который выдается местными органами Бюро по управлению земельными ресурсами министерства внутренних дел. Патент удостоверяет как право собственности на земельный участок, включая недра, так и исключительное право на разведку и добычу этих полезных ископаемых.

Для проведения работ на землях, находящихся в федеральной собственности, а также на землях резерваций и военных объектов требуется получение лицензии, не предусматривающей получение права собственности на недра [9, С. 16]. Лицензионная процедура строго регламентирована в правовом отношении и институционально представляет собой последовательный иерархический процесс. В соответствии с законодательством 1987 г. лицензионные участки обязательно должны выставляться на торги. На неконкурентной основе они могут представляться только на федеральных землях в случае неудачи торгов. Допускается проведение торгов открытого и закрытого типов. Закрытость означает иную процедуру и имеет некоторую специфику. Информация по предмету торгов полностью доступна. Законодательство ограничивает размер лицензионных участков. Он не должен превышать 23,3 км2 на Аляске и 10,36 км2 в остальных штатах (как известно, российское законодательство подобных ограничений не содержит, не ограничиваются ни количество участков, ни объемы запасов). Торги проводятся преимущественно по бонусам, которые выплачиваются наличными до начала любых работ на участках. Также проводятся торги по уровню роялти [5, С. 15].

Государственное управление недрами в Республике Чили основывается на следующих принципах и подходах.

Концессия в отрасли добычи ископаемых является имущественным правом. Указанное означает, что владелец концессии может делать то, что он пожелает, – заложить, передать и т. д., т. е. все то, что можно было бы проделать с собственной недвижимостью. Имущество может быть изъято только с помощью экспроприации. В случае экспроприации должна выплачиваться достаточная компенсация наличными, и полный вычет должен отражаться у владельца в чистой стоимости, равной настоящей чистой стоимости будущих чистых свободных средств.

Обладатель концессии не привязан ко времени или рабочей программе, он волен поступать с имуществом так, как он пожелает. Нет определенных сроков по концессии. Она может принадлежать неопределенно долго с ежегодной оплатой за каждый гектар.

2020;5(2):162-184

МИСиС

Сроки начала и конца действия лицензии определяются судебными органами, исключая, таким образом, вмешательство политических сил и вынос произвольных политических решений и защищая права на имущество.

Концессия на разведочные работы является исключительным правом вне зависимости от участка и охватывает все полезные ископаемые на данном участке.

Концессия на разведочные работы выдается на срок в 2 года. Она должна продлеваться один раз на следующие 2 года при условии, что владелец отказывается от права разработки 50 % лицензионной территории. Продление также легко можно получить.

Государственное управление недрами в Австралии основывается на следующих принципах и подходах.

Австралия установила очень жесткую политику за последние несколько лет. Она постоянно стремится ввести улучшения во всех сферах – правовой, геологической, а также административной. Так как добывающая отрасль является важной частью экономики страны, правительство постоянно пересматривает свое поведение и возможности по привлечению инвестиций в дальнейшие разработки. Оно понимает, что, для того чтобы поддерживать уровень разведочных работ, необходимо быть конкурентоспособным в мировом масштабе [20, С. 41].

Лицензии на пользование недрами предоставляются по принципу «первым пришел, первым получил» [25, С. 10].

Лицензии в Австралии выдаются на три вида операций по недропользованию: геологическое изучение недр, разведка, добыча.

Государство владеет природными ресурсами, находящимися над и под землей (есть исключения, например минералы кроме золота, серебра и других драгоценных металлов над и под землей, отчужденной до 01.01.1899).

Право недропользования предоставляется по принципу первой заявки на все виды полезных ископаемых (кроме углеводородного сырья).

Предусмотрены возрастающие арендные платежи и минимальные расходы на операции по разведке, чтобы экономически стимулировать быструю геологоразведку и исключить удержание участка в спекулятивных целях.

Выдача лицензии на разведку осуществляется по блокам (максимальное количество в рамках одной лицензии – 200 блоков).

Гарантированное право перехода от разведки на добычу.

Обеспечена доступность геологических данных в режиме онлайн в рамках соответствующего банка данных минеральных ресурсов.

Режим налогообложения недропользователей

Налогообложение горнодобывающей отрасли призвано гарантировать правительству и народу получение своей доли, создаваемой при разработке принадлежащих государству ископаемых природных ресурсов добавленной стоимости. Налогообложение горнодобывающей отрасли требует поддержания постоянного равновесия в связи с наличием обратной зависимости между уровнем и временем налоговых поступлений, с одной стороны, и уровнем геологоразведочной и добывающей деятельности – с другой.

Высокий уровень налогов ведет к снижению активности частного сектора. Если налоги находятся на низком уровне, государство не получает справедливую долю причитающегося ему дохода [26, С. 48].

Вопросом баланса этих интересов на протяжении всего времени задаются все страны мира, вместе с тем на сегодняшний день только некоторые развитые страны смогли достигнуть успеха путем построения удачной системы налогообложения, которая проста, понятна и справедлива для инвесторов, а также приносит соответствующий непрерывный доход государству и его населению. С целью извлечения положительного мирового опыта для нашей страны рассмотрим более подробно некоторые из зарубежных систем налогообложения недропользователей.

2020;5(2):162-184

МИСиС

Особый интерес представляет зарубежный опыт изъятия государством рентных доходов у недропользователей таких стран, как США, Канада, Австралия. Указанные страны отличаются богатым опытом в данной сфере, поскольку формирование своих рыночных механизмов осуществляли на протяжении длительного промежутка времени. Главным механизмом изъятия рентных доходов в данных странах является эффективная налоговая политика, посредством которой государство осуществляет регулирование деятельности своих недропользователей.

Особенностью налогообложения недропользователей в США, Канаде и Австралии является арендная форма доступа к разведке и добыче полезных ископаемых. В США арендной форме частного капитала к разработке недр противостоит система открытого доступа, утвержденная первоначально в законе «О горнодобыче» 1872 г., который является важнейшим законодательным актом, регулирующим использование определенных видов минерального сырья и топлива.

Налоговые системы США и стран Западной Европы ориентированы на прямое нало- гообложение. Такой режим в отличие от косвенного налогообложения является достаточно независимым от колебания цен на нефть и минеральные ресурсы на мировых рынках. В указанных странах с объектов продаж уплачивается только один рентный платеж – роялти [27, С. 119].

В Австралии по лицензии, выданной на определенную территорию, уплачивается налоговый платеж – арендная ставка, которая применяется дифференцировано в зависимости от вида операций по недропользованию и времени проведения работ и состоит из трех категорий в зависимости от периода разведки. Данная практика применена и в Казахстане в связи с проведенными реформами в сфере недропользования в рамках принятия Кодекса Республики Казахстан «О недрах и недропользовании» и внедрением австралийской модели управления недрами.

Основным налогом в недропользовании Австралии является роялти. В Западной Австралии объектом обложения роялти является объем реализованной продукции. Существуют три ставки роялти в зависимости от степени переработки минерального сырья (табл. 1).

Таблица 1

Механизм расчета роялти в Западной Австралии [11]

Преимущества вышеуказанного подхода роялти:

– стимулирует недропользователей создавать глубокие переделы;

– облегчает администрирование;

– оказывает положительное влияние на привлечение инвестиций.

Также мы считаем, что в законодательстве Республики Казахстан необходимо предусмотреть фискальные стимулы на основе положительного опыта Канады . Так, основным налогом в Канаде является налог на прибыль, который платится как в бюджет федерации (по фиксированной ставке 28 %), так и в бюджет провинции (ставки в каждой провинции разные).

2020;5(2):162-184

МИСиС

В совокупности они составляют 40–50 % прибыли компании.

В налоговой системе Канады существуют разные возможности эффективного поощрения геологоразведочных работ: перенос основного налогового бремени на стадию эксплуатации месторождения, в том числе постоянные налоговые льготы (величина налоговой ставки может изменяться) для горных компаний; временные налоговые скидки; предоставление налоговых льгот инвесторам, финансирующим геологоразведочные работы. В стране действует гибкая система налогообложения недропользования: регулируются ставки налогов, предоставляются «налоговые каникулы», применяется система скидок. Роялти изменяются в пределах 1–30 % и зависят от цен на нефть, дебита скважин, качества нефти, типа месторождений, уровня издержек на добычу и транспорт, времени открытия месторождений (до 1972 г., после 1972 г., после 1 октября 1992 г.). Такой механизм поощряет поиск и разведку новых месторождений и площадей, системно повышает эффективность нефтедобычи. Налоговая нагрузка нефтедобычи в стране относительно высока. Налог на прибыль составляет 40,8–45,8 %, в том числе федеральный – 28 %, отчисления в провинциальный бюджет – 12,6– 17,8 %. Совокупная доля государства в доходах от добычи нефти по экспертным оценкам составляет 45–52 % [38, С. 54].

Организационные структуры компетентных органов по управлению недрами зарубежных стран

В Австралии для регулирования сферы геологии, недропользования и промышленности как единой последовательной цепочки деятельности инвестора 1 июля 2017 г. был создан Департамент горного дела, регулирования промышленности и безопасности (DMIRS), который работает над обеспечением безопасного, справедливого и ответственного будущего для сообщества, промышленности и ресурсов Западной Австралии. Следует отметить, что по уровню в системе государственного управления указанный департамент схож с министерствами в Республике Казахстан и подотчетен правительству

Австралии. Департамент также отвечает за сбор роялти и играет ведущую роль в предоставлении геологической научной информации, поддерживает частные инвестиции в разведку и разработку ресурсов. Надежное регулирование департамента, предоставление геологических данных и инновационное управление справедливой и безопасной системой названий помогает Западной Австралии оставаться привлекательным государством для инвестиций. Этот подход также поддерживает развитие сектора ресурсов, который лежит в основе экономики Западной Австралии.

DMIRS обеспечивает нормативный и политический надзор за сектором минеральных и энергетических ресурсов путем контроля соблюдения отраслевых экологических стандартов, систем присвоения названий ресурсов, охраны труда и техники безопасности, функций геологической науки и законодательства об опасных грузах. Таким образом, вышеуказанный австралийский департамент обеспечивает соблюдение принципа «одного окна», объединив все возможные функции, необходимые для государственного регулирования геологии, недропользования и промышленности, в едином государственном органе (структура департамента представлена в рис. 3). Также следует отметить тот факт, что соответствующими структурными подразделениями департамента Австралии (DMIRS) осуществляется государственное управление нефтегазовой и горнорудной отраслями [11].

В Канаде основную роль в федеральном управлении играют министерство природных ресурсов (Natural Resources Canada – NRCan), курирующее вопросы ресурсного значения, и Национальный совет по энергетике (National Energy Board – NEB), осуществляющий непосредственное регулирование [31, С. 105].

Миссией указанного министерства NRCan является разработка политики и программы, которые повышают вклад сектора природных ресурсов в экономику, улучшают качество жизни всех канадцев и проводят инновационную политику на предприятиях по всей Канаде для генерирования идей и передачи технологий.

2020;5(2):162-184

МИСиС

Генеральный директор

Исполните льный директор предостав ления услуг

Зам. ген. директора по ресурсному/ экологоческому регулированию

Зам. ген. директора по отраслевому регулированию и защите прав потребителей

Зам. ген. директора по технике безопасности

Исполнит. директор стратег. инноваций в бизнесе

Исполнит. директор корпоративных услуг

Директор лицензий

Директор владения

Исполнит.

Исполнит. директор

Исполнит. директор

Директор по инновациям в

ресурсами ______________I______________ Директор по соблюдению требования по

директор

по защите

трудовых

бизнесе

Директор информации о клиентах

строительства и энергетики

прав потребите -лей ___________1___________

отношений, гос.сектора Директор

Директор

Директор

гос.сектора

Зам. ген. юрисконсульта – 2 ед.

ресурсам и окруж.среде __________I__________ Директор геологической службы и ресурсной стратегии __________I__________ Директор по минеральным и нефтяным ресурсам Директор по науке о земле

по соблюдению строительных норм Директор п электроэнер гии, газу и сантехнике Директор по политике, стандартам и машино -строению

комплекса отраслей ___________1___________

трудовых отношений Директор

Директор по розничной торговле и -    услугам J_________ Директор законодательства и политики

охраны труда обслуживающих производств Директор по работе с пром. и регион. предприятиями Исполн. дир. регуляторной поддержки Исполн. дир. труд. отношений и

Директор по поддержке перехода

частного сектора Дир. по безопасности шахт

Дир. по опасным грузам и безопасности нефти

Директор расследования

Рис. 3. Корпоративная структура Департамента горного дела, регулирования промышленности и безопасности (DMIRS) [11]

Fig. 3. Corporate structure of the Department of Mining, Industry Regulation and Safety (DMIRS) [11]

2020;5(2):162-184

МИСиС

Министерство осуществляет государственное управление в следующих областях:

– источники энергии и распределение;

– леса и лесное хозяйство;

– полезные ископаемые и добыча полезных ископаемых;

– науки о Земле;

– энергоэффективность;

– наука и данные.

Министерство природных ресурсов также представляет Канаду на международном уровне для выполнения глобальных обязательств страны в отношении устойчивого развития природных ресурсов.

Часть сектора наук о Земле министерства природных ресурсов представляет Федеральная геологическая служба Канады (GSC), которая была создана в 1842 г. На начальном этапе основной задачей GSC стали работы прикладного характера для поддержки промышленности, например поиски угольных месторождений. Однако уже с конца 1850-х гг. GSC была нацелена на производство региональных работ, составление геологических карт, создание и поддержку геологического музея.

Сразу после Второй мировой войны лаборатории GSC начали оснащаться современной аппаратурой, а в геологических исследованиях стали широко использоваться данные аэрогеофизических съемок.

В 1970-е гг. картирование всей территории Канады было завершено на рекогносцировочном уровне, после этого началось обновление геологической информации на приоритетных территориях.

Сегодня Федеральная геологическая служба Канады (GSC) финансируется федеральным правительством и исследует федеральные земли (территории и шельф) и земли провинций (совместно с геологическими службами (ГС) провинций). ГС Канады выполняет геологическое картирование крупного, среднего и мелкого масштаба, аэрогео-физические съемки, работы по стандартизации баз данных и управлению ими, работы, связанные с мониторингом и предупреждением природных катастроф, геоэкологические, гидрогеологические, лабораторные исследования, а также геофизическое изучение глубоких горизонтов земной коры. Численность GSC составляет около 600 человек. В состав GSC входят шесть региональных подразделений, расположенных в г. Оттаве, Сиднее, Ванкувере, Калгари, Квебеке, Дартмуте и два тематических отделения: региональных исследований и минеральных ресурсов (Minerals and Regional Geoscience Branch) и осадочной и морской геологии (Sedimentary and Marine Geoscience Branch).

Отделение региональных исследований и минеральных ресурсов проводит геологическое картирование Канадского щита и Кордильер, картосоставительские работы; гравиметрическую и аэромагнитную съемки. По контрактам с частными компаниями ГС выполняет и контрактные аэромагнитные, региональные геохимические и воздушные радиометрические съемки. Вторым направлением работ отделения является исследование месторождений полезных ископаемых, включая прогнозные построения и разработку инновационных методов и технологий ГРР. Третье направление работ ориентировано на изучение и мониторинг землетрясений, вулканических извержений, оползней и других опасных геологических явлений и процессов [48, С. 34–35].

На основании вышеизложенного мы видим, что в Канаде четко разграничены функции между геологической службой и уполномоченным органом по недропользованию. Геологическая служба осуществляет геологическое картирование территории страны и оказывает научно-консультационную помощь частным компаниям в области изучения недр, добычи и переработки минерального сырья [31, С. 104]. При этом, так же как и в Австралии, в Канаде государственное управление недрами осуществляется единым государственным органом, и его полномочия включают вопросы геологии, недропользования энергетических и минеральных ресурсов.

2020;5(2):162-184

МИСиС

США. Федеральная ГС США (United States Geological Survey – USGS) была основана в 1879 г. как государственная структура, проводящая «классификацию национальных земель, исследование их геологического строения, оценку национальных минеральных и топливных ресурсов». С 1882 г. начались работы по составлению геологической карты США без разделения на федеральные, региональные и частные земли. Составление топографических карт и мониторинг водных ресурсов проводились уже в 1880-х гг. [48, С. 40].

В настоящее время ГС является частью министерства внутренних дел США и включает биологическое, географическое, геологическое и гидрологическое подразделения. Общая численность научных сотрудников и технического персонала USGS составляет около 10 тыс. человек. Общее количество научных и региональных центров, полевых станций и информационных офисов – 400. Работы геологического подразделения USGS осуществляются силами четырех научных центров (национального и трех региональных), каждый из которых курирует работы по группе штатов (Западный, Центральный и Восточные регионы). Кроме того, на всей территории США, в том числе на Гавайях и Аляске, находятся 12 периферийных отделений (рис. 4).

Развитая геологическая инфраструктура зарубежных стран для привлечения инвестиций в сферу недропользования

Банк данных Австралии. В Австралии действует банк данных в виде интерактивной карты, в которой есть возможность просмотреть сведения по отдельным месторождениям по всей Австралии. Данная информационная система называется AUSGIN Geocience Portal, она предусматривает блочную сетку на всей территории Австралии и предоставляет возможность не только выбрать свободный участок недр по блокам и ознакомиться с геологическими данными участка, но и рассмотреть географические данные участка, а также определить, свободен либо занят сам земельный участок. Кроме того, AUS-

GIN Geocience Portal содержит информацию о занятых участках недр, полностью раскрывает статус разработки данного участка, размер инвестиционных затрат и владельцев соответствующих лицензий на недропользование [18].

Банк данных минеральных ресурсов штата Виктория, Австралия. С 2011 г. действует более усовершенствованная база данных минеральных ресурсов в штате Виктория (Западная Австралия). Это приложение для бесплатного веб-сопоставления, которое позволяет пользователям искать геопространственные базы данных и отображать результаты в виде карт или таблиц. Уровни данных GeoVic включают следующее:

– минеральные, нефтяные и добывающие отрасли;

– геологические карты и интерпретации в различных масштабах;

– данные землепользования;

– аэрофотосъемка;

– границы бортовой геофизической съемки;

– гравитационные, магнитные и радиометрические изображения;

– геофизические данные исследования скважин;

– результаты геохимии поверхности;

– руды и минералы;

– данные о возобновляемых источниках энергии (например, солнечные, геотермальные и ветровые) [2].

Таблица Data Layers содержит подробное описание слоев, доступных в GeoVic. В информационной системе GeoVic также имеется раздел Mining Licenses Near Me (MLNM) – инструмент онлайн-поиска, который позволяет найти лицензии на добычу твердых полезных ископаемых и нефти в штате Виктория. MLNM определяет точное место в штате Виктория:

– участков с лицензией на разведку, удержание и добычу твердых полезных ископаемых;

– участков с лицензией на разведку, хранение и добычу нефти;

–расположения карьеров.

Рис. 4. Структура государственного органа, осуществляющего управление недрами в США [50]

Fig. 4. Structure of the public subsoil administration body in the USA [50]

2020;5(2):162-184

МИСиС

Широкий спектр геологической информации, относящейся к штату Виктория, доступен через интернет-магазин Earth Resources Online, включая геологические карты штата, отчеты и другую цифровую информацию. Кроме того, онлайн-картографическая система GeoVic может быть использована для отчетов по поиску открытых файловых компаний и доступа к геологическим картам и горным планам [2].

Подобные информационные системы с базой данных по минеральным ресурсам, а также с автоматизированными бизнес-процес-сами по взаимодействию с государственными органами созданы и в других развитых странах, таких как Канада, США и др.

В результате анализа выявлены основные функциональные возможности иностранных систем:

– интерактивная карта геологических блоков с информацией для инвесторов;

– выгрузка данных в цифровых форматах;

– подача онлайн-заявок на получение права недропользования;

– онлайн-конкурс/аукцион;

– предоставление отчетности ЛКУ;

– доступ к данным в соответствии с правами пользователей и политикой безопасности;

– кросс-платформенное решение (Windows, OS X, Android, IOS).

Банк данных минеральных ресурсов Канады. В Канаде информационный электронный портал данных по недропользованию называется Атлас Канады.

Атлас Канады позволяет ознакомиться со следующими данными:

– свободными и занятыми территориями для проведения операций по недропользованию;

– геологической информацией по всем видам полезных ископаемых и геохронологической информацией (в том числе с геологией коренных пород, исследованных еще в 1956 г.);

– водоносными слоями и ресурсами подземных вод;

– топографической информацией;

– информацией о ресурсах и развитии инфраструктуры;

– территориями, опасными для проведения операций по недропользованию;

– физической географией;

– иной информацией, позволяющей сформировать инвестору наиболее полное представление об интересующем участке недр [1].

Заключение

Таким образом, в работе изучены система и методы государственного управления недрами зарубежных стран, горнорудный сектор которых достиг наилучших результатов, исследованы теоретические и практические проблемы действующей модели государственного управления.

По результатам проведенной работы мы пришли к следующим выводам.

От эффективного управления государственным имуществом – богатствами недр – зависит благосостояние страны. Сегодня государство выступает в качестве субъекта управления, осуществляет управление своим имуществом – государственном фондом недр, выставляя территорию для предоставления права недропользования и выдавая лицензии на пользование недрами. Государственное имущество как объект управления предоставляется во временное пользование инвесторам, и факт предоставления права пользования оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. В лицензии фиксируются права и обязанности инвесторов, на законодательном уровне определены условия пользования недрами.

Анализ действующих стратегических программ показал, что в качестве основной задачи для восполнения минерально-сырьевой базы предусматривается финансирование геологоразведочных работ исключительно из бюджета Республики Казахстан, что не может являться единственной стратегической целью государства.

В связи с этим на основании проведенного исследования конкурентоспособных мировых подходов при стратегическом планировании на среднесрочный период предлагается закрепить следующие цели и задачи:

2020;5(2):162-184

МИСиС

– привлечение частных инвестиций в геологическое изучение и геологоразведку путем упрощения и совершенствования процедур для юниорных компаний и увеличение затрат по изученности на 1 км2 до 45 долл. США к 2025 г.;

– развитие геологической инфраструктуры, а также переориентирование геологической службы Казахстана на усиление предварительных исследований, картирования, анализа исторических данных на постоянной основе. При этом первые положительные результаты должны быть уже по итогам 2020 г.;

– создание национального банка данных минеральных ресурсов с использованием современных инновационных подходов и возможностей к 2021 г.;

– освобождение геологоразведки от налоговых нагрузок для повышения конкурентоспособности сферы недропользования Казахстана до мирового уровня в 2020 г.;

– развитие кадрового потенциала в геологической отрасли с учетом перехода на международные подходы подсчета запасов полезных ископаемых на постоянной основе.

Внедрение и реализация предлагаемых в настоящей работе мировых практик изменения и совершенствования государственных подходов при государственном управлении недрами окажут следующий положительный эффект:

– рост инвестиций за счет совершенствования административных подходов государственного управления недрами Республики Казахстан, обеспечения прозрачности информации, поддержки новых стандартов, упрощения получения прав недропользования;

– снижение коррупциогенности в сфере геологии и недропользования и сокращение трудозатрат на реализацию государственных функций за счет создания современной геологической инфраструктуры и применения инновационных возможностей при реализации контрольных функций компетентных органов;

– обеспечение справедливой доходности для государства от поступающих налогов, а также получение инвесторами справедливой отдачи от своих инвестиций.

2020;5(2):162-184

МИСиС