Эколого-правовая культура руководителей и специалистов



в первую очередь на установление баланса интересов Федерации и регионов в политико-властном развитии страны.

Попутно отметим, что основным субъектом государственности России по ее Конституции является многонациональный народ Российской Федерации, что Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, что из 19 предметов исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71) 10 предметов ведения имеют в своем названии термин «федеральный».

Совет Федерации как институт власти по своей конституционной сути должен заниматься вопросами, касающимися защиты интересов субъектов Федерации. Для этого следует:

• 1)    изменить способы его формирования (надо избрать в состав Совета Федерации хотя бы председателей законодательных собраний регионов);

• 2)    усилить интегративную роль Совета Федерации на основе разработки и внедрения правовых механизмов для повышения его роли в укреплении целостности и единства страны, защиты интересов и прав регионов.

К отстаиванию интересов регионов в федеральном законодательном процессе могут подключаться и региональные отделения партии «Единая Россия». Должно стать правилом предварительное партийное обсуждение в региональных отделениях, во фракциях законодательных собраний субъектов Федерации и Государственной Думе принципов и подходов к учету предложений и

С.А. Боголюбов замечаний региональных избирателей и депутатов на федеральном уровне. Также необходимо внесение в регламент Государственной Думы нормы, которая устанавливала бы обязательность рассмотрения и инкорпорирования законодательных инициатив в федеральное законодательство, если за это выступает не менее одной трети законодательных собраний субъектов Федерации.

Правительство Российской Федерации также имеет возможность лучше учитывать в своей деятельности интересы регионов. Для этого необходимо:

• 1)    установить механизм постоянной и более тесной связи с руководителями исполнительной власти (правительства) субъектов Федерации;

• 2)    усилить роль Министерства регионального развития в координации федеральных усилий, направленных на помощь регионам и в решении этнонациональных проблем, измененив название и функции;

• 3)    проводить не единую федеральную политику в области образования, культуры и т. д. в регионах (это будет означать централизацию), а обеспечивать реализацию единых стандартов в решении указанных вопросов.

Думается, что дополнение и конкретизация конституционной сущности российского федерализма конституционно-правовыми механизмами реализации его основных положений, касающихся деятельности высших властных институтов в смысле их участия в закреплении и развитии федеральных начал, дало бы возможность превратить Россию в полноценное содружество регионов и народов.

ЭКОЛОГО-ПРАВОВАЯ КУЛЬТУРАРУКОВОДИТЕЛЕЙ И СПЕЦИАЛИСТОВ

Не вызывает сомнения, что формирование провозглашенного в Конституции Российской Федерации и в конституциях республик – субъектов РФ правового государства немыслимо без наличия правовой культуры у граждан такого государства и, особенно, у руководящего эшелона этих граждан (некоторые склонны называть его элитой общества).

В области охраны окружающей среды, может быть, как ни в какой другой, ощущается значение экологической культуры. Головной нормативный акт экологического права – федеральный закон об охране окру-

жающей среды от 10 января 2002 г. содержит даже главу «ХIII. Основы формирования экологической культуры», состоящую из четырех статей. В них предусматриваются всеобщность и комплексность экологического образования, преподавание основ экологических знаний в образовательных учреждениях, экологическое просвещение.

Положения об экологической культуре формулировались на протяжении более пятидесяти лет на межгосударственных и национальных форумах, многие из них оправдали себя на практике. На первой всемирной межправительственной конференции по вопросам образования в области окружающей среды, организованной ЮНЕСКО и ЮНЕП в г. Тбилиси в 1977 г., были заложены основы развития экологического образования в мире, определено первостепенное значение этой деятельности среди множества других забот по охране природы и подходы для успешного изменения мировоззрения по нетрадиционным в то время аспектам жизнедеятельности.

Среди сформулированных тогда принципов, получивших впоследствии отражение и развитие в социальной практике, были: изучение проблем окружающей среды под углом зрения локальным и национальным, региональным и международным; сосредоточение внимания на текущих и злободневных ситуациях с непременной оценкой их в исторической перспективе; стремление помочь социальным группам и личностям приобрести необходимые ценностные установки по отношению к окружающей среде, а также мотивации к активному участию в улучшении и защите окружающей среды.

Эти первые международные, несколько идеалистические призывы были положены в основу последующих решений и действий в области формирования экологической культуры, правового регулирования и постановки экологического образования. Что-то из изложенного приобрело конкретные правовые формы и стало регулятором поведения, иные предложения оказались недостаточно востребованными, а главное – не поддающимися нормативному управлению.

Вторая научно-практическая конференция по экологическому образованию про- шла в городе Минске Белорусской ССР в 1981 г., третья через пять лет – в городе Иваново. На этих конференциях, в наших выступлениях к сожалению, единственных посвященных правовому регулированию воспитания экологической культуры, отмечалась необходимость совмещения знаний, убежденности и природоохранной деятельности лиц, принимающих экологически значимые решения.1

Формирование экологической культуры рассчитано на многие десятилетия, работа в этом направлении не может дать быстрых ощутимых результатов, но, в конечном счете, именно она призвана сплотить народы на экологических приоритетах и дать тот решающий сдвиг в мышлении, правотворчестве и правореализации, которые обеспечат надлежащее состояние окружающей среды и отношение к ней граждан.

В повестку формирования правового государства встает вопрос экологического правосознания и эколого-правовой культуры должностных лиц, принимающих решения в сфере охраны окружающей среды и природопользования. При этом под лицами, принимающими экологически значимые решения, можно понимать депутатов федерального, регионального и муниципального законодательных (представительных) органов, иных многочисленных участников различных видов и уровней правотворческого и правоприменительного процесса, руководителей организаций, предприятий, учреждений, специалистов.

На значении, порядке формирования, характере и содержании эколого-правовой культуры фокусируются все отрасли экологии и усилия их представителей – биологов, географов, почвоведов, ботаников, зоологов, растениеводов, животноводов, социологов, философов, юристов и др. К сожале-

нию, их совместные встречи, дискуссии, попытки совместного обучения депутатов свидетельствуют о разобщенности и крайне низкой правовой культуре большинства экологов, не осознающих возможности, роль права в жизни общества и решении экологических проблем.

Коллегия Минприроды России в 1992 г. одобрила «Стратегию развития экологического образования в Российской Федерации», где уделялось внимание экологоправовому воспитанию должностных лиц. В конце 1990-х гг. был разработан и принят Государственной Думой Федерального собрания РФ, одобрен Советом Федерации Федерального собрания РФ законопроект «Об экологическом образовании», в котором конкретизировалась надлежащая подготовка руководителей и специалистов. Однако из-за его излишней декларативности, отсутствия четких специфических требований к экологическому образованию и размытости предмета регулирования он не был одобрен Президентом РФ. Многие его положения были учтены при доработке Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании», являющегося базовым для всех направлений образования, в том числе экологического, юридического, филологического, компьютерного, экономического, исторического и др., желательных, а может быть, и необходимых для функционирования современного государства.

В 2000 г. депутатами был разработан и внесен в Государственную Думу РФ законопроект «Об экологической культуре», в котором были сформулированы некоторые понятия, отличающиеся особенностями по сравнению с терминами Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании». Отклонение Президентом РФ проектов федеральных законов об экологическом образовании и об экологической культуре обосновывалось, в том числе, и тем, что отсутствуют самостоятельные сферы регулирования, которые предусматриваются в других нормативных правовых актах. Весьма полезное замечание, которое надо учитывать ученым, законотворческим органам и депутатам, стремящимся по каждой проблеме соорудить законодательный акт, вместо того, чтобы исследовать и понять, почему не действует предыдущий акт на ту же тему.

Последующее снятие этих законопроектов с рассмотрения в законодательном органе не должно было означать снижение интереса к эколого-правовому образованию, но лишь предполагало возможность решения проблемы другими, более рациональными и эффективными способами – в других, более общих нормативных правовых актах, в подзаконных актах.

В последнее десятилетие муссируется значение международной Хартии Земли как основополагающего документа, призванного объединять экологические усилия народов. Этот акт годится для очередного нагнетания и сосредоточения общественного мнения вокруг глобальных проблем экологии, привлечения интереса к экологической культуре и образованию, ориентира для правотворчества и национальных законодательств в этой области. Современная проблема заключается в том, чтобы некоторые (но не все, многие целесообразно оставлять для сферы нравственности) правильные природоохранные призывы Хартии переводить на язык правовых требований и законодательных актов, понимая значительные, но ограниченные возможности права в сфере экологии.

Экологическое образование включает эколого-правовое воспитание – процесс непрерывного, систематического и целенаправленного формирования нравственного, гуманного и бережного отношения к природе и морально-этических норм поведения в окружающей среде. По-видимому, как и во многих других случаях, правовые нормы, обеспечивающие надлежащее экологическое образование, не покидая материка законодательства об образовании, становятся частью суперотрасли российского права - комплексного экологического права, нуждающегося в поддержке требований из других отраслей права, не вырывающего их оттуда, но использующих для решения проблемы охраны окружающей среды.

Система всеобщего и комплексного экологического образования включает в себя также послевузовское профессиональное об-

разование, профессиональную переподготовку и повышение квалификации специалистов. В 11 субъектах РФ подготовлены и приняты законы об экологическом образовании, многочисленны региональные нормативные правовые акты государственных органов исполнительной власти о целевых программах развития экологического образования, включающего правовую парадигму.

В соответствующих законах Ульяновской области, Республики Саха (Якутия), Республики Башкортостан вводится понятие «экологический образовательный минимум» как способ обеспечить государственные гарантии качества и содержания образования. В Законе Камчатской области «Об экологическом образовании в Камчатской области» он определяется как обязательный минимум содержания основных образовательных программ по экологии, установленный в качестве компонентов государственных образовательных стандартов, включающий минимально необходимые для общества и человека знания об экосистемной организации окружающей среды и использовании ее ресурсов, а также о природоохранном законодательстве1.

Это законодательное положение не подкрепляется, как это требуется теорией права об обязательном делении каждой нормы на гипотезу, диспозицию и санкцию, правовыми отрицательными последствиями в случаях его неисполнения либо поощрительными мерами при надлежащей реализации предписаний, не предусматривает соответствующего механизма контроля и лишения образовательного учреждения аккредитации, лицензии при отсутствии преподавания основ эколого-правовых знаний. В самом экологическом праве, развивающемся в продолжение полувека, «мягком» по определению, по назначению (что является его как положительной, так и отрица- тельной стороной), зачастую не совмещаются требуемые части каждой нормы права.

Право здесь мало, чем может помочь, но должно как регулятор (главный, но не единственный) общественных отношений. Низкая социальная активность служащих может преодолеваться путем снабжения их доходчивой, талантливой и понятной литературой, повышения эколого-правовой квалификации при дополнительном профессиональном образовании на курсах, семинарах, в творческих мастерских, взаимных визитах по обмену опытом. Эколого-правовое образование связано с национальными, мировоззренческими, религиозными традициями. В ряде субъектов РФ разработаны свои учебники по праву и экологии, проводятся экологические месячники на базе учебных заведений, органов исполнительной власти, промышленных предприятий, в скверах, жилых кварталах, на площадях; при этом учитываются местные особенности, вливающиеся в общероссийскую, мировую экологическую и правовую культуру.

Проблемами эколого-правового образования руководителей и специалистов являются экологические стереотипы о бесконечной неисчерпаемости и постоянном самовосстановлении природных ресурсов («на наш век хватит»), безразличие к состоянию природной среды и судьбе последующих поколений («после нас - хоть потоп»), правовой нигилизм («все так делают»), переоценка возможности человека влиять путем права на происходящие в окружающей среде явления («человек – царь природы»), вызванные непониманием глубины собственной некомпетентности.

Организация их эколого-правового обучения должна быть конкретной и целенаправленной. Преподавание учебных дисциплин по охране окружающей среды, экологической безопасности и рациональному природопользованию обеспечивается в соответствии с профилем образовательных учреждений, осуществляющих профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации специалистов.

Создание в России и ее регионах профессионально подготовленных инициатив-

ных групп специалистов различного профиля и обеспечение непрерывности экологического образования, преподавания экологических знаний возможны на основе реализации инициативно составленных программ дополнительного профессионального образования «Основы формирования экологической культуры». 1

К сожалению, констатируемая исследователями намечающаяся деэкологизация управления сводит порой ценные научнопедагогические заготовки на нет; однако учащающиеся в верхних эшелонах власти призывы к охране окружающей среды в связи с ухудшающейся экологической ситуацией предполагают возможность энтузиастов эффективно использовать наработанные методические материалы; в ряде мест они внедряются в практику и дают желаемую отдачу, особенно если подкрепляются экономико-правовым стимулированием.

Как и многое в экологии, всеобщность, непрерывность и комплексность экологоправового обучения базируется не только и не столько на правовых предписаниях, сколько на труде и преданности делу добровольцев – волонтеров от образования, науки, экологии. Только на энтузиазме этого не должно быть; сила и достоинства права в том и заключаются, что его нормы упорядочивают, регулируют, обеспечивают обязательными требованиями процесс, одобренный полномочными государственными органами, поддерживаемый обществом, положительными и отрицательными санкциями.

Эколого-правовое образование руководителей и специалистов в области охраны окружающей среды - важный долговременный фактор рационального природопользования. Экологическое образование не может не включать основы правовых знаний об управлении окружающей средой, о правовом воздействии на природопользователей; бесспорным этот тезис является для подготовки руководителей и иных лиц, принимающих экологически значимые решения.

Это обусловливается тем, что экологически значимые решения облекаются в правовые формы и, следовательно, знание и соблюдение их описываемыми лицами приобретает повышенное значение. Для этой категории присущее ей критическое мышление в области экологии должно распространяться и на самокритику, на определение своего места в общей системе природоохранной деятельности; застарелой российской болезнью стала критика «нормативно-правовой базы», действий всех и каждого, кроме самого себя.

Поскольку территория России представляет собой во многом общее экологическое, культурное, историческое, экономическое, правовое пространство, профессиональная подготовка в области охраны окружающей среды должна осуществляться на общегосударственном, федеральном уровне. От этого давно высказанного и достаточно распространенного тезиса давно пора переходить к его реализации путем составления и преподавания федеральных, отраслевых и региональных программ эколого-правового обучения, переподготовки и повышения квалификации руководителей и специалистов. При этом регионы, как и отдельные отрасли народного хозяйства могут вносить региональный и отраслевой компонент в их эколого-правовое образование.

Важным является преподавание экологического и земельного права, рассчитанное на профессиональное и расширенное знание предмета, методов, источников, системы, механизмов действия, институтов и субинститутов экологического и земельного права. Это – уже не основы, но сами эколого-правовые знания, необходимые для специалистов юридического, экономического, экологического профиля.

Перегруженность учебного процесса, о которой любят говорить обучающиеся и писать СМИ, нейтральное отношение в обществе к эколого-правовому невежеству, не должны позволять расслабляться, и требуют внимания относительно места и времени обучения их эколого-правовым дисциплинам. Преподавание лицам, участвующим в подготовке и обсуждении про-

блем экологического, земельного права, которые почему-то считаются второстепенными из-за индефферентного, порой пренебрежительного отношения к ним власть имущих, наталкивается на отсутствие преподавателей, специалистов экологического и земельного права.

Подготовка и переподготовка руководителей организаций и специалистов, ответственных за подготовку и принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду, являются и наиболее актуальными, и наиболее трудными. Это обусловливается тем, что вышеназванные категории граждан уже имеют, как правило, высшее образование, изучали основы экологии и безопасность жизнедеятельности, приобрели навыки своей собственной работы: добавление новых знаний либо переучивание требует времени, сил, средств и не всегда встречает поддержку.

В ходе эколого-правовой подготовки надо сосредотачиваться на правовых, экономических, философских и иных важнейших вопросах экологии, необходимых для надлежащего выполнения задач и целей. Эколого-правовые требования к руководителям и специалистам должны сопровождаться: составлением минимума эколого-правовых знаний для каждого вида и звена за счет работодателя или государства и собеседования в органе исполнительной власти в области охраны окружающей среды или органе местного самоуправления.

Как ни покажется парадоксальным, эколого-правовая подготовка руководителей и специалистов, обладающих, как правило, высшим профессиональным образованием, встречается с трудностями в обеспечении непрерывности эколого-правового образования, по сравнению с другими категориями обучающихся. К сожалению, право здесь, как и в иных аспектах формирования экологической либо правовой культуры, мало чем может помочь, кроме установления экологоправового минимума их знаний.

Это можно объяснить, во-первых, повсеместно признаваемым снижением уров- ня получения высшего образования, его дискредитацией многочисленными псевдовузами, филиалами, отделениями, профанацией преподавания права и экологии в ряде государственных и негосударственных вузов; а во-вторых, самомнением и позиционированием некоторых руководителей, считающих себя в условиях бесконтрольности и безнаказанности вне критики и вне повышения своей экологической, правовой да и иной любой квалификации, если отсутствует конкуренция либо конкурс.

Некоторые действия экологов дают основания для подобных сомнений: сторонняя позиция наблюдения и сигнализация об экологических бедствиях вместо активного гражданственного участия в правотворчестве, направленном на их предупреждение и преодоление; необоснованное порой возложение главной экологической роли на свое государство вместо профессионального и компетентного анализа места и значения каждого из многочисленных участников экологической деятельности; обезличивание персональной юридической и нравственной ответственности за подготовку правовых актов, уход от своего участия в их обсуждении и принятии; огульные и некомпетентные обвинения своих оппонентов в экологической несостоятельности, небрежности, непрофессионализме и порой небескорыстное лоббирование интересов; встречающиеся, как и в других сферах, порочащие экологическое дело злоупотребления и коррупция - все это отрицательно влияет на эколого-правовое образование.

Распространенной болезнью должностных лиц, принимающих экологически значимые решения, является недостаточное знание своих прав, обязанностей, полномочий и возложение ответственности за экологическую ситуацию на других. Так, уменьшение функций муниципального экологического контроля дало повод депутатам муниципальных образований, руководителям и работникам органов местного самоуправления для ощутимого снижения своей природоохранной деятельности.

Между тем, у муниципальных образований остались согласно законодательства РФ

функции в области охраны окружающей среды, которые могут иметь решающее значение: участие в мероприятиях по охране природы; организация экологического образования в подведомственных образовательных и воспитательных учреждениях, в том числе дошкольных; ведение эколого-правовой просветительской работы на базе местных средств массовой информации, библиотек, музеев, клубов, иных учреждений культуры; включение расходов на обучение депутатов в местные бюджеты (правда, и без этого достаточно тощие), организация фондов развития экологической культуры и др.

Многочисленные призывы сверху к охране окружающей среды и рациональному природопользованию, будучи облечены в обязательную формы и обращены к повышению природоохранной квалификации и компетентности специалистов и руководителей, принимающих экологически значимые реше-

Т.С. Касимов ния, становятся рычагом, с помощью которого можно перевернуть мир в сторону экологии и ухода от экологического коллапса.

Направленность права вытекает из его двуединого характера – во-первых, обязывать, ориентировать граждан на соблюдение, исполнение правовых требований, пресекать неправовое поведение и, во-вторых, стимулировать, поощрять законопослушные поступки. Право веками рассматривалось в основном в первом направлении, хотя конец ХХ в. – начало ХХ1 в. приносит успехи и на втором пути. Экологическое право получает преимущество на втором направлении, хотя в условиях российского менталитета оно становится и его слабостью. Для целей формирования эколого-правовой культуры преимущество, конечно, должно быть отдано стимулированию квалифицированной правовой и иной общественно полезной экологической деятельности.

СООТНОШЕНИЕ ТЕОРИИ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА И ДРУГИХ КОНЦЕПЦИЙ БУДУЩЕГО РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА

Концепция правового государства раcсматривается почти во всех учебных изданиях по теории государства и права, а также освещается в научных работах по юриспруденции. Это дает основание полагать, что с точки зрения большинства представителей современной отечественной юридической науки правовое государство является парадигмой развития России. При этом в публикациях по теории государства и права недостаточное внимание уделяется современным альтернативным концепциям будущего России. Концепция «цивилизма» В.С. Нерсесянца гармонирует с идеями правового государства: «Социализм как переходный строй между капитализмом и ци-вилизмом – таков тот всемирноисторический контекст, в рамках которого только и можно адекватно уяснить координаты российской истории XX в., понять, откуда и куда мы идем, какая будущность нас ждет, каковы предпосылки и условия нашего перехода к праву, к экономически, юридически и морально свободной личности, гражданскому обществу, товарнорыночным отношениям, правовому госу-дарству».1 Концепция суверенной демократии, предложенная В.Ю. Сурковым (считается, что эта идеология до России разрабатывалась в Тайване и Венесуэле), широко обсуждалась в 2006-2007 годах, но в основном политиками и публицистами, а в научной юридической среде она в целом не была воспринята. Исключение – пожалуй, только работы В.А. Лебедева, в которых высказывается идея, что «суверенная демократия является и конституционной идеей, и политико-правовой концепцией. Правовое содержание концепции суверенной демократии, как и любого учения, направленного на поиск и обоснование направлений