Экономические проблемы организации землепользования в районах горнопромышленного производства

Горнопромышленное производство представляет собой одну из базовых сфер глобальной экономики. Согласно результатам исследований «Financial Times», данный экономический сектор по уровню капитализации крупнейших мировых компаний был пятым после банковской   деятельности, нефтегазовой, фармацевтической и компьютерной промышленности.

Российская Федерация обладает крупнейшим природным ресурсным потенциалом. На 2,6% мировой популяции населения, проживающего в России, приходится 16% минерально-сырьевых ресурсов Земли [1]. Российской Федерации принадлежит абсолютное первенство среди 166 горнодобывающих стран по количеству наименований добываемых минеральных продуктов (48 наименований по состоянию на 2012 г.). Для сравнения: большинство прочих государств добывают до 10 наименований минералов. Удельный вес российского горнопромышленного производства в мировом производстве составляет 9,7% (третья позиция в мире после США и Китая).

При этом доля горнодобывающей промышленности в ВВП России составляла в 2009 г. около 10%, в совокупном промышленном производстве – 52,8% (рис. 1). Таким образом, можно говорить о системообразующей роли горнопромышленного производства в экономике нашей страны.

Однако, в то же время, интенсивное добычи полезных ископаемых в России, активизация геологоразведочных работ, промышленное и жилищное строительство обусловили нарушение земель, возникновение и использование которых приводит к нежелательным экологическим, экономическим и социальным последствиям.

Теоретические основы устойчивого развития землепользования заложены в трудах Ван Куттена, Ван Лиера, Лакс С.Ф., Юрченса С.Р., Лункха Г. Из отечественных ученых проблематикой землепользования в районах развития горнодобывающего производства занимались:

Потравный И.М., Фоменко А.А., Калабин Г.В., Кондратьев В., Кириченко Е.А., Халилова Э.М., Соловей И.П., Мандрик В.О., Бурков В.Н., Новиков Д.А.

Рис. 1. Роль горнопромышленного производства в мировой экономике, %

Вместе с тем необходимо отметить, что отдельные аспекты проблемы воспроизводства нарушенных земель и возвращение их в хозяйственный оборот с обеспечением при этом минимального негативного воздействия на окружающую среду остаются недостаточно изученными. Речь идет, прежде всего, об эффективном использовании системы экономических инструментов экологической политики как средства организации устойчивого землепользования.

Как правило, в отечественной практике земельный отвод оформляется до проектирования, и территория находится в аренде горнопромышленной компании до завершения функционирования месторождения. В большинстве случаев, земли отчуждаются со значительным запасом площади и в дальнейшем практически не используются. В ситуации, когда многие предприятия работают на одну треть и менее от своей проектной мощности, экономическая эффективность землепользования существенно падает.

Наличие земель, нарушенных промышленной деятельностью, наносит значительный экономический ущерб, дестабилизирует экосистемы и ухудшает социальные условия жизни людей. Такие земли являются экологически опасным объектом, поскольку они перестают выполнять естественно-хозяйственные функции и могут начинать процессы дальнейшей общей деградации земной поверхности и природноклиматических условий. Поэтому рост площадей нарушенных земель, предопределяет обострение экологических и. как следствие, экономических рисков.

Интенсификация производственной деятельности в современных условиях развития общества обусловливает чрезмерную эксплуатацию природных ресурсов, усиление влияния производства на природные 266

ландшафты, ухудшение состояния окружающей среды. Вследствие непосредственного и косвенного воздействия промышленных разработок нарушаются динамическое равновесие экосистем и сформированные биогеоценотические связи, гидрогеологический режим местности, изменяется рельеф земной поверхности, уничтожаются почвенный и растительный покровы, обедняется биоразнообразие и дестабилизируется экология ландшафтов.

Основная проблема при управлении землепользованием в районах горных разработок – несогласованность, конфликтность интересов и целей субъектов горнопромышленного землепользования, как между собой, так и с требованиями экологии и целями устойчивого развития (что объективно и закономерно в рыночной экономике) [3].

Поддержание функционирования экосистем невозможно без оптимизации структуры землепользования, обязательным звеном которой должно стать воссоздание природно-ресурсного потенциала нарушенных территорий с целью восстановления производительности, экономической и эстетической ценности земель.

Можно утверждать, что в современных условиях рациональное использование и охрана земельных ресурсов в районах горных разработок для России является важнейшей научной и социально-экономической проблемой, которая должна решаться на основе баланса между необходимым экономическим ростом и сохранением земельных ресурсов.

Развитие современных тенденций пространственного планирования землепользования горнодобывающих территорий обусловлено следующими особенностями: во-первых, горнопромышленное производство требует отвода значительных по площади участков земли, на которых обнаружены залежи полезных ископаемых, во-вторых существуют небольшие возможности выбора земельных участков, пригодных для добывающей деятельности, поскольку они пространственно ограничены наличием минеральных ресурсов, в-третьих, инвестиции в геологоразведочные и добывающие работы в условиях рыночной экономики требуют соблюдения прав собственности на землю или условий аренды земли.

С целью предотвращения этих негативных явлений необходимо выработать экономический механизм сохранения эффективного землепользования в пределах горнодобывающих территорий в разрезе таких стратегических категорий как: доступ к горнодобывающим территориям, доступ к рынкам капиталов, доступ к потребителям.

Для решения этих вопросов предложено осуществлять планирование землепользования на двух уровнях: макро - и микроуровне. Планирование на макроуровне направлено на развитие региона (или района) в целом путем создания плана многоцелевого его развития, а на микроуровне сосредоточивается на соблюдении существующих требований и стандартов и должно согласовываться с планом на макроуровне.

Последовательность    процесса    планирования    землепользования горнодобывающих территорий схематически изображена на рис. 2.

Подготовка документов для строительства

Уровень 1 (макроуровень): планирование развития региона (района)
Идентификация общих целей и заданий развития		Определение критериев планирования			Программа развития территорий			Зонирование и прочее регулирование

Оценка участка Природные факторы Экономические факторы

Идентификация альтернативных схем

Детализированный план землепользования

Пересмотр альтернатив

:- и одобрение конечного Т1 плана землепользования

Уровень 2 (микроуровень): планирование участка под объект

Рис. 2. Планирование землепользования горнодобывающих территорий.

Обзор литературных источников показал, что воспроизведение нарушенных земель горной промышленностью обычно рассматривается в три этапа (подготовительный, горнотехнический, биологический). Однако подобная схема представляется несовершенной, поскольку не учитывает необходимость проведения предварительных исследований и последующего мониторинга.

Исходя из этого, полный цикл проведения рекультивации земель, нарушенных горнопромышленными предприятиями, представлен в табл. 1.

Этапы проведения рекультивации земель.

Таблица 1.

Этапы

Основные задания

Предварительный

•    обследование и типизация земель, будут затронуты в процессе производственной деятельности горного предприятия; •    изучение свойств пород и их классификация; •    определение (исходя из технических условий), проектного времени деятельности шахты , гидрогеологических условий , местоположения, последствий деятельности и закрытия горного предприятия; •    возможность проведения биологической рекультивации после завершения горных работ; •    определение будущего направления использования земель; •    составление технико-экономического обоснования и технических проектов по рекультивации; •    расчет чистой приведенной стоимости данного проекта с учетом объема работ , которые необходимо будет осуществить после

	завершения добычи; • определение инструмента (или инструментов) экологической политики, с помощью которого (которых) будет происходить накопление средств на проведение рекультивации и закрытия шахты в соответствии с экологическими требованиями
Подготовительный	•    координация проведения текущей рекультивации; •    своевременный учет изменений от проектной деятельности шахты в проекте рекультивации нарушенных территорий с целью недопущения недофинансирования или избытка денежных средств на проведение рекультивации земель; •    в случае возникновения необходимости изменение направления рекультивации земель (по соглашению сторон); •    контроль за текущими поступлениями средств на депозитный счет государственного земельного агентства
Горнотехнический	•    селективное формирование отвалов с покрытием их поверхности плодородным слоем; •    планирование поверхности отвалов, формирование террас; •    приведение в устойчивое состояние откосов отвалов и карьеров, их террасирование; •    уплотнение поверхности отвалов от водной и ветровой эрозии (мелиорация, химическое укрепление); •    восстановление нарушенных земель
Биологический	•    временное озеленение, нанесение на поверхность биологически активного слоя; •    нанесение на поверхность отвалов и других участков, рекультивируемых слоев почвы, внесение удобрений; •    озеленение, подбор наиболее подходящих пород деревьев, кустов, трав; •    полное восстановление биологического потенциала нарушенных земель; •    постоянное проведение противоэрозионных мероприятий; •    восстановление эстетической ценности нарушенных земель
Мониторинговый	•    мониторинг земель: наблюдение за состоянием земельного фонда с целью своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения и ликвидации последствий негативных процессов и явлений; •    мониторинг окружающей среды: регулярные наблюдения за состоянием природной среды и ресурсов, за растительным и животным миром, другими биологическими объектами, источниками антропогенного воздействия, которые позволяют выявить изменения состояния этих объектов

Для обоснования экономического регулирования проведения рекультивации земель осуществлена классификация экономических инструментов экологической политики, которые применяются в мировой практике (рис. 3).

		-    Плата за пользование недрами; -    Сбор за специальное использование водных ресурсов; -    Сбор за геологоразведочные работы; -    Сбор за загрязнение окружающей природной среды; -    Плата за выдачу лицензии на пользование недрами
Платежи

Фискальные инструменты

- Земельный налог; - Налог на добавленную стоимость; - Налог на прибыль

Финансовые инструменты

—

- Экологические фонды предприятия: -Гранты

— Экологическое страхование

Средства социальноэкономической ответственно ст

Рыночные инструменты

- Экологический бон;

- Аккредитив

Авансовые возмещения

Рис. 3. Классификация экономических инструментов экологической политики, применяющихся в мировой практике в горной промышленности.

В данном контексте целесообразно применять систему финансовоэкономических    инструментов    экологической    политики    и усовершенствовать организационно-экономический механизм обеспечения воспроизводства нарушенных земель. Анализ инструментов экологоэкономической политики, которые нашли применение в добывающих отраслях показал, что правительства разных стран чаще всего используют следующие инструменты: безотзывный аккредитив, страхование, боны, гарантия третьей стороны, экологические фонды и пр. [4]

Обеспечение финансовых гарантий в ходе закрытия и рекультивации шахт в современной международной практике рассматривается как основная     форма     эколого-экономической     ответственности горнодобывающей промышленности. Исходя из существующего международного опыта, можно утверждать, что ошибки, допущенные операторами при планировании средств на закрытие шахт, приводят к оставлению мест горнодобывающих разработок в опасном и неприемлемом для окружающей среды и общества состоянии. Соответственно средства на обеспечение эффективного землепользования после закрытия горнодобывающего предприятия (шахты) необходимо аккумулировать в процессе его активной деятельности, а это требует от менеджмента представлять план мероприятий по финансированию еще на стадии согласования проекта.

В исследуемой сфере относительно новым инструментом экологоэкономической политики является страхование. До недавнего времени как в международной, так и отечественной практике страховая политика по покрытию долгосрочных рекультивационных расходов практически отсутствовала как таковая, однако страховые компании уже проявляют интерес к данной сфере. Существенным преимуществом страхования перед иными финансово-экономическими инструментами в этой отрасли является возможность избежать двойной оплаты в течение нескольких лет (что, например, характерно для таких инструментов как бон и аккредитив), следовательно, для горнопромышленных компаний несколько уменьшается база налогообложения.

Таким образом, проблема управления землепользованием в районах горных разработок является настолько сложной и многоплановой, что говорить о каких-либо универсальных методах экономического регулирования достаточно сложно. Однако есть определённый общий подход к созданию принципов управления в сложных нерефлексивных системах, каковой является система горнопромышленного землепользования, - это программно-целевой метод управления [5]. Существует значительный потенциал использования программно -целевого управления при менеджменте природопользования и землепользования.

При формировании стратегии управления землепользованием в районах горных разработок необходимо разработать процедуры обоснования и принятия управленческих решений, а также механизмы определения сфер влияния и согласования решений.

Очевидно, что в процессе землепользования будут происходить различные изменения в структуре землепользования, внешних условиях и т.д., возникать различные конфликты интересов. Для управления этими ситуациями могут быть разработаны определенные «управленческие блоки» на базе адаптации механизмов антикризисного менеджмента.

Для контроля за реализацией стратегии эффективного управления горнопромышленным землепользованием, как в целом, так и по отдельным направлениям, необходим мониторинг. Он должен начинаться одновременно с началом реализации проекта горных разработок и учитывать вероятность изменения стратегии. На завершающем этапе следует предусмотреть возможности оценки эффективности реализации механизмов интегрированного управления землепользованием в районах горных разработок. Указанные направления являются перспективными для дальнейших научно-теоретических и практических исследований в горнопромышленной отрасли.