Эксперименты в сфере цифровых технологий в условиях пандемии: потенциал, текущее состояние и проблемы

В условиях действия противоэпидемиологических ограничительных мер (равно как и в рамках подготовки к их частичной отмене) резко возрастает спрос на дистанционное взаимодействие органов государственной власти, организаций и граждан на основе использования цифровых технологий, а также на внедрение указанных технологий в новых сферах.

При этом, как показала практика, соответствующие риски цифровой трансформации (в первую очередь нарушения гражданских прав, вмешательства в частную жизнь, несогласованной обработки персональных данных, принятия юридически значимых решений на основе данных, полученных с помощью цифровых технологий, в том числе технологий обработки больших данных и искусственного интеллекта) зачастую не изучаются и, соответственно, не учитываются. Это проявилось, например, в ситуациях, связанных с автоматическим привлечением к административной ответственности на основе данных цифровых приложений [1] [2], а также в масштабных утечках персональных данных из информационных систем [3].

13(115) 2020

В этих условиях возрастает значение экспериментов, позволяющих в условиях пандемии оценить возможности, риски, правовые ограничения внедрения цифровых технологий – причем не только в сфере контроля за соблюдением гражданами ограничительных мер, но и в социальной сфере (например, в здравоохранении), да и применительно к организации общественной жизни в целом.

Расширение практики проведения экспериментов, создание новых видов «регуляторных песочниц» в условиях пандемии наблюдается и за рубежом – например, в странах – участницах ОЭСР.

4 мая 2020 г. Управление по контролю за финансовым рынком Великобритании запустило «цифровую песочницу» (digital sandbox) для компаний, работающих в условиях пандемии [4]. Особенность данного проекта – предоставление компаниям финансового сектора специализированной цифровой среды и соответствующих наборов данных для тестирования цифровых инноваций в сфере финансового рынка.

В апреле 2020 г. ОЭСР опубликовала обзор «Качество регулирования и COVID-19: управление рисками и поддержка восстановления» [5], где отмечается необходимость инновационных подходов к регулированию, а также востребованность инструментов временного регулирования, к числу которых относятся и эксперименты.

Следует учитывать, что пандемия коронавируса, способствуя внедрению цифровых технологий и расширению соответствующих экспериментов, усилила и сопутствующие риски, породив проблему их государственного регулирования .

К числу таких рисков относится нечеткое определение цели проведения эксперимента; отсутствие показателей достижения этой цели – что препятствует объективной оценке результативности эксперимента; отсутствие или формальный характер такой оценки; обязательность разработки предложений по изменению нормативно-правового акта (НПА) по итогам проведения эксперимента. В докладе РАНХиГС на Гайдаровском форуме 2020 г. [6] отмечено, что разработка предложений по изменению НПА по итогам проведения экспериментов в 1994–2019 гг. предусматривалась только применительно к 29,1% федеральных законов, 33,3% указов Президента и 15,5% постановлений Правительства РФ.

Эксперимент по внедрению технологий искусственного интеллекта в Москве

Федеральный закон от 24.04.2020 № 123-ФЗ «О проведении эксперимента по установлению специального регулирования в целях создания необходимых условий для разработки и внедрения технологий искусственного интеллекта в субъекте Российской Федерации – городе федерального значения Москве и внесении изменений в статьи 6 и 10 Федерального закона «О персональных данных» предусматривает проведение с 1 июля 2020 г. по 30 июня 2025 г. эксперимента по установлению специального регулирования в целях создания необходимых условий для разработки и внедрения технологий искусственного интеллекта в Москве. Закон определяет цели, задачи и основные принципы установления экспериментального правового режима.

13(115) 2020

Несмотря на декларируемые цели (связанные в том числе с обеспечением повышения качества жизни населения, эффективности государственного и муниципального управления, эффективности деятельности хозяйствующих субъектов в ходе внедрения технологий искусственного интеллекта), закон не устанавливает порядка оценки результативности и эффективности вводимого специального регулирования .

Не ясно содержание и новой категории «персональных данных, полученных в результате обезличивания персональных данных», а также «персональных данных, касающихся состояния здоровья, полученных в результате обезличивания персональных данных». Указанные понятия создают риски правовой неопределенности и нарушений прав граждан. Следует отметить, что и сами компании, занятые разработкой систем ис- кусственного интеллекта, достаточно сдержанно восприняли появление данного закона1.

Наличие указанных рисков привело к тому, что в Государственную Думу 30 апреля 2020 г. был внесен законопроект № 950900-7 «О внесении изменения в статью 8 Федерального закона «О проведении эксперимента по установлению специального регулирования в целях создания необходимых условий для разработки и внедрения технологий искусственного интеллекта в субъекте Российской Федерации – городе федерального значения Москве и внесении изменений в ст. 6 и 10 Федерального закона «О персональных данных»², предусматривающий перенос сроков вступления в силу положений закона. В пояснительной записке особо отмечен « риск посягательства на неприкосновенность частной жизни, в том числе ввиду отсутствия гарантий защиты персональных данных граждан от утечки, равно как отсутствия гарантий их использования исключительно для обеспечения правопорядка », а также « обеспокоенность граждан перед угрозой тотального контроля со стороны государства особенно возросла в условиях распространения эпидемии коронавируса ».

Экспериментальные правовые режимы: общее регулирование

17 марта 2020 г. в Государственную Думу внесен проект федерального закона № 922869-7 «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации»3, а 12 мая 2020 г. он был принят в первом чтении.

В ходе рассмотрения указанного законопроекта в заключениях комитетов Государственной Думы и Правового управления нижней палаты отражены замечания, которые ранее были высказаны в докладе РАНХиГС [6], в том числе о соотношении вводимых экспериментальных правовых режимов и иных правовых режимов, необходимость оценки результативности и эффективности экспериментальных правовых режимов и пр.

Эксперимент в сфере трудовых отношений

Принятый в апреле 2020 г. Федеральный закон от 24.04.2020 г. № 122-ФЗ «О проведении эксперимента по использованию электронных документов, связанных с работой» предусматривает проведение до 31 марта 2021 г. эксперимента по использованию отдельными работодателями и работниками соответствующих документов в электронном виде без дублирования на бумажном носителе.

В рамках реализации данного эксперимента в мае 2020 г. Минтруд России разработал и разместил на Едином портале проектов нормативных правовых актов проект Положения о порядке проведения эксперимента по использованию электронных документов, связанных с работой4. Проект по-

13(115) 2020

ложения определяет механизм взаимодействия работодателей и Минтруда России, а также содержит подробный перечень критериев (показателей) эффективности и результативности эксперимента по использованию соответствующих электронных документов.

Несмотря на достаточно качественную проработку вопросов, касающихся порядка проведения самого эксперимента, а также оценки его результативности и эффективности, проект явно не ориентирован на реальную цифровую трансформацию. Нерешенной проблемой является не перевод документов, связанных с работой, в электронный вид, а реальная цифровая трансформация – переход от фиксации отдельных юридических фактов на носителях (бумажных или электронных) к системе управления данными о трудовых отношениях.

В этом случае целью эксперимента должно было бы стать выявление случаев избыточности таких документов, а также избыточных требований, содержащихся в нормативных правовых актах, предписывающих ведение таких документов . Ярким примером такой избыточности является, например, табель учета рабочего времени, который в настоящее время не способен адекватно фиксировать особенности работы преподавателей, совместителей, дистанционных работников.

Эксперимент по созданию единого информационного ресурса о земле и недвижимости

В мае 2020 г. Росреестр разработал и разместил на Едином портале проектов нормативных правовых актов проект постановления Правительства Российской Федерации, предусматривающий проведение в 2020 г. эксперимента по созданию единого информационного ресурса о земле и недвижимости, содержащего пространственные и семантические данные о земле и объектах недвижимости и иные сведения о территориях1. Основная цель создания единого информационного ресурса о земле и недвижимости – объединить разрозненные ресурсы, содержащиеся в информационных системах государственных и муниципальных органов власти; повысить эффективность управления земельно-имущественным комплексом, а также качество предоставляемых гражданам и организациям государственных услуг и сервисов; обеспечить эффективность расходования бюджетных средств.

Несмотря на позитивную цель, предусматривающую в том числе облегчение регистрации сделок с недвижимостью на основе цифровых технологий и обязательную оценку результатов самого эксперимента, данный проект не устанавливает показатели достижения целей эксперимента, а также не предусматривает выявления правовых ограничений для дальнейшего формирования единого информационного ресурса о земле и недвижимости .

13(115) 2020

Эксперимент по применению неквалифицрованной электронной подписи, созданной с использованием «Единой системы идентификации и аутентификации» (ЕСИА)

В мае 2020 г. Минкомсвязи России разработало на разместило на Едином портале проектов нормативных правовых актов проект Постановления

Правительства Российской Федерации, предусматривающий проведение эксперимента по дистанционному использованию усиленной неквалифицированной электронной подписи при предоставлении услуг и осуществлении иных действий с использованием Федеральной государственной информационной системы «Единая система идентификации и аутентификации» (ФГИС ЕСИА)1.

Примечательно, что это один из первых проектов нормативно-правовых актов, в пояснительной записке к которому указывается на пандемию как фактор, побудивший ведомство к его разработке. Проектом в том числе предусматривается апробация возможности использования неквалифицированной электронной подписи при:

• а)    совершении сделок с использованием единого портала;

• б)    заключении договоров аренды федерального имущества;

• в)    предоставлении налоговой отчетности физических лиц;

• г)    подписании документов в целях трудоустройства;

• д)    осуществлении иных действий, перечень которых утверждается Министерством цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации по согласованию с иными участниками эксперимента из числа федеральных органов исполнительной власти.

Несмотря на наличие позитивной цели, данный проект также вызывает ряд замечаний [7] в связи с:

– отсутствием в нем перечня субъектов Российской Федерации, на территории которых проводится эксперимент, и индикативных показателей, в соответствии с которыми проводится оценка достижения заявленных целей эксперимента;

– неопределенностью оснований и условий применения, наряду с ЕСИА, единой системы биометрической идентификации (круг субъектов данного планируемого эксперимента и круг субъектов, которые могут использовать систему биометрической идентификации граждан, не совпадают);

– наличием нормативных коллизий в части применения усиленной неквалифицированной электронной подписи в рамках стартовавшего эксперимента по использованию электронных документов в трудовых отношениях.

Учитывая возможности расширения функционала единого портала и отсутствие каких-либо ограничений для «иных действий», можно сделать вывод о том, что указанный проект фактически создает возможность неограниченного расширения использования неквалифицированной электронной подписи без гарантий от нарушения прав и законных интересов граждан и их организаций.

«Эксперименты без введения экспериментов»

13(115) 2020

Как было отмечено выше, многочисленные случаи применения цифровых технологий в рамках пандемии – как в России, так и за рубежом, – по своей сути носят экспериментальный характер. Это касается как применения специальных приложений для контроля за соблюдением режимов карантина и самоизоляции, так и, например, технологий искусственного интеллекта для исследований результатов анализов зараженных коронавирусной инфекцией.

Подобные «эксперименты без введения экспериментов» зачастую осуществляются на основании решений исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации; при этом не должны нарушаться гарантированные конституцией права граждан; сами же эксперименты должны быть прозрачными с точки зрения понимания обществом целей и порядка применения цифровых технологий, соответствующих последствий для граждан и организаций, а также их, экспериментов, результативности и эффективности.

В совместном заявлении председателя Консультативного комитета Конвенции Совета Европы о защите прав физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных и комиссара по защите персональных данных Совета Европы от 28 апреля 2020 г. [8], посвященном применению цифровых приложений в условиях пандемии для контроля местоположения, контактов или состояния здоровья людей, сформулирован ряд рекомендаций для органов власти по применению таких приложений:

– эффективность (массовый сбор и обработка личных данных могут быть выполнены только тогда, когда на основе научных данных будет доказано, что потенциальная польза такого цифрового эпидемиологического надзора для общественного здравоохранения превышает преимущества и положительные эффекты альтернативных решений);

– общественное доверие и добровольность;

– проведение оценки воздействия таких приложений и обеспечение защиты соответствующих персональных данных «по умолчанию»;

– обеспечение особой защиты данных о состоянии здоровья и минимизация объема их сбора;

– возможность обжалования решений, принятых на основе автоматизированной обработки данных;

– прозрачность, достигаемая на основе открытого программного обеспечения таких приложений, и ограниченный рамками эпидемией период обработки данных о гражданах.

Продление сроков проведения текущих экспериментов: пандемия или просчеты при введении?

В течение I квартала 2020 г. приняты решения о продлении сроков проведения экспериментов :

• –    по прослеживаемости импортируемых в Россию товаров¹;

• –    по маркировке молочной продукции²;

• –    по Национальной системе управления данными (НСУД)³.

  13(115) 2020

  
  

При этом в пояснительных записках к соответствующим постановлениям Правительства Российской Федерации никак не объясняется тот факт, что сроки действия экспериментов не были правильно определены при их введении; также в пояснительных записках отсутствуют ответы на вопросы, почему цели эксперимента не были достигнуты в первоначально установленные сроки и как оценивалась и оценивается их результативность и эффективность .

* * *

Анализ развития правового регулирования вышеуказанных экспериментов, проведенных в России в январе-мае 2020 г., дает основания для нижеследующих рекомендаций при дальнейшей разработке и проведении экспериментов в сфере расширения применения цифровых технологий:

• –    четкое определение цели проводимых экспериментов . Такая цель не может сводится к апробации внедрения самой технологии, а должна быть ориентирована на достижение общественно значимых результатов в сфере государственного управления;

• –    определение показателей достижения указанной цели . Фактическое отсутствие таких показателей свидетельствует не только о зачастую формальном определении декларируемой цели, но и о невозможности дальнейшей оценки результативности и эффективности проводимого эксперимента;

• –    определение механизма оценки результативности и эффективности проведенного эксперимента . Такой механизм зачастую сводится исключительно к представлению доклада в Правительство Российской Федерации. Целесообразно как минимум предусмотреть публикацию таких докладов;

• –    выявление правовых ограничений, разработка предложений по их устранению как обязательное условие при введении экспериментов . Это, в частности, позволит снизить риски нарушения прав и законных интересов граждан при проведении экспериментов, а также дальнейшего обжалования, в том числе судебного, соответствующих действий органов государственной власти;

• –    определение механизма систематизации выявленных в ходе экспериментов правовых ограничений для применения цифровых технологий . Такой механизм может предусматривать направление соответствующей информации в Правительственную комиссию по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности.