Экспертиза социальных расходов бюджета на 2015 г.

Социальная политика федерального бюджета

При оценке бюджета в наиболее важной для населения части — социальных расходов — руководство страны уверено в том, что выполняются все социальные обязательства.

Так, главная задача при формировании бюджета, по словам Д.А. Медведева, состояла в том, чтобы «...сбалансировать его основные параметры, сохранив при этом макроэкономическую стабильность и выполнив все социальные обязательства» [1]. В.И. Матвиенко на парламентских слушаниях 7 октября 2014 г. о прогнозе социально-экономического развития РФ до 2017 года и параметрах проекта федерального бюджета на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов заявила: «Нам крайне важно, чтобы бюджеты всех уровней были сбалансированы и соответствовали тем задачам, которые определены майскими указами Президента России по стратегии экономического и социального развития страны» [2]. Министр финансов РФ А.Г. Силуанов уточнил: «Приоритетами бюджетной политики является обеспечение реализации социальной политики и оборона». Наконец, глава думского Комитета по бюджету и налогам Андрей Макаров обратил внимание на то, что «…независимо от цены на нефть, независимо от развития внешнеполитических рисков социальные гарантии, которые установлены законом для граждан, бюджетом будут, безусловно, выполнены» [3].

Кто и где зафиксировал объем и качество этих социальных обязательств? Это предвыборные указы или еще и другие документы (Концепция демографической политики РФ, Национальная стратегия действий в интересах детей, Конвенция семейной политики и пр.)? Но даже и по Указам

Президента авторы проекта бюджета на 2015 г. могут сказать об их соблюдении очень формально, поскольку, например, зарплата бюджетников вырастет на 5,5% против 10–15% по дорожной карте [Бобков В.Н., Вередюк О.В., 2014, 25, с. 7–16]. Это означает, что у бюджетников практически роста не будет, если иметь в виду намеченную Минфином России инфляцию в 5,5%, хотя в 2013 г. фактически она уже была 6,5% и ожидается в 2014 г. не менее 8% (МЭР даже 9–10%).

В целом подход к определению инфляции на 2015 г. вносит колоссальное искажение в идеи и параметры будущего бюджета, что видно из приводимой ниже табл. 1. В зависимости от принятых темпов роста индекса цен на товары и услуги реальные денежные доходы населения, показатели по будущей заработной плате, пенсиям, пособиям на детей и т.п. — основным социальным параметрам уровня жизни людей будут либо расти, либо снижаться. Это, естественно, требует понимания в нашей сложной экономической ситуации [Григорьев, Миронова, Мартынова, Толстых, 2014].

Таблица 1

Бюджетная социальная политика 2015 г. по основным социальным группам

Показатели	2014	2015	Номинальный рост, %	Рост по ожидаемой инфляции
Индекс потребительских цен, %	107,5	105,5		107,5
Реальные доходы, %	100,3	100,4		98,5
Заработная плата, руб. в месяц	32 478	34 843	107,3	99,8
Реальная зарплата, %	101,5	100,5	100,5	99,8
Трудовая пенсия, руб. в месяц	11 064	11 970	108,2	100,7
Реальная пенсия, трудовая, %	100,9	102,5	102,5	100,7
Пособие на рождение ребенка, руб. в месяц	13 743	14 499	105,5	98,1
Зарплата бюджетника, тыс. руб.	26,5	28,0	105,5	98,1

Самое интересное, что занижение инфляции — важнейший источник экономии на социальных расходах бюджета. Как известно, они должны индексироваться, и 2,5% разницы в применяемом индексе позволяет отнять у населения законные размеры выплат и услуг, в том числе по бедности, многодетности, инвалидности, при сохранении лица по формуле «соблюдения социальных обязательств».

Целесообразно, во-первых, честно сказать о последствиях кризисной экономической ситуации для рядовых граждан, а во-вторых, озадачить богатых и имущих необходимостью использования своего чрезмерного богатства и потребления в целях поддержания социального мира в настоящих сложных условиях.

По данным Global Wealth Report, на долю самых богатых 1% россиян приходится 71% всех личных активов в России. Для сравнения: в следующих за Россией (среди крупных стран) по этому показателю странах — Индии и Индонезии 1% владеет 49% и 46% всего личного богатства. В мире в целом этот показатель равен 46%, Европе — 32%, Японии — 17%. Лидирует Россия и по такому показателю, как богатство миллиардеров в отношении к богатству остального населения. В России отношение богатства миллиардера к богатству обычного россиянина выше в 13 раз, чем в среднем по миру [4].

Обычно, когда говорят об экономическом неравенстве, используют показатели распределения доходов. При этом экономисты хорошо знают, что распределение доходов не дает полного представления о неравенстве возможностей. Для того чтобы понять, насколько справедливо или несправедливо общество, лучший индикатор — неравенство богатства [Международная конференция, 2014, 23, с. 22, 23]. Более богатые родители могут дать своим детям хорошее образование. Более богатые семьи имеют более широкий выбор инструментов для инвестирования средств и защиты от рисков и пр.

К сожалению, распределение богатства гораздо труднее измерить, чем распределение доходов (которое, впрочем, тоже трудно измерить — самые бедные и самые богатые граждане, как правило, не участвуют в вопросах статистических служб). Неудивительно, что официальные данные о неравенстве распределения богатства даже в развитых странах начали появляться совсем недавно, а во многих странах (включая Россию) отсутствуют до сих пор [Васильева, Куклин, Лыков, 2014, 22, с. 118–123].

Тем ценнее результаты Global Wealth Report. Этот ежегодный отчет уже третий год подряд публикует банк Credit Suisse. Тот факт, что в России на долю форбсовских миллиардеров (96 человек) приходится 30% всего личного богатства граждан, невозможно представить в других странах. В мире в целом или в Китае миллиардерам принадлежит только 1–2% богатства. В Китае с экономикой в четыре раза большей, чем в России, тоже около 100 миллиардеров. Даже в Америке, где Forbes насчитывает более 400 миллиардеров, их совокупное богатство — всего лишь 7% от суммарного личного богатства всех американцев.

Cупербогаты и менеджеры госкомпаний (по данным Forbes, за прошедший год уровень зарплат топ-менеджеров в компаниях с госучастием возрос больше, чем в частных, — до 226 млн долларов (с 147 млн в 2012 г.) [5].

Полагаем, что необходимо ввести максимальные ограничения в доходах менеджеров (недавно Госдума отклонила соответствующий проект), а для остальных миллионеров — увеличить подоходный налог (это, скорее, налог на богатство, супердоходы, роскошь), а также налог на имущество, активы (введенных на дивиденды с 2015 г. 13% маловато). Позитивно было бы для легализации источников богатства периода приватизации, для возвращения из оффшоров, амнистии капиталов поощрять меценатство, вложения в социальную сферу и пр. Есть информация, что миллиардер Г. Тимченко предлагает создать некий фонд для легализации в глазах населения итогов приватизации по собственности [6]. В России 83 субъекта, и каждый из 96 миллиардеров мог бы вполне финансово поддерживать конкретное здравоохранение, образование и т.п.

Что касается обычных граждан, то, судя по госфинансам, санкциям, военным проблемам и т.п., «подтянуть пояса» придется всем группам населения, ибо увеличиваются изъятия из личных доходов: вводятся сборы на местную торговлю, транспорт, другие услуги вместо налога с продаж, идет коммерциализация услуг (плата за продленку в школе, профобразование), отменено ограничение в плате за дошкольные учреждения, продавливается социальная норма оплаты за воду и электроэнергию, устанавливается минимум затрат на текущий ремонт, растет налог на имущество, расширяется платность за социальное обслуживание по одноименному закону — перечень можно продолжать.

Рост платности, экономия затрат

Зримая направленность федерального бюджета 2015 г. — платность и экономия соцрасходов. Доля социальных расходов в нем снижается с 34,9% в 2014 г. до 33,6% в 2015 г. Причем это происходит по всем позициям ведомственной квалификации, кроме статьи по социальной политике (в основном пенсии, включая пенсии военнослужащих). Характерно, что уровень федеральных расходов 2014 г. не восстанавливается в 2017 г. ни в образовании, ни в здравоохранении.

При минимальном сохранении расходов на население (практически только за счет пенсий военнослужащих, крымчан, материнского капитала), тем не менее, существенно растут расходы на власть (оборона, управление, безопасность), соответственно 6% и 12%. Причем в 2015 г. доля расходов на власть федерального бюджета выше, чем на население. Немудрено, ибо Федерация практически не финансирует социальную сферу, в федеральной собственности находятся крупнейшие вузы, медицинские клиники, национально значимые музеи. Из социальных выплат, помимо пенсии, из федерального бюджета обеспечивается пособие по безработице, которое, кстати, не пересматривалось много лет и составляет 850–4900 руб. Минтруд России сейчас предлагает все же максимум пособия повысить, но за счет самих безработных: сократить время выплаты и ликвидировать досрочные пенсии тем, кто не нашел рабочее место.

Таблица 2

Социальные расходы федерального бюджета

Отрасли социальной сферы	2014 г.	2015 г.	Изменение, %
Образование	649,8	611,2	94,1
Культура, кино	98,4	96,2	97,8
Здравоохранение	515,4	421,6	78,7
Социальная политика	3488,1	3931,4	112,7
Физкультура и спорт	78,2	75,2	96,1
Средства массовой информации	72,9	68,1	93,4
Итого социальные расходы	4903,7	5203,2	106,1
Все расходы ФБ	14 042,0	15 483,2	110,3
Доля социальных расходов в ФБ, %	34,9	33,6

Однако намечается пересмотреть еще одну столь же долгоиграющую позицию — родовой сертификат, что мы, безусловно, поддерживаем, исходя из политики поддержки рождаемости, как и предложение депутата О.Н. Смолина о введении оплаты отпуска по уходу за ребенком от 1,5 до 3 лет.

Но самое поразительное в федеральном регулировании — сохранение неизменным разрыва между минимальной заработной платой и прожиточным минимумом. Он по-прежнему две трети (63,4%) ПМ трудоспособного. Правительство предлагает провести с 1 января 2015 г. повышение МРОТ с учетом фактического уровня инфляции в 2014 г. (7,4%), установив его в сумме 5965 руб. в месяц. Попытка Минтруда России сократить разрыв была отбита Минфином России, который продолжает брать с МРОТ, установленного ниже физиологического выживания, подоходный налог. Надо бы активизировать закон о социальном пособии на бедность, выплатив которое Минфин

России задумается над задачкой о переливах в двух сообщающихся сосудах.

По нашему мнению, задача экономического оживления в принципе несовместима с регулированием сферы доходов на базе показателя социального обеспечения — уровня бедности. Для стимулирования работающих необходим новый стандарт зарплаты, обеспечивающий за хороший труд хорошую оплату. Дешевый труд несовместим с техническим прогрессом и ростом производительности: при действующем МРОТ предпринимателю выгодно нанять четырех землекопов вместо аренды одного экскаватора.

С позиции актуальности эксперт не найдет ни в пояснительной записке к проекту бюджета, ни в прогнозе позицию еще по ряду социально значимых проблем: почему работающим пенсионерам, по сути, не будут индексировать пенсию на страховые взносы, уплаченные за них работодателем; почему отменено финансирование из бюджета медицины, хотя часть взносов из ОМС он получит (кстати, в прогнозе МЭР отсутствуют данные по гарантиям на медпомощь, которые ранее традиционно были); как улучшается положение с яслями (в прогнозе нет показателей обеспеченности дошкольными учреждениями по возрасту, хотя 500 тыс. малышей до 3 лет стоят в очереди); в 2015 г. предстоит крупнейшая реформа социальных услуг на основе нового закона «Об основах социального обслуживания граждан РФ» с ее изменениями в платности услуг по федеральной норме, тем самым закон вмешивается в региональные финансы, устанавливая норму бесплатности в 1,5 ПМ, которая, полагаем, нуждается в помощи центра для финансово дефицитных регионов.

Проект консолидированного бюджета

В принципе анализа федерального бюджета недостаточно для выводов по бюджетной системе в целом. В федеральном бюджете 2014 г. установлен дефицит, а по факту за январь–сентябрь консолидированный бюджет с исполнением при профиците в 1,5 трлн руб. [7]. То же и для оценки ситуации по социальным обязательствам государства. Следовательно, чтобы население понимало свое положение, на котором скажутся идеи социальной политики 2015 г., необходимо рассмотреть проектировки консолидированного бюджета, ибо в образовании, здравоохранении, социальном обслуживании основная нагрузка финансирования лежит на территориях [Бобков, Гулюгина, 2014, 17, с. 26–37].

Как видим, и консолидированные бюджеты субъектов РФ по проекту лишь сохраняют сложившуюся ситуацию. Расчеты Минфина по консолидированному бюджету явно составлены с задачей смягчить впечатление от снижения социальных расходов в федеральном бюджете. Ибо консолидированный бюджет РФ — одна страничка в материалах Минфина России, и никаких объяснений, почему и как. Иными, словами, полная свобода цифр. Судя по реальности, желаемой компенсации за счет региональных средств не получится. Аргумент: по данным Счетной палаты РФ, регионы имели долгов на 1 января 2014 г. 1,7 трлн руб. [9]. Российская бюджетная система построена так, что большую часть налогов, особенно лучше собираемых, Федерация оставляет себе, отдавая меньшую и более сложную часть поступлений на места. Надежность финансирования у федерального бюджета, при всех недостатках качества его составления и выполнения, выше, чем у региональных бюджетов. Отсюда трансферты сверху вниз, несамостоятельность и

Таблица 3

Консолидированный бюджет РФ для граждан

Отрасли социальной сферы	2014 г.	2015 г.	Номинальное изменение, %	Реальное изменение с учетом проектируемой бюджетом инфляции (105,5%)
Образование	3085,9	3196,3	103,6	98
Культура, кино	430,4	450,9	104,8	99
Здравоохранение	2547,6	2764,4	109	103
Социальная политика	9081,5	10 559,9	102	97
Физкультура и спорт	242,8	243,8	100	95
Средства массовой информации	113,2	110,7	98	93
Итого социальные расходы	15 501,4	17 326,0	111,8	106
Все расходы консолидированного бюджета	27 052,2	30 162,9	111,8	106
Доля социальных расходов в консолидированном бюжете, %	57,3	57,4

зависимость; сегодня есть всего 10 бюджетопроизводящих субъектов, остальные — иждивенцы в принятой налоговой системе.

Однако положение можно улучшить, как заявили некоторые губернаторы на обсуждении проекта бюджета. Например, Е. Савченко (Белгородская область) предлагает, дать право регионам обратить внимание на индивидуально занятых, по области — это около 50 тыс. человек, не охваченных никакой системой налогообложения, — строители, шабашники, слесари, ремонтники, фотографы, швеи, воспитатели, горничные и т.д. Патент они не берут, потому что нужно обязательно зарегистрировать индивидуальное предприятие. Поэтому, во-первых, дайте право регионам выдавать им патент и установить плату за него без обязательной организации индивидуального предприятия, для чего необходимо внести соответствующее изменение в Налоговый кодекс. Второе — поднять плату за патент с мигрантов с 1 тыс. руб. до 3 тыс. руб. Третье предложение — изменить порядок предоставления льгот с уведомительного на заявительный, при котором гражданин или юридическое лицо платит полностью налог на имущество, а затем предоставляет в налоговый орган все подтверждающие документы для получения налогового вычета. Такой подход обеспечит прозрачность предоставления налоговых преференций.

Другой губернатор, А. Артамонов (Калужская область), считает целесообразным хотя бы на пятилетний срок исключить для экономически успешных регионов показатель бюджетной обеспеченности из критериев определения объемов финансовой помощи и софинансирования совместных проектов и программ. Надо бы федеральному управлению прислушаться к тем, кто доказал свою успешность как хозяйственного руководителя экономикой конкретной территории .

Вместе с тем положение регионов должно быть улучшено и путем передачи отдельных расходных обязательств субъектов РФ на федеральный уровень (например, расходы на лекарственное обеспечение больных орфанными заболеваниями и др.).

Социальное страхование стало дефицитным

Когда при очередном изменении Бюджетного кодекса РФ внебюджетные фонды были включены в него, можно было догадаться об их судьбе. Теперь наши опасения подтвердились. В целях сбалансированности проекта федерального бюджета в 2015–2017 гг. государственные внебюджетные фонды социального страхования пострадают.

Эти меры:

◼ мораторий на взносы в накопительную часть системы обязательного пенсионного страхования в 2015 г. (307,4 млрд руб.);

◼ передача в федеральный бюджет остатков средств ОМС в результате отмены «порогового значения» базы для начисления страховых взносов в ОМС (в 2015 г. — 140,0 млрд руб.);

◼ возвращение в федеральный бюджет остатков ФСС — 55,0 млрд руб.

При внушительной сумме средств, передаваемых в 2015 г. в федеральный бюджет, бюджеты всех государственных внебюджетных фондов сформированы с дефицитом (в ПФР дефицит (превышение расходов над доходами) на 2015 г. запланирован в сумме 622,98 млрд руб., в ФСС — 55,4 млрд руб., в бюджете ФОМС — 43,0 млрд руб.). На наш взгляд, такие решения подрывают финансовую устойчивость государственных внебюджетных фондов. Кроме того, теряется грань между налогами и взносами на обязательное социальное страхование, имеющими целевой характер.

Так, в условиях завершения перехода на одноканальное финансирование и в целях обеспечения сбалансированности бюджета ФОМС предусматривается увеличение доходной части бюджета ФОМС за счет установления с 2015 г. тарифа страховых взносов в размере 5,1% сверх предельной величины базы для их исчисления, в связи с чем в 2015 и 2016 гг. бюджет заимствуетиз этого фонда в размере 140 и 130 млрд руб.

На наш взгляд, такое вольное использование страховых взносов, которые работодатели выплачивают на медицинское обслуживание работающего населения, недопустимо.

Проблемы и у ФСС. В заключение Комитета Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов на проект федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования РФ на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» отмечается, что: «…частью 7 статьи 7 рассматриваемого проекта федерального закона предусмотрен возврат остатков средств бюджета Фонда по состоянию на 1 января 2015 года в сумме 55 000,0 млн. руб., образовавшихся в результате неполного использования межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на обеспечение сбалансированности бюджета Фонда по результатам его исполнения в предыдущие годы, в федеральный бюджет». Комитет полагает необходимым дополнить законопроект статьей о возврате в бюджет Фонда средств в сумме 30 532,5 млн руб. «...на восстановление средств страхового резерва Фонда по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессио- нальных заболеваний, направленных в 2010 году на покрытие дефицита бюджета Фонда по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, за счет уменьшения на указанную сумму остатка средств бюджета Фонда по состоянию на 1 января 2015 года, передаваемых в федеральный бюджет».

Есть ли предложения по улучшению действующей системы социального страхования? Прежде всего, снять предел начисления страховых взносов на фонд зарплаты. На этом в свое время, будучи министром, настаивала Т.А. Голикова. И была, по нашему мнению, права. Нелепо освобождать благополучных от социальной ответственности в период кризисных трудностей экономики, ограниченности ресурсов. Достаточно, что в их пользу сейчас действует плоская шкала НДФЛ.

Таблица 4

Среднедушевой доход москвичей — в среднем и без высокообеспеченных (Росстат, руб. в месяц)

	2013 год	2014 год
		1 квартал	2 квартал
Все население	25 647	22 743	24 990
80% населения, без высокодоходных групп	16 837	15 324	17 970

Вместе с тем, исходя из нынешней моды на «бюджетные маневры», следовало бы провести также и реформу обязательного социального страхования. Предлагается одновременно с повышением заработной платы бюджетников распределить тариф страховых взносов между работодателем и работником. Для коммерческих организаций отрегулировать норму налога на прибыль или снижение других налогов на бизнес. Система станет такой, как в Европе, где за социальное страхование платит и работодатель, и работник, зарплата которого включает эту составляющую.

Следует также воспользоваться нашим историческим опытом и современной практикой зарубежных стран. Социальное страхование по болезни и медицинское страхование надо объединить и перенести ответственность за них с государственных фондов на коллективных собственников — предприятия и объединения предприятий; они, безусловно, наиболее разумно будут тратить принадлежащие им средства.

Новелла бюджета

Минфин России представил во второй раз информацию об объемах бюджетных ассигнований на государственную поддержку семей и детей.

Это, как мы называем, Детский бюджет, а Комитет по делам семьи — Семейно-детский бюджет, хотя в его составе есть расходы на детские учреждения вне семьи.

Принципиально поддерживая этот аспект развития программно-целевого метода в бюджетном процессе, считаем, что пока инновация слабовата как по содержанию, так и по исполнению.

Во-первых, все затраты на детей в приведенном формате запланированы на 2015 г. как 0,71% ВВП. Это несопоставимо ни с численностью детей в населении — 18%, ни с долей бедных семей с детьми — 62%, ни с задачами семейной и демографической политики.

Во-вторых, для обоснованного анализа и регулирования по теме необходимо составлять Детский бюджет не только по выплатам, но и по услугам. Сейчас в основном включены обязательства по пособиям для женщин-матерей в госслуж-бе, военной и гражданской. Отсюда представлена только данная позиция, что излишне перегружает документ.

В-третьих, как известно, федеральный бюджет практически ушел из образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, что занижает расходы государства на поддержку родительства и детства. Поэтому следует составлять, наряду с федеральным, и консолидированный Детский бюджет, включающий не только выплаты из ПФР и ФСС, как ныне сделано, но и региональную составляющую бюджетной системы. Вне консолидированного бюджета картина предстоит неполной и искаженной.

В-четвертых, есть претензии к сопоставимости показателей проекта бюджета 2015–2017 гг. Если данные отчета и проекта несопоставимы, невозможно правильно определить тенденцию. Например, появились новые программы со значительными ассигнованиями (в частности, программа Юг на 9,9 млрд руб. и еще ряд менее значимых ранее отсутствующих). Отсюда прирост средств на 2015 г. может не говорить об улучшении положения семей с детьми, а всего лишь о расширении перечня программ и численности субъектов программирования. Или в отчет не была включена какая-либо позиция, а в проект ее включили (например, трансферты ФСС на оплату четырех дополнительных дней по уходу за ребенком-инвалидом и др.). В итоге результат искажается: кажется, идет прирост средств на поддержку родительства и детства, а на деле — ничего не происходит.

Наконец, по существу. Стоит ли считать программой занятости для женщин-матерей неких федеральных организаций расход в 1,3 млн руб.

Таблица 5

Расходы на поддержку семьи и детей по проекту федерального бюджета 2015 г.

Госпрограммы	2014, по проекту бюджета 2014–2016	2015, проект бюджета 2014–2016	2015, проект бюджета 2015–2017	2015 к 2014, %
Всего	462 834,9	517 709,1	551 148,4	119,1
Программная часть	449 156,4	503 695,9	536 873,4	119,5
Развитие здравоохранения	7453,6	5731,0	3215,3	43,1
Развитие образования	4887,6	4560,7	4557,4	93,2
Социальная поддержка граждан	425 668,9	481 948,1	504 745,5	118,6
Доступная среда	3291,8	3762,0	3762,0	114,3
Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами	3500,0	3500,0	6840,8	195,5
Итого 1–5	444 801,9	499 501,8	523 121,0	117,6
Развитие культуры и туризма	94,4	76,7	76,7	81,3
Содействие занятости населения	1,5	1,5	1,6	106,7
Развитие физкультуры и спорта	582,0	582,0	668,4	114,8
Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности	134,0	131,8	923,0	688,8
Железнодорожный транспорт	1656,3	1149,1	1149,1	69,4
Итого 1–10	447 270,1	501 442,9	525 939,8	117,6
Прочие программы*	1886,3	2253,0	10 933,6**	5,8 раз
Непрограммная часть	8773,4	8539,7	8568,4	97,7
Закрытая часть	2140, 7	2186,7	2261,5	105,6

Примечание .

* Региональные программы, экономика, информатика, органы госуправления.

** Значительный рост за счет программы «Юг России» (Крым и Севастополь — детсады, школы и т.п.).

и даже меньше? И такой «мелочи» более чем достаточно, ибо Минфин России перечислил самые скромные суммы по всем федеральным органам управления. Может, их как-то обобщить? Или задуматься над тем, почему поддержка семьи с детьми так мала — 7,5 млрд руб. в 2014 г., да еще и сокращается до 3,2 млрд руб.? Странно, поскольку ЭКО, высокотехнологические операции и пр. в федеральных клиниках стоят дорого. И непонятно на фоне нередко катастрофического положения на местах [8].

Точки напряжения

Различия в ресурсах по территории и отказ от участия федерального бюджета в обеспечении социальных услуг породило своего рода местничество — неравенство населения в социальных правах [Найден, Мотрич, Грицко, 2014, 21, с. 76– 85]. Есть необходимость озвучить ныне возникшую диспропорцию, связанную с передачей исполнения социальных обязательств государства на региональный уровень и обеспечением их только за счет субъектного бюджета. Федеральные права и гарантии граждан, по закону не зависящие от места жительства, по факту их реализации стали региональными (назовем это регионализацией социальной составляющей в РФ), что имеет серьезные последствия для общества в целом и для каждого человека.

По федеральному законодательству граждане РФ имеют равные права, независимо от места жительства, фактически же их социальное положение оказалось привязанным к проживанию человека в конкретном регионе. В правовой сфере — это нарушение Конституции, в бытовой — дискриминация, общественное недовольство, правозащитная активность. СМИ много пишут об этом. Приведем некоторые публикации.

Одна из многочисленных проблем — территориальная «привязка» пациентов: пациенты, зарегистрированные не в регионе проживания, вынуждены проходить дополнительные бюрократические сложности и сталкиваться с необоснованными отказами в обезболивании; иностранцы вовсе лишены возможности законно получить наркотические анальгетики. Медики называют существующий порядок «крепостным правом», а правозащитники заявляют о его неконституционности.

Ксения Молокова, приемная мама четырехлетнего инвалида Игоря С., взяла мальчика из дома ребенка в г. Москве, а живут они в Химках. Игорь не считается ни московским, ни химкинским. Управление социальной защиты населения Московской области отказывает Ксении в ежемесячном пособии на ребенка-инвалида. Химкинский районный суд предписал соцзащите пособие выплатить. Беда в том, что даже если ребенок постоянно живет в приемной семье, то в квартире приемной семьи его регистрируют не по месту жительства, а по месту пребывания (приказ ФМС России от 11 сентября 2012 г. № 288).

Но никакого места жительства у сироты-отказника в России нет либо до 18 лет, пока не въедет в предоставленное государством жилье, либо до усыновления, пока усыновитель не пропишет ребенка на своей жилплощади, тем самым отказываясь от жилья, обещанного ребенку государством.

Жертвами региональной обособленности, объясняемой ограниченностью бюджета и задачей расходовать его исключительно «на своих», становятся даже больные дети. Так, в Думе было обращение гражданки Хайдаровой. Она и муж – работники МГУ, при своих двоих сыновьях — учащихся физматфакультета, усыновили плохослышащую девочку, школьницу 9 класса. Она получила в Москве статус ребенка-инвалида и программу реабилитации, но не может получить слуховой аппарат, который ей положен, стоимостью в 140 тыс. руб. У родителей средства ограничены, отец — доцент, а заработки бюджетников известны, даже после повышения. Но специализированный Центр для инвалидов не дал ей аппарат, а органы соцзащиты тоже не предоставили компенсацию на его приобретение, в результате — девочка не может учиться, ее пребывание в классе бесполезно, страдания понятны. Причина — у родителей нет постоянной московской прописки, которая требуется в подобных случаях законодательством, они много лет живут на служебной площади МГУ, о чем имеется официальный документ.

Еще укажем, в частности, на вопрос об устройстве в детский сад ребенка из семьи, прописанной в ином регионе, но живущей, работающей в Москве по временной регистрации. Ограничение непонятно, ибо они платят налоги в месте фактического пребывания и занятости, но местная власть в сфере социальных услуг, видимо, считает их людьми второго сорта, а их детей — чужими.

По нашему мнению, проблема получила большой общественный резонанс, ее необходимо озвучить и найти законодательное решение. Одно из предложений: воспользоваться действующим правилом бюджетной системы — «деньги идут за субсидиантом» — потребителем услуги, получателем выплат (учеником, пациентом, пенсионером и пр.). На уровне федерального бюджета рационально создать финансовый механизм, который возмещал бы подтвержденные расходы конкретного регионального бюджета на обеспечение общероссийских социальных прав и гарантий иногородним гражданам.

Среди точек особого напряжения в предстоящий период хотелось бы отметить ожидаемое введение новых Основ социального обслуживания граждан РФ. В соответствии с ними усиливается платность за госуслуги, в первую очередь соцработника на дому при несправедливом подходе к определению возможности их оплатить. Плата рассчитывается из семейного дохода, а не дохода самого пенсионера, тогда как семейные отношения между пожилыми родителями и взрослыми детьми нередко не поддерживаются. Получается примерно так. В Тамбовской области пенсия пожилого человека составляет 6 тыс. руб. в месяц, семейный доход на душу – 12 тыс., что выше установленного предела бесплатности в 1,5 ПМ, а потому за соцработника надо платить примерно 3 тыс. руб. Если дети материально не поддерживают родителя-пенсионера, то они платить не захотят, пенсионер же практически не сможет, в результате его право на соцоб-служивание не будет реализовано из-за неверного законодательного решения. Оно должно было иметь в виду доходы пенсионера или семьи пенсионеров, включая их иждивенцев и опекунов. Но это важнейшее социальное мероприятие вообще не рассматривается проектом бюджета.

Проблема осложняется принятыми абсолютно неквалифицированными документами: Методические рекомендации по расчету подушевых нормативов финансирования социальных услуг [9] и Правила определения среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг бесплатно для целей Федерального закона «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации». Там все неоправданно усложнено и перепутано по сравнению с уже имеющимися нормативными актами, что увеличивает сложность принятия решения об обслуживании и его цену [10].

Еще об одной острейшей проблеме. Необходимо выяснить, почему не выделяются деньги на реабилитацию наркозависимых. Директор ФСКМ В. Иванов в своем выступлении на радио «Эхо Москвы» 6 октября 2014 г. сообщил, что на разработанную вместе с Минздравом России программу реабилитации и социализации наркоманов нужен 1 млрд руб. для поддержки работы в регионах, но его так и не дали.

«Сейчас в государственных центрах и 120 реабилитационных отделениях при клинике одномоментно находится 300 человек. Потому что народ туда не идет. А в неправительственных организациях порядка 16-ти тысяч. Их много, их порядка 500, но многие из них влачат жалкое существование: задолженности по аренде, задолженности по электричеству... 15 апреля правительство утвердило подпрограмму комплексной реабилитации и ресоциализации, но без ресурсного обеспечения. А без ресурсного обеспечения она работать не может... Мы заявляли на 2014 год полтора миллиарда на всю страну. Заметьте, не для ФСКН, а для регионов, чтобы они эти деньги через грантовую поддержку выделяли тем организациям, которые будут обязаться работать по тем стандартам, предоставлять всю необходимую информацию. Но эти деньги так и не выделили» [11].

По нашему мнению, дело чести содействовать появлению в бюджете позиции финансирования программы реабилитации в регионах наркозави-симых. Все же их в РФ 8,5 млн, и в 2013 г. умерло 105 тыс. человек в возрасте 15–34 лет. По оценкам, до 70% умерли по причине употребления наркотиков.

Открытый бюджет

Ситуация 2015 г., несомненно, особенная. Эксперты практически единодушны в определении нереальности прогноза, заложенного в основу федерального бюджета (рост ВВП, инфляция, дефицит и др.). Это дезориентирует субъекты РФ, организации и население. Более рационально признать трудности и проблемы, стоящие перед государством, и выработать конкретные меры их преодоления. В связи с этим актуальна позиция Президента о том, что «…России необходима широкая общественная дискуссия, причем с практическими результатами, когда общественные инициативы становятся частью государственной политики и общество контролирует их исполнение» (из бюджетного послания Президента, 2013 г.).

Отсюда интересны Концепция Минфина России по реализации открытости федеральной власти и высказывание министра А.Г. Силуанова: «Налогоплательщик смотрит, насколько власть открыта, насколько процедура принятия управленческих решений понятна, доступна и, соответственно, прогнозируема. Всегда важно понимать, как идет обсуждение принятия тех или иных решений, какая логика у власти при принятии этих решений. Если будет понятна эта логика, тогда можно будет и дальше прогнозировать соответствующие действия власти» [12].

В указанном формате возникла технология «открытого бюджета», в составе которой как доступность и прозрачность информации, так и расширение экспертизы. Приведем одну из подобных экспертиз на примере бюджета Москвы на 2015 г. в части социальных расходов для Общественной палаты Москвы, которая должна представлять ее государственным органам.

Главный вопрос в экспертизе касается руководящего принципа представленного проекта — исполнение расходных обязательств.

Однако доказательств этому нет, ибо в представленных материалах отсутствует актуальное для населения города — социальные нормативы городской политики на планируемый год, в их числе следующие:

◼ размер минимальной заработной платы в Москве. Сохраняется ли он или увеличивается в соответствии с соглашением с профсоюзами. Если учесть, что реальная заработная плата в целом в 2014 г. практически не растет (ожидается 100,9% к прошлогоднему уровню), а в 2015 г. прогнозируется всего лишь ее сохранение (100,5%), то позиция бюджета по МРОТ в таких условиях крайне важна; как показало дальнейшее рассмотрение бюджета в Гордуме, ПМ с 1 января увеличится до 14,5 тыс. руб., далее — до 15 тыс. руб. [13];

◼ каким будет социальный стандарт пенсии в Москве, который последние три года не повышали и, похоже, не будут индексировать и в 2015 г.; какой предусмотрен размер надбавки, и как она сказывается на величине средней пенсии; какая численность получателей городских доплат и льгот, какова средняя пенсия с их учетом;

◼ каков размер на 2015 г. базового пособия на малообеспеченного ребенка и какова численность их получателей. В дальнейшем узнаем, что индексации по федеральному закону не будет, хотя в проекте определен индекс цен на 2015 г. — 7,5%, что ниже ожидаемого в Москве в 2014 г. (8%);

◼ в материалах нет такого показателя, как доля детей в дошкольных учреждениях, сохранится ли проблема мест для детей ясельного возрас- та (от 2 месяцев до 3 лет согласно федеральному законодательству);

◼ отсутствуют данные о численности горожан, получающих льготы, дотации, компенсации и т.п. из городского бюджета (жилищную субсидию, скидку на оплату в детсад, бесплатное питание в школе, проезд в городском транспорте и т.д.). Необходимо отметить, что ранее указанные показатели отражались в таблицах, прилагаемых к проекту бюджета;

◼ предельная величина среднедушевого дохода для бесплатного получения социальных услуг на основе нового Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан РФ». На его основе в 2015 г. для пенсионера в Москве предстоит увеличение платности за социальные услуги при федеральной норме в 1,5 прожиточного минимума, и очень важно спрогнозировать численность москвичей старшего возраста, которым придется оплачивать социальные услуги, и общий их объем;

◼ льгота для пенсионеров при введении нового варианта закона о налогах на имущество физических лиц — освободят полностью, как ранее, или частично.

Наличие указанной информации позволило бы понять тенденции изменений в условиях жизни в Москве. В том числе в области бедности. По данным статистики, показатель бедности очень стабилен в столице и не отмечается его снижение даже в обозримой перспективе. По отчету Росстата в 2012 г., доля горожан, не имеющих прожиточного минимума, составляла 9,6% населения, в 2013 г. — 9,3% [см. также: Бобков, Гулюгина, 2014, 18, с. 62–75; 19, с. 100–107; 20].

А что дальше с бедностью? О некотором ее сокращении можно узнать, заглянув в программу «Социальная поддержка жителей Москвы», вместе с тем сам показатель доли и численности бедных в материалах проекта бюджета отсутствует. Хотя показатель бедности — один из целевых в социальной политике на всех уровнях, в отчетах Правительства, губернаторов, глав администрации.

При этом необходимо обратить внимание на особенность данной проблемы в Москве. В связи с ее территориальным расширением — включением части Московской области и естественным приростом: численность постоянного населения уже в 2013 г. превысила 12 млн человек (2013 г. — 12 043 тыс. человек; 2014 г. — 12 149,2 тыс. человек; 2015 г. — 12 228,9 тыс. человек; 2017 г. — 12 376,8 тыс. человек). Москва, несомненно, богатый город, тем не менее доля малоимущих и нуждающихся лишь на 2% отличается от средне- российской — 11% в 2013 г., и существует риск абсолютного увеличения численности бедных.

Однако в проекте бюджета отсутствует не только процент и число лиц, имеющих доход ниже прожиточного минимума, но и коэффициент дифференциации доходов населения, особенно серьезный для Москвы с ее заметным имущественным расслоением. Может быть, такое положение объясняется слабостью московской статистики, которая не выпускает системно самостоятельную информацию. Информация по Москве практически присутствует только на сайте Росстата в разделах о регионах РФ. Предлагается, имея в виду значение доступа населения к социально-экономическим показателям, обсудить, как изменить роль и значение Мосстата.

Надо детально разобраться в причинах бедности и составе малообеспеченных. Среди них значительна доля низкооплачиваемых работников, семей с детьми, инвалидов с детства, одиноких пожилых и пр. Чтобы понять систему мер, предпринимаемых Правительством Москвы по проблемам бедности, недостаточно знать о пособиях на детей и выплатах ветеранам. Необходимо составлять программно-целевые социальные бюджеты по группам населения — Детский бюджет, Бюджет пенсионера, где аккумулировать все расходы города, включая поступления из федерального бюджета, фондов социального страхования и иных источников (возможно, участие бизнеса, некоммерческих организаций и пр.).

Важно отметить, что Детский бюджет в свое время предлагался Общественным советом города Москвы, но впервые был составлен, к сожалению, не Департаментом финансов Москвы, а Минфином России в приложении к федеральному бюджету на 2014 г. и плановый период 2015–2016 гг. и повторен в проекте на 2015–2017 гг.

Общее изучение представленного проекта бюджета Москвы показало, по нашему мнению, что содержательная часть в материалах, сопровождающих городской бюджет, практически отсутствует. Во-первых, нет сопоставления с паспортами программ, отсутствует оценка их выполнения. Отсутствует анализ выполнения Указов Президента, формирующих бюджетную политику (повышения зарплаты учителям и медикам, хода реализации Национальной стратегии действий в интересах детей, обеспечения совмещения профессиональной и семейной роли женщин, мер по улучшению демографической ситуации, продвижения в создании 25 млн высокотехнологических и производительных рабочих мест и др.).

Во-вторых, материал стал ограничиваться практически воспроизведением цифр и таблиц. Ранее по каждой столичной программе в Пояснительной записке к бюджету или в Основных направлениях были представлены не только суммы финансирования, но и ряд натуральных прогнозных характеристик: на что пойдут деньги, каков результат трат, особенности механизма действий и пр., что важно для определения эффективности того или иного блока расходов. Например, в разделе программы «Столичное образование» были данные об изменении обеспеченности местами в дошкольных учреждениях, в государственной программе «Жилище» — сколько возводится нового жилья для нуждающихся в улучшении жилищных условий, в программе по здравоохранению указывалась доля пациентов, пролеченных по стандартам: в прошлом году — в планируемом году, то же по показателям снижения смертности по различным видам заболеваний, увеличения продолжительности жизни и т.д. В рецензируемом проекте финансовые расходы совсем не подкреплены натуральными результатами.

Но и с финансами ныне разобраться непросто. Традиционно данные по финансам строились по формуле: оценка базового (отчетного) для бюджета года, далее — проект на будущий год, и далее — следующий период. Таким образом, была видна тенденция увеличения или снижения ассигнований, что и позволяло сделать главный вывод об итоговой ситуации, учтенной бюджетом. Экспертам выстроить такой тренд сложно, данные по отчетному, базовому году меняются в ходе исполнения. Так, для проекта 2015 г. расходы на базовый 2014 г. определялись минимум дважды: Законом города Москвы № 70, принятым Мосгордумой 18 декабря 2013 г., и Законом города Москвы № 16 об изменениях в предыдущем бюджете, приятом 16 апреля 2014 г. И когда в Пояснительной записке нет абсолютных данных о расходах 2014 г., а 2015 г. не сравнивается с 2014 г., не представляется возможным определить, что же будет происходить конкретно с бюджетными расходами на социальные цели, растут они или снижаются. Приходится искать базу сравнения. Это сделать непросто, ибо меняется законодательство. В нашем случае, казалось бы, следует для сравнения плана на 2015 г. с отчетом за 2014 г. взять исходные цифры из более позднего по времени принятия закона (№ 16, 2014 г.), который увеличивал расходы [14], но авторы бюджета использовали первоначальный закон (№ 70, 2013 г.) [15]. Поскольку расчеты в рублях в материалах не приведены (есть только структура затрат в процентах к неизвестному итогу), эксперты сами сделали это на свой риск (табл. 6).

Результат категорический. Несмотря на то что программы по социально-культурным отраслям по-прежнему занимают более 50% городского бюджета, вместе с тем по размерам расходов они уменьшаются по всем направлениям — от образования и медицины до спорта и жилища. Это наш важнейший вывод, но, к сожалению, в материалах проекта бюджета его не видно, и в СМИ

Таблица 6

Средства на социально ориентированные программы Москвы за счет городского бюджета, млрд руб.

Программы города	Закон, декабрь, 2013	Проект бюджета на 2015–2017 гг.*	2015/2014 в %
	2014 г.	2015 г.
Социальная поддержка жителей города Москвы	335,4	329,6	98,3
Развитие здравоохранения (Столичное здравоохранение)	205,6	190,4**	92,6
Развитие образования города (Столичное образование)	260,1	259,0	99,6
Культура Москвы	40,6	37,9	93,3
Спорт Москвы	39,5	36,9	93,4
Итого по социально-культурным отраслям (программам)	881,2	853,8	96,9
В % к общим расходам бюджета	53,4	52,3	97,9
Жилище	117,6	101,3	86,1
Итого все социальные расходы бюджета, включая программу по жилью	998,8	955,1	95,6
В % к общим расходам бюджета	60,5	58,5	96,7
Общие расходы бюджета	1651	1633	98,9

Примечание .

* Официальный портал Мэра и Правительства Москвы: php?id_4=30764№point-list

** Столичное здравоохранение с учетом расходов на ОМС — 307,5 млрд руб.

не освещается. Поэтому ни у руководства города, ни у горожан нет истинного понимания предстоящей реальности. По нашему мнению, правильным было бы открыто показать общественности трудности, неизбежные в сложившейся экономике в условиях санкций, и обосновать необходимые меры.

Бюджет не может быть актуальным, если не отразить происходящее в городском образовании и здравоохранении: идея платности продленки, рост оплаты за дошкольные учреждения, отсутствие яслей, «санация» медицины.

Наконец, нужна надежная информация, которой пока нет. Так, расходы 2015 г., приведенные на портале Открытый бюджет, составляют 363,0 млрд руб., а на портале Мэра — 329,6 млрд руб. [16]. Чему должен верить москвич?

Отсюда требование времени — качество работы всех управленцев на всех уровнях: и тех, кто разрабатывают идеологию, и тех, кто подготавливает первичные данные, и, конечно, квалифицированных экспертов. Это позволит сформулировать наиболее рациональные решения. Тогда можно надеяться на действительно «открытый» бюджет.

Антикризисные правки в бюджет

В заключение нельзя не указать, что происшедшие после принятия закона о бюджете на 2015–2017 гг. внешние обстоятельства, ухудшившие общую ситуацию в стране ( война на Украине, санкции и антисанкции, крымский фактор, девальвация рубля), привели к секвестру принятого федерального бюджета как в целом, так и в части социальных расходов, хотя не сняли указанные выше проблемы. Главное здесь — при ожидаемом уменьшении ВВП на 3% предусматривается глобальное сокращение расходов на 10%, в том числе и на социальные нужды. И, видимо, Правительство, представив бюджет в Госдуму, полагает их достаточными для обеспечения социальной стабильности, предусмотренной антикризисным планом. И подобным образом предлагается действовать, несмотря на гигантское увеличение официальной инфляции в 2015 г. — с 5,5% до 12,2%, которое, к сожалению, далеко не везде учтено и компенсировано. Так, не индексируется МРОТ, пособие по безработице, прожиточный минимум пенсионера, заработки бюджетников; ниже проектируемой инфляции повышаются детские пособия, материнский капитал и пр. Но по нашему мнению, простое секвестирование всего и всех подряд, по пути чего пошел Минфин, неэффективно. Задача скорее другая, более дифференцированная: минимизировать потери уровня жизни, адресно помочь бедным, поддержать реальную заработную плату за результаты труда. Последнее особенно важно, ибо выход из кризиса в одном — в повышении усилий работающих в системе оживления разумно организованной экономики. Но такой управленческий подход, видимо, сложен для тех, кто ныне составляет бюджет, и это в очередной раз подтверждает низкое качество их работы, на которое неоднократно ранее указывали многие эксперты.