Эмпирический анализ российского и зарубежного опыта укрупнения муниципалитетов

Местное самоуправление, муниципалитеты, территориальная реформа, органы местного самоуправления, межмуниципальное сотрудничество, Россия.

Постановка проблемы

Проблемы нехватки финансовых ресурсов для стимулирования муниципального развития характерны как для России (Бабун, 2016; Барабаш, Леонов, 2023), так в той или иной мере отмечаются практически во всех странах, имеющих местный уровень власти1.

Для нивелирования обозначенных финансовых проблем в федеративных странах с той или иной степенью эффективности используются два альтернативных подхода.

С одной стороны, власти часто пытаются изменить территориальную структуру местного самоуправления (МСУ) путем пересмотра административных границ муниципалитетов, поощряя их укрупнение, что формально ведет к сокращению числа муниципалитетов и фактическому «сжатию» самой территориальной структуры (Леонов, 2023; Pevcin, 2017a; Pevcin, 2017b). С другой – поддерживают создание различного рода ассоциаций муниципальных образований с целью организации их межмуниципального сотрудничества (Барабаш, 2012; Одинцова, 2013; Ворошилов, 2021).

Укрупнение и, как следствие, сокращение числа муниципалитетов является заметным мировым трендом начавшегося в 1960-х гг. и не закончившегося до сих пор процесса реформирования местного самоуправления2 (Fujita et al., 2000; Pevcin, 2017b). В России процесс осложняется тем, что на территории одного субъекта РФ могут сосуществовать разные модели МСУ: одноуровневые (городские и муниципальные округа) и двухуровневые («муниципальный район» – «поселения»).

В основе процесса укрупнения муниципальных образований (МО) лежит стремление устранить дисбаланс по линии «полномочия – бюджетная обеспеченность муниципалитетов», обсуждение причин и последствий которого многократно становилось предметом дискуссий на разных уровнях власти, но не привело к формированию единого мнения по данному вопросу.

Цель работы – систематизация и оценка результатов российского и зарубежного опыта укрупнения муниципалитетов, анализ позитивных и негативных моментов этого процесса.

Динамика процесса укрупнения (реструктуризации) МО по времени, скорости и формам сокращения числа муниципалитетов в разных государствах мира различна. В зарубежных странах процесс укрупнения начался исторически раньше, чем в России, так как и формирование МСУ там зародилось раньше. При этом существующие (в основном положительные) оценки результатов проведенных территориальных реформ также базируются главным образом на ка- чественном анализе экономических последствий подобных слияний.

Например, общей тенденцией в реформировании МСУ в Канаде во второй половине XX века являлась интеграция муниципалитетов в своеобразные «федерации городов и пригородов» – метрополитенские муниципалитеты, объединяющие крупный город и его пригороды. Первым подобным муниципалитетом в 1954 году стал Торонто, объединивший 13 низовых муниципалитетов провинции Онтарио. В Квебеке в 2002 году было упразднено более двухсот мелких муниципалитетов. Правда, по результатам референдума, состоявшегося в 89 из них, через два года были восстановлены 32 ранее упраздненных муниципальных образования (Лексин, 2011). Фактически процессу оптимизации размеров муниципалитетов в зарубежных странах свойственна итеративность, что заставляет задуматься об экономической эффективности его организации.

В ряде стран Европейского союза (Франция, Финляндия, Швеция, Дания) также отмечался процесс укрупнения муниципалитетов и сокращения их числа3. Анализ публикаций, посвященных оценке экономической эффективности произведенных укрупнений муниципалитетов в Евросоюзе (Арумова, 2011; Коски, 2011; Ivanyna, Shah, 2014; Pevcin, 2017b) и Австралии (Dollery et al., 2007), показывает, что чаще всего процесс слияния муниципалитетов приветствовался и поддерживался государственными органами власти.

Для европейских стран бывшего социалистического лагеря (Албания, страны Балтийского региона), подошедших к реформированию МСУ позднее остальных стран Евросоюза, свойственна своя специфика процесса изменения числа муниципалитетов. Для этих государств начало 1990-х гг. характеризовалось стремлением системы МСУ к усилению независимости от государствен- ного контроля в выполнении своих полномочий и реализации ресурсов, то есть к переходу от метода жесткого контроля к методу сотрудничества государства и органов МСУ. Как следствие, количество муниципалитетов в странах Балтии в первой половине 1990-х гг. непрерывно росло за счет дробления, что рассматривалось в это время как демократический процесс (Кузнецов и др., 2019). В результате, например, в Эстонии к 2016 году (году начала административно-территориальной реформы) функционировало 213 муни-ципалитетов4. Лишь с начала XXI века укрупнение муниципалитетов в Эстонии стало рассматриваться как единственный выход в ситуации, когда подавляющее большинство муниципальных образований сами себя «прокормить» не могут и живут на дотации от государства и богатых самоуправ-лений5. После реформы в Эстонии сформировалось 79 муниципалитетов (64 волости и 15 городов). Фактически в Албании, Эстонии, Латвии и Литве укрупнение муниципалитетов также становится общим трендом МСУ, хотя и с некоторым лагом в сравнении с другими странами ЕС.

В Республике Беларусь проблемы оптимизации расходов на содержание социальной инфраструктуры муниципалитетов власти пытаются решать путем укрупнения населенных пунктов (строительство агрогородов) (Химочка, 2018). Белорусская программа по своей сути напоминает программу ликвидации «неперспективных» деревень, которая реализовывалась в Советском Союзе в 1960– 1970 гг.6 В обоих случаях отмечалась потребность значительных финансовых ресурсов, нехватка которых явилась одной из причин «провала» советской программы, а в настоящее время выступает мощным тормозом белорусской программы, реализуемой со значительной задержкой сроков.

В России процесс укрупнения муниципальных образований, изменения их

Таблица 1. Динамика числа муниципальных образований по видам (на 1 января текущего года), ед.

Вид муниципального образования	Год
	2007	2010	2015	2020	2021	2022
Всего	24200	23907	22923	20846	20303	20191
в том числе по видам
муниципальных районов	1793	1829	1823	1673	1606	1594
городских поселений	1732	1739	1644	1398	1346	1333
сельских поселений	19919	19591	18654	16821	16332	16235
городских округов	520	512	535	632	630	627
городских округов с внутригородским делением	–	–	–	3	3	3
внутригородских районов	–	–	–	19	19	19
внутригородских территорий (МО) города федерального значения	236	236	267	267	267	267
муниципальных округов	–	–	–	33	100	113

Источник: Формирование местного самоуправления в Российской Федерации // ФСГС. URL: https://rosstat.gov.ru/folder/11110/document/13263 (выпуск завершен в 2021 году); Информация о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюджетов и межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях за 2021 год. URL: https://minfin.gov.ru/common/upload/ library/2022/06/main/MONITORING_2022.pdf числа и границ начался практически сразу с момента вступления в силу 131-ФЗ7 в 2006 году. Так, в 2006–2009 гг. было установлено 378 случаев изменения границ МО, при этом в 2008 году количество изменений границ (192 случая) в два раза превышало аналогичный показатель 2006 года (93). Из общего числа преобразований 324 случая представляли объединение МО (в основном сельских поселений) (Пакшенкова, 2010).

В целом период 2006–2022 гг. в России характеризовался реформированием территориального устройства МСУ и сокращением числа МО (табл. 1).

За рассматриваемый период введено три новых вида МО (внутригородской район, городской округ с внутригородским делением и муниципальный округ). Следует признать, что они не получили широкого распространения и по состоянию на 1 января 2022 года их общее число, как видно из данных табл. 1, составляло 135 единиц, или менее 0,7% от общего числа российских муниципалитетов. На Дальнем Востоке в Магаданской и Сахалинской областях все МО представлены только городскими округами (9 в первом и 18 во втором случае). Однако формирующаяся новая территориальная структура го- родских округов не всегда отвечает утвержденным законодательно-нормативным критериям. Например, в 2021 году при объединении ряда муниципалитетов в городской округ Коломна площадь сельских населенных пунктов превысила площадь городских населенных пунктов во вновь образованном городском округе более чем в два раза (Гоцко, 2023). Подобные случаи в России не редкость.

В целом вопрос, связанный с обоснованием целесообразности укрупнения муниципалитетов в РФ, проработан слабо. Парадокс заключается в том, что необходимость доказательства эффективности слияния (укрупнения) МО с использованием не только качественных аргументов, но и количественных выкладок, является общепризнанной практикой (Рой, 2005; Михеева, Ананьина, 2011; Коломак и др., 2020; Кривоносова, 2021). Соответственно, при оценке рациональности слияния муниципальных образований следует ориентироваться на количественные критерии эффективности принимаемых решений о слиянии.

Сложность оценки эффектов заключается в необходимости учитывать «биполярный» подход к оценке эффектов слияния (укрупнения) муниципалитетов, ориентируясь на два критерия – экономической эффективности, или сокращения издержек (Рой, 2005; Швецов, 2007; Пакшенкова, 2010), и социальной эффективности, т. е. неухудшения доступа населения к местному самоуправлению (Пузанов, Попов, 2017).

Экономические оценки выполняются в денежном эквиваленте. Социальные сложнее выполнить в денежном эквиваленте, но это крайне важная составляющая, отражающая и активность населения, и доступ населения к МСУ, и транспортную доступность местной власти как таковой. При этом распространенная тенденция касается трактовки доступа к МСУ в узком, «пассивном» смысле, лишь как возможности населения получить услугу. Однако, даже если не учитывать, что выигрыш в части эффективного предоставления услуг не вполне очевиден, в процессе укрупнения муниципалитетов игнорируется второй, «активный» аспект доступа к МСУ – возможность населения непосредственно участвовать в осуществлении местного самоуправления (Пузанов, Попов, 2017; Пузанов, 2021), поскольку в противном случае «вместо формирования активных местных сообществ по мере укрупнения выстраивается командно-административная система отношений населения и местной власти» (Бабун, 2016, с. 90).

Согласно результатам исследований, проблемы оценки рациональности укрупнения МО существуют в большинстве стран федерального устройства.

Анализ зарубежных публикаций, посвященных оценке экономической эффективности произведенных укрупнений муниципалитетов в Евросоюзе (Арумова, 2011; Ivanyna, Shah, 2014; Pevcin, 2017b), Австралии (Dollery et al., 2007) или Канаде (Лексин, 2011), показывает, что чаще всего процесс слияния муниципалитетов приветствуется и поддерживается государственными органами власти. Для этого в первые годы объединения предусматривается предоставление реформируемым муниципали- тетам целевых дотаций, а существующие (в основном положительные) оценки результатов проведенных территориальных реформ базируются главным образом на качественном анализе последствий слияний и не содержат анализа экономических последствий подобных действий.

Лишь незначительное число самых мелких муниципалитетов из общей массы муниципальных образований испытывает при этом эффект масштаба (Pevcin, 2017a). Зачастую, если учитывать объективные особенности оказания публичных услуг на местном уровне, оказывается, что ожидаемая экономия на административных расходах при слиянии муниципалитетов если и возникает, то перекрывается ростом расходных обязательств по реализации базовых полномочий МО (расходов на здравоохранение и образование) (Маркварт, Францке, 2017; Dollery et al., 2007). Наряду с экономией на масштабе для многих муниципальных услуг характерен обратный процесс — дополнительные расходы при увеличении масштаба. Возрастание издержек зачастую обусловлено «бюрократическими заторами», возникающими при оказании услуг в отдаленных районах крупного муниципалитета8.

В связи с этим следует отметить важный вывод, высказанный в публикации (Boyne, 1992): одноуровневая система муниципалитетов может не привести к большей эффективности, а преимущества двухуровневой структуры системы муниципалитетов в настоящее время недооценены. Подобное утверждение крайне значимо для российской действительности, когда в современных условиях развернулся активный переход к одноуровневой системе местного самоуправления, ориентированной на городские и муниципальные округа.

Фактически в настоящее время исследователи сходятся во мнении, что практика «слияния» муниципалитетов имеет не только позитивные, но и определенные негативные последствия (табл. 2).

Таблица 2. Варианты решения проблемы острой бюджетной недостаточности муниципалитетов и последствия этого процесса для деятельности органов МСУ

№ п/п	Вариант	Влияние выбранного варианта
		на финансовую самостоятельность муниципалитетов	на активность органов местного самоуправления
I. Базовый вариант повышения ф		инансовой обеспеченности местных бюджетов (укрупнение муниципалитетов)
1.1	Переход на одноуровневую систему МО в РФ (формирование городских и муниципальных округов, ликвидация МО в городах и сельских поселениях)	Вариант отвечает в большей степени региональным, чем муниципальным интересам (Шугрина, 2023). Идея укрупнения исходит не от населения, а от региональных властей (Маркварт, Францке, 2017)	Снижение активности органов МСУ и способности населения оперативно решать свои текущие проблемы в рамках муниципалитетов (Шевцов, 2018; Леонов, 2023)
		Возможна полная стагнация бюджетного процесса в отношении сельских территорий и малых городов, сокращение бюджетной обеспеченности (Леонов, 2021), уменьшение размера дотаций (Кривоносова, 2021)	«Ни один значимый для муниципального сообщества вопрос будет невозможно решить на местном уровне иначе как по доброй воле государственной власти» (Бабун, 2016)
		Нет значимой экономии средств местного бюджета по зарплате депутатов, большинство из них работает без оплаты (Гоцко, 2021)	Рост кадрового дефицита на муниципальном уровне, проблема найти и удержать сотрудников (Шугрина, 2023; Химочка, 2018)
		Отсутствие финансово-экономических расчетов и иных обоснований укрупнения муниципалитетов (Гоцко, 2023)	Осложняется деятельность поселенческого уровня и транспортная доступность публичной власти (Пузанов, Попов, 2017)
1.2	Укрупнение муниципалитетов (российский и зарубежный опыт)	Процесс укрупнения приветствуется и поддерживается госорганами власти (Dollery et al., 2007; Пузанов, 2021; Pevcin, 2017а)	Усложняется транспортная доступность органов МСУ для населения РФ, растет отток населения из мелких населенных пунктов (Пузанов, Попов, 2017; Швецов, 2018; Качусов, 2023)
		Потенциальные выгоды в виде снижения издержек и роста эффективности МСУ практически невидны. Сохраняется зависимость большинства муниципалитетов от бюджетных трансфертов (Маркварт, Францке, 2017; Гоцко, 2023; Качусов, 2023; Pevcin, 2017а)	Низкое качество финансового менеджмента в ряде муниципальных образований (Гоцко, 2023)
		Эффект экономии за счет масштаба работает только при слиянии мелких муниципалитетов (Pevcin, 2017b; Dollery et al., 2007); зачастую из-за «бюрократических заторов» растут издержки при оказании услуг в отдаленных районах крупного МО (Пузанов, 2021)	Возникновение сложностей в управлении территорией (Кривоносова, 2019); одноуровневая система МСУ может не привести к большей эффективности, а преимущества двухуровневой структуры системы МСУ могут быть недооцены (Boyne, 1992)
		Возможность вовлечения российских МО в реализацию крупных целевых программ, программ социально-экономического развития (Кривоносова, 2021)	Сложность организации сходов и публичных слушаний, неэффективное решение вопросов местного значения (Кривоносова, 2021)
II. Альтернативный вариант повышения финансовой обеспеченности местных бюджетов (межмуниципальное сотрудничество)
2.1	ММС (российский и зарубежный опыт)	Стимулирование устойчивого экономического роста путем реализации совместных инвестиционных проектов утилизации отходов, дорожного строительства, развития туристического дела (Одинцова, 2013; Леонов, 2022; Ivanyna, Shah, 2014)	Территориальная структура местного самоуправления не меняется, транспортная доступность местной власти сохраняется (Швецов, 2018; Ворошилов, 2021; Пузанов, 2021)
Источник: составлено автором на основе анализа литературы.

Анализ литературных источников показывает, что существующие возможные варианты укрупнения муниципалитетов не решают вопросы регионального развития: объединение «бедных» муниципалитетов в основном приводит к образованию нового «бедного» муниципалитета по принципу «Сколько бедных ни объединяй, богаче они не станут», а слияние бедных поселений с более успешными демонстрирует лишь «поощрение иждивенчества» в более бедном и ухудшение экономической ситуации в более успешном муниципалитете.

Отсутствуют количественные оценки социальных последствий от укрупнения муниципалитетов, а это, как отмечается в публикациях, – наиболее трудный вопрос оценки эффектов объединения.

Таблица 3. Структура муниципальных образований Российской Федерации и Московской области в 2021 году по уровню дотационности, %

Доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы РФ (за исключением субвенций и иных межбюджетных трансфертов) в доходах местных бюджетов	Российская Федерация	Московская область
Не превышала 5% доходов местного бюджета	14,5	17,5
5–19,9% доходов местного бюджета	21,6	23,8
20–49,9% доходов местного бюджета	35,5	54,0
50% и более в доходах местного бюджета	28,4	4,7
Итого, % / общее число муниципалитетов	100,0/20191	100,0/63
Источник: Об утверждении перечней муниципальных образований Московской области, распределенных в зависимости от доли дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений от налога на доходы физических лиц на 2021 год: Распоряжение Министерства экономики и финансов Московской области от 27 июля 2020 г. № 25РВ-130; Информация о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюджетов и межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях за 2021 год. URL: https://minfin.gov.ru/common/upload/library/2022/06/main/MONITORING_2022.pdf

Дискуссионные моменты

Экономические эффекты от укрупнения муниципальных образований в России не всегда достигались, зачастую не принимались во внимание и интересы населения при организации данного процесса.

Нерешенные проблемы укрупнения российских муниципалитетов

• 1.    Сохраняется высокая зависимость большинства местных бюджетов от межбюджетных трансфертов. Укрупнение МО позиционировалось как процесс для обеспечения сбалансированного развития региона, экономии расходов на сокращении органов МСУ и достижения экономии на оказании муниципальных услуг. Однако даже в Московской области (одной из лучших по сбалансированности местных бюджетов), где количество муниципальных бюджетов за 2015–2021 гг. сократилось с 359 до 63 (более чем в 5,5 раза), дотационность бюджетов остается на достаточно высоком уровне. Распределение муниципальных образований по видам в РФ и Московской области в зависимости от финансовой самостоятельности представлено в табл. 3.

• 2.    Не удается снизить дифференциацию обеспеченности местных бюджетов. В 2021 году величина разрыва в бюджетной обеспеченности до выравнивания в большинстве регионов находилась в интервале от 2 до 5 раз¹⁰, хотя существовали при-

  меры и более значительного разрыва. Так, в Хабаровском крае в 2021 году бюджетная система включала 233 бюджета (краевой бюджет, 2 бюджета городских округов края, 17 бюджетов муниципальных районов края, 22 бюджета городских поселений и 191 бюджет сельских поселений края). Разрыв в обеспеченности собственными доходами 232 МО края (доля налоговых и неналоговых доходов в объеме собственных доходов) составил в 2021 году в регионе 45 раз (от 2,1 до 94,5%). После выравнивания разрыв в уровне бюджетной обеспеченности МО края сократился более чем в 5,5 раза, но оставался все равно значительным (Леонов, 2022). Главная причина подобной ситуации – огромная дифференциация показателей производительности труда по различным видам деятельности (Коломак и др., 2020).

• 3.    Низкое качество финансового менеджмента сохраняется в ряде муниципалитетов и после их объединения ввиду нехватки квалифицированных кадров. Главным показателем этого выступают данные контрольно-счетных органов муниципальных образований о неполном использовании средств из-за нарушения сроков проведения конкурсных процедур, выполнения работ, неумения или нежелания подготовки необходимых документов в ходе санкционирования Казначейством расходов бюджета муниципалитета (Гоцко, 2021).

Согласно данным табл. 3, в 2021 году почти у 64% российских муниципальных бюдже- тов доля дотаций в общем объеме собственных доходов превышала 20%, а у 28,4% муниципалитетов дотации формировали более 50% доходов местного бюджета. Фактически в среднем по Российской Федерации местные бюджеты находились в значительно более сложной ситуации, чем бюджеты муниципалитетов Московской области.

Отметим, что для муниципалитетов крайне важен 20%-й порог дотаций в структуре их бюджетов9.

Однако у 58,7% муниципалитетов даже в самой благополучной Московской области доля дотаций превышала 20%, то есть они по закону не имели права устанавливать и исполнять факультативные (дополнительные) расходные обязательства, связанные с полномочиями соответствующих органов МСУ. В целом же по России практически 2/3 от общего числа муниципалитетов относятся к данной «группе риска».

Наличие значительного числа проблем как в организации процесса укрупнения муниципалитетов, так и в поиске экономических и социальных критериев оценки его эффективности предостерегает от превращения процесса объединения МО в Российской Федерации в массовую кампанию.

Целесообразно акцентировать внимание на межмуниципальной кооперации, которая позволяет объединять ресурсы нескольких муниципалитетов для решения определенных задач при сохранении их независимости и является в зарубежных странах важным вектором развития муниципалитетов наряду с их укрупнением.

Следует отметить, что если зарубежный опыт межмуниципального сотрудничества (ММС) демонстрирует действительно интересные примеры (Барабаш 2012; Ворошилов, 2021; Леонов, 2022), то российские муниципалитеты на пути организации ММС встречают ряд проблем. Как отмечает проф. Н.В. Зубаревич, «муниципалитеты в России отучены от взаимодействия, им привычнее конфронтация, культура «общения» задается верти-кализацией, в том числе и управленческая, политическая культура»11. В силу этих причин целесообразно рассматривать процессы укрупнения муниципалитетов и межмуниципального сотрудничества как взаимодополняющие составляющие сокращения нехватки финансовых ресурсов и стимулирования муниципального развития.

Выводы

Органам власти разных уровней следует активнее включаться в процесс демпфирования финансовых проблем муниципальных образований, учитывая возможности двух альтернативных подходов – обоснованное укрупнение муниципалитетов и стимулирование создания различного рода ассоциаций муниципальных образований с целью организации их межмуниципального сотрудничества. Бесспорное решение названной двуединой задачи пока не найдено ни в России, ни в зарубежных странах.

Тем не менее отмечается важное отличие зарубежной практики от российского опыта реструктуризации муниципалитетов. За рубежом трансформация муниципального пространства носит не столь резкий характер. Вносимые изменения готовятся долго (от нескольких лет до ряда десятилетий), широко обсуждаются с населением, предпринимателями и муниципальной властью, имеют всеобъемлющий характер, внедряются организованно, размеренно, если не сказать монотонно. Сформированным в таких условиях пространственным структурам МСУ присущи устойчивость и значимая эффективность функционирования.

В рамках эмпирического анализа опыта укрупнения муниципалитетов в России и зарубежных странах обнаружен ряд сходных моментов, свойственных процессу организации структурных изменений в территориальной организации МСУ названных стран. Как показали результаты работы, фактически не существует универсальных критериев для обоснования необходимости укрупнения муниципалитетов, а классический экономический аргумент в пользу укрупнения МО – достижение эффекта масштаба – в обоих случаях дает ожидаемый экономический эффект лишь при слиянии ограниченного числа самых мелких муниципалитетов. Фактически в настоящее время ни в РФ, ни в зарубежных странах не сложилось количественных критериев обоснования рациональности слияния (укрупнения) муниципалитетов.

Можно констатировать, что укрупнение не является универсальным вариантом развития дотационных муниципалитетов. Каждый конкретный случай требует анализа и учета социально-экономических особенностей укрупняющихся МО. Нельзя в качестве целевых ориентиров укрупнения рассматривать только экономические критерии эффективности данного процесса. Наряду с экономическими ограничениями слияния муниципалитетов следует помнить о необходимости анализа его социальных последствий, которые сложно, а зачастую и невозможно, оценить в денежном эквиваленте, но это крайне важная составляющая оценки результатов укрупнения МО, особенно для России. Ее неучет нарушает саму идею МСУ, ухудшает возможности жителей влиять на муниципальную политику и участвовать в реальном местном самоуправлении на территории.

Основным инструментом, которого должны придерживаться власти в процессе рационализации территориальной структуры МО, должен быть ситуационный подход, рассматривающий межмуниципальное сотрудничество как реальную активную альтернативу процессу укрупнения муниципалитетов.

Поскольку не существует единственно верного решения, необходимо учитывать особенности каждого конкретного случая. Главным в любой ситуации должен быть не сугубо экономический эффект (снижение издержек или рост эффективности управления муниципалитетами), а мнение населения, проживающего в муниципалитете, об укрупнении. Основная цель местного самоуправления – улучшение качества жизни населения, поэтому любые преобразования муниципальных структур должны выполняться с учетом ее достижения.

В России вопрос об эффективности процесса укрупнения муниципалитетов усиливается дискуссией, вызванной прошедшим первое чтение в Государственной Думе законопроектом «Об общих принципах организации МСУ в единой системе публичной власти»12. В ходе дискуссии было показано, что заложенный в проект федерального закона отказ от многоуровневой системы местного самоуправления и, как следствие, стремление к укрупнению муниципалитетов не позволят преодолеть проблемы, связанные с хроническим дефицитом местных бюджетов или устранить практику передачи полномочий между муниципальными образованиями разного уровня. Главной причиной выявленной ситуации называется слабая проработка в законопроекте вопросов экономической эффективности укрупнения (слияния) муниципалитетов13. Выполненный анализ показывает, что законодательные инициативы, реализующиеся в России под лозунгом повышения эффективности функционирования МСУ, в случае реализации могут привести к ослаблению данного института и усилению вертикали власти (Леонов, 2022).

Следует ожидать, что в случае принятия названного законопроекта и усиления курса на укрупнение муниципалитетов институт МСУ в России может быть подвергнут свое- образной «ползучей унитаризации», демонстрируя усиление тенденции на устранение автономности, самостоятельности и независимости российского МСУ в перспективе.