Этапы и механизмы государственной политики в сфере адаптации граждан в районах СВО

и государственной службы при Президенте РФ, Москва, Россия, ,

Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA), Moscow, Russia, ,

Введение . Включение в состав Российской Федерации Донецкой и Луганской народных республик, Запорожской и Херсонской областей в 2022 г. стало значимым политическим событием, поставившим перед системой государственного управления задачу интеграции населения, чья политическая социализация длительное время проходила в иных институциональных и ценностных условиях. Процесс адаптации населения на данных территориях осложняется фактором продолжающихся боевых действий, гибридным характером конфликта, а также длительным воздействием дезинтеграционных идеологических нарративов.

В политологической литературе вопросы политической адаптации населения в условиях вооруженных конфликтов и смены государственной принадлежности территорий остаются недостаточно разработанными. Существующие работы фокусируются преимущественно на правовых или социально-экономических аспектах, в то время как собственно политическое измерение адаптации – изменение политических установок, формирование лояльности новым институтам, участие в политической жизни – требует самостоятельного анализа.

Настоящее исследование направлено на восполнение этого пробела. Предметом исследования выступает социально-политическая адаптация населения исторических территорий как процесс вхождения в политическую систему Российской Федерации.

Цель работы – выявить этапы, институциональные условия и инструменты данного процесса.

Задачи включают: уточнение понятия «социально-политическая адаптация» применительно к исследуемому контексту; периодизацию адаптационного процесса; анализ институциональных механизмов, задействованных в адаптации; характеристику роли органов публичной власти в этом процессе.

Материалы и методы исследования . Теоретической базой исследования послужили научные труды отечественных политологов, посвященные проблемам политической адаптации в условиях трансформации политических систем и институциональных изменений, а также концепции антикризисного государственного управления.

Эмпирическую основу составили официальные документы, отражающие государственную политику в исследуемой сфере: положения специального доклада Комиссии Совета Федерации по защите государственного суверенитета и предотвращению вмешательства во внутренние дела Российской Федерации «Об особенностях защиты государственного суверенитета России в 2022–2023 годах»1, заявления и выступления высших должностных лиц Российской Федерации (президента РФ, руководителей федеральных органов исполнительной власти), публичные отчеты глав новых регионов, а также данные федерального законодательства, включая федеральные конституционные законы о принятии новых субъектов в состав РФ.

В работе использованы методы системного анализа, сравнительно-правовой метод, историко-хронологический метод при выделении этапов адаптации, а также метод анализа документов.

Результаты исследования . В политологии понятие политической адаптации традиционно рассматривается в контексте взаимодействия социальных групп и институтов власти. В наиболее общем виде политическая адаптация понимается как процесс приспособления политической системы к изменяющимся условиям внутренней и внешней среды, а также как процесс вхождения индивидов и социальных групп в новую для них политическую среду, освоение ими новых ролей, норм и ценностей (Самаркина, Шевченко, 2025).

В контексте настоящего исследования мы опираемся на определение политической адаптации, предложенное в работах отечественных политологов, где данное понятие трактуется как двусторонний процесс: с одной стороны, это активное приспособление населения к новым политическим институтам и правовым нормам, а с другой – целенаправленная деятельность государства по созданию условий для интеграции (Багдасарян, 2024; Ильин, Морев, 2022). Такой подход позволяет рассматривать адаптацию не как пассивное «вхождение», а как сложный, взаимообусловленный процесс формирования новой гражданской идентичности и лояльности.

Применительно к населению, меняющему государственную принадлежность территории, социально-политическая адаптация представляет собой двусторонний процесс. С одной стороны, это активность самого населения, направленная на освоение новых политико-правовых реалий, включение в институциональные практики (участие в выборах, взаимодействие с органами власти, освоение правового поля). С другой – это целенаправленная деятельность государства, осуществляющего политику интеграции, включающую правовое оформление статуса территорий, формирование системы публичной власти, реализацию мер социально-экономической поддержки и идеологическое обеспечение.

В структуре социально-политической адаптации населения исторических территорий можно выделить несколько взаимосвязанных направлений. Институциональная адаптация предполагает формирование системы органов публичной власти на новых территориях, выстраивание взаимодействия между федеральным центром и региональными властями, а также освоение населением механизмов обращения в органы власти. Правовая адаптация заключается в переходе на российское законодательство, что требует значительных усилий со стороны как правоприменительных органов, так и граждан, сталкивающихся с новыми правовыми нормами. Социокультурная адаптация связана с формированием общероссийской гражданской идентичности, преодолением последствий многолетнего информационного воздействия, ориентированного на разрыв исторических и культурных связей (Базаркина, 2022).

Важным аспектом является выделение этапов формирования условий адаптации, каждый из которых характеризуется специфическим сочетанием вызовов и применяемых инструментов. На начальном этапе преобладают институциональные и правовые проблемы, связанные с формированием органов власти и введением российского законодательства. На последующих этапах на первый план выходят вопросы эффективности функционирования этих институтов, а также проблемы социокультурной интеграции, требующие последовательной политики в сфере образования, культуры и информационной работы.

Анализ событийного ряда, а также содержания нормативно-правовых актов и материалов органов публичной власти позволяет выделить три этапа социально-политической адаптации населения исторических территорий, различающихся по характеру политико-управленческих задач и реакции населения.

Первый этап (февраль – сентябрь 2022 г.) можно охарактеризовать как начальный или институционально-переходный. Его ключевым содержанием стало проведение референдумов и конституционное оформление вхождения территорий в состав Российской Федерации. В управленческом плане данный этап характеризовался формированием временных органов власти – военно-гражданских администраций, которые выполняли функции публичного управления в условиях отсутствия полноценной правовой базы и переходного периода. Реакция населения в этот период была неоднородной: наряду с активной поддержкой присутствовали выжидательные настроения, что обусловливалось как военной неопределенностью, так и отсутствием у части жителей опыта взаимодействия с российскими институтами (Папулов, 2025).

Второй этап (сентябрь – ноябрь 2022 г.) – кризисный, связанный с тактической перегруппировкой российских войск и временным оставлением части территорий. Данный этап стал серьезным испытанием для адаптационных процессов. Массированное информационное воздействие со стороны противника, нацеленное на подрыв доверия к российским институтам, вызвало временное усиление скептицизма среди части населения. В политическом управлении этот этап продемонстрировал необходимость создания более устойчивых институциональных механизмов, способных обеспечить непрерывность управления в условиях военной нестабильности.

Третий этап (с 2023 г. по настоящее время) – интеграционный. Его основное содержание составляет планомерная интеграция новых регионов в правовое, экономическое и социальное пространство России. На этом этапе завершилось формирование органов публичной власти в соответствии с российским законодательством, началась масштабная работа по восстановлению инфраструктуры, приведению социальных стандартов к общероссийскому уровню. События, связанные с вторжением Вооруженных сил Украины в Курскую область в августе 2024 г., объективно способствовали консолидации пророссийского большинства населения новых территорий, продемонстрировав истинный характер угрозы. На данном этапе наблюдается рост политической активности населения, что выражается в участии в выборах различного уровня, а также в деятельности общественных объединений.

Представленная периодизация показывает, что социально-политическая адаптация не является линейным процессом, а включает в себя периоды нестабильности и преодоления кризисов, успешность прохождения которых зависит от способности государственных институтов оперативно реагировать на изменение ситуации (таблица 1).

Таблица 1 . Этапы социально-политической адаптации населения новых регионов¹

Table 1 . Stages of Socio-Political Adaptation of the Population of New Regions

Период	Характеристика этапа	Ключевые события	Реакция населения
Начальный период (февраль – сентябрь 2022 г.)	Ввод российских войск, проведение референдумов	Освобождение территорий, голосование о вхождении в состав Российской Федерации	Сложное и неоднородное восприятие событий среди местного населения
Период отступления (сентябрь – ноябрь 2022 г.)	Тактическая перегруппировка, вывод войск из Харьковской области и правобережной части Херсона	Свертывание изюмско-балаклейской группировки	Массированное информационное воздействие противника, испытание для адаптации, усиление скептицизма
Текущий период интеграции (2023 г. – настоящее время)	Переход к позиционным боям, восстановление инфраструктуры, интеграция в правовое и экономическое поле	Активное наступление Вооруженных Сил Российской Федерации, восстановление городов, вторжение Вооруженных Сил Украины в Курскую область (август 2024 г.)	Консолидация пророссийского большинства, рост политической активности, окончательный цивилизационный выбор

Главная роль в процессе социально-политической адаптации принадлежит органам публичной власти, наделенным полномочиями в сфере интеграции новых территорий. На начальном этапе функцию управления осуществляли военно-гражданские администрации, чей статус не был в полной мере урегулирован законодательством, что порождало известные сложности в координации и правовой определенности. В дальнейшем, по мере стабилизации обстановки, была сформирована система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципалитетов, а также территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Среди федеральных структур, задействованных в адаптационном процессе, следует выделить Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, ответственное за восстановление инфраструктуры; Министерство труда и социальной защиты, обеспечивающее приведение социальных стандартов к общероссийскому уровню, а также Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, участвующее в ликвидации последствий боевых действий.

Особое место занимает иммунная система, представленная специальными службами, правоохранительными органами и силовыми структурами, обеспечивающими достижение национальных приоритетов, противодействие деструктивным процессам, правопорядок и осуществляющими функции контроля в процессе стратегического планирования.

Важную роль играют органы законодательной и представительной власти. В частности, Совет Федерации и Государственная Дума осуществляют законодательное обеспечение интеграционных процессов, включая принятие законов, регулирующих особенности функционирования органов власти, правовой режим на новых территориях, а также меры социальной поддержки населения. Комиссия Совета Федерации по защите государственного суверенитета и предотвращению вмешательства во внутренние дела Российской Федерации в своих докладах неоднократно подчеркивала необходимость комплексного подхода к адаптации населения, включающего не только правовые и экономические меры, но и системную работу по утверждению общероссийской гражданской идентичности (Папулов, Залужный, 2026).

Анализ нормативно-правовой базы показывает, что процесс адаптации обеспечивается комплексом федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства. Ключевое значение имеют федеральные конституционные законы о принятии в Российскую Федерацию новых субъектов федеральные конституционные законы о принятии в Российскую Федерацию новых субъектов2, а также федеральные законы и указы президента, устанавливающие особенности регулирования отношений в сферах налогообложения1, бюджетного процесса2, государственной службы3, социального обеспечения4 на этих территориях. Вместе с тем сохраняются вызовы, связанные с необходимостью дальнейшего совершенствования правового регулирования, особенно в части обеспечения стабильности функционирования институтов власти в условиях сохранения угроз (Никонов, 2023). Неотъемлемой частью реализации государственной политики является безопасность процессов интеграции регионов и адаптации населения к новым реалиям. Это предполагает единоначалие и превентивность в принятии решений органами безопасности, исключающих разрозненность инициатив и преследовании противоречивых императивов в экстраординарных ситуациях и формирование на их основе антикризисного центра с мобилизационным резервом подготовленных гражданских управленцев и специалистов, что заполнит пробел промежуточного планирования.

Накопительный эффект от западного террора, обострение внешних угроз в форме разведывательно-подрывной деятельности иностранных спецслужб, а также инициирование противником и его кукловодами процессов формирования внутренних угроз в виде латентного сопротивления указывает на необходимость расширения практики и правового регулирования применения специальных правовых режимов по обеспечению государственной и общественной безопасности. Как отмечают А.Е. Михайлов и Д.А. Зыков, противник активно использует «тех россиян, которые находятся под иностранным влиянием», а также создает «информационные каналы, вербующие россиян и пропагандирующие идеи по разрушению конституционных основ Российской Федерации» (Михайлов, Зыков, 2024). Это относится как к подверженным когнитивному воздействию гражданам, так и к лицам, вступающим в новую реальность в условиях сомнений и страхов. Данные действия являются классическим механизмом прокси-войны, где внутренние акторы выступают «проводниками» воли внешнего противника, реализуя стратегию по подрыву состоятельности государства. Подобные действия формируют питательную среду для долгосрочной дестабилизации, затрудняя восстановление нормальной жизни и создавая зоны управляемого напряжения, требующие постоянных усилий по стабилизации. Эти практики выходят за рамки традиционных составов преступлений против государственной безопасности, формируя новый ландшафт угроз, который А.В. Ильин и М.В. Морев характеризуют как систему вза-имопотенцирующих вызовов, где внутренние уязвимости резко повышают чувствительность к внешнему давлению, создавая эффект «внутреннего рубикона» (Ильин, Морев, 2022). Данные обстоятельства также требует развития российской уголовной политики перед лицом глобальной трансформации, турбулентности и ее внутренних очагов.

Безопасность процессов интеграции регионов и адаптации населения к новым реалиям является неотъемлемой частью реализации государственной политики.

Процесс адаптации протекает дифференцированно в различных возрастных и социальных группах населения, что обусловлено различиями в опыте политической социализации. Наиболее адаптированной к российским политическим и культурным нормам группой является старшее поколение (старше 55 лет), чья социализация проходила в советский период. Для этой группы переход на российское законодательство, восстановление социальных гарантий и привычной системы ценностей не создает серьезных психологических барьеров.

Наибольшие сложности адаптации наблюдаются в возрастной группе от 15 до 40 лет, чье становление происходило в постсоветский период под активным влиянием украинской государственной идеологии, а с 2014 г. – в условиях интенсивной антироссийской информационной кампании. Для этой группы граждан характерны нестабильные политические ориентации, что требует применения специальных подходов в информационной и культурной политике, направленных на формирование устойчивой гражданской позиции.

Детская и подростковая аудитория представляет собой наиболее перспективную группу с точки зрения долгосрочной адаптации, поскольку именно в этом возрасте закладываются основы мировоззрения и гражданской идентичности. Работа с данной аудиторией требует включения механизмов образовательной политики, внедрения российских образовательных стандартов, а также развития системы дополнительного образования и молодежных организаций.

Учет возрастной дифференциации важен для выстраивания эффективной информационной политики, поскольку механическое тиражирование единых информационных сообщений без учета особенностей восприятия различных аудиторий оказывается малоэффективным. Необходим дифференцированный подход, использующий различные каналы коммуникации и форматы подачи информации для каждой из выделенных групп.

Заключение . Проведенное исследование позволяет утверждать, что социально-политическая адаптация населения воссоединенных территорий представляет собой сложный, нелинейный процесс, содержание которого определяется не только формальными механизмами интеграции, но и динамикой военно-политической обстановки, а также глубиной укорененности дезинтеграционных нарративов в сознании различных групп населения (Михайлов, Зыков, 2024). Как показал анализ, адаптация не сводится к простому переносу институтов и правовых норм на новую территорию, а требует последовательной работы по согласованию политических ожиданий населения и возможностей государственной системы (Прокси-войны и состоятельность государства в современном мире: круглый стол ..., 2019). Выделенные в исследовании три этапа - начальный (институционально-переходный), кризисный и интеграционный - демонстрируют, что наиболее уязвимыми периодами для адаптационного процесса оказываются моменты военной нестабильности, когда когнитивное воздействие противника и его союзников способно временно усиливать выжидательные настроения и подрывать доверие к вновь создаваемым институтам публичной власти.

Главным выводом работы выступает положение о том, что успешность адаптации прямо зависит от синхронизации четырех составляющих: военно-стратегической стабильности, обеспечивающей базовую физическую безопасность; правового оформления институтов публичной власти, снимающего неопределенность в управленческой вертикали; адаптации законодательства по обеспечению государственной и общественной безопасности в части, касающейся развития регулятивной функции отношений, а также от применения специальных правовых режимов и реализации социокультурной политики, направленной на формирование общероссийской гражданской идентичности. Последняя составляющая приобретает особое значение в работе с возрастными группами, чья политическая социализация проходила в постсоветский период под воздействием «мягкой силы» западного террора и идеологии преступного украинского режима. Исследование подтверждает, что дифференцированный подход к различным возрастным когортам - с учетом их ценностных ориентаций и каналов восприятия информации - позволяет повысить эффективность информационной работы и снизить риски рецидивов дезинтеграционных настроений.

Анализ институциональных механизмов адаптации показывает, что формирование системы публичной власти на освобожденных территориях прошло путь от временных структур - военногражданских администраций, чей статус на начальном этапе не был в полной мере урегулирован законодательством, к полноценной системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации. На этом пути важную роль сыграли как федеральные органы исполнительной власти, обеспечивавшие ресурсную и правовую поддержку, так и законодательные органы, закреплявшие особенности функционирования институтов в условиях специальной военной операции и переходного периода. Вместе с тем, как показало исследование, процесс адаптации не исчерпывается институциональным строительством и требует постоянного мониторинга эффективности взаимодействия между различными уровнями публичной власти, особенно в вопросах координации между военным командованием, правоохранительными структурами и гражданскими администрациями. Необходимо применение принципа единоначалия в антикризисном государственном управлении, охватывающего военный и гражданский контур, а также постоянный процесс подготовки управленцев и экспертов для выполнения функций в экстраординарных ситуациях.

Наконец, исследование подтверждает, что социально-политическая адаптация населения исторических территорий не может рассматриваться как завершенный процесс, имеющий фиксированные временные рамки. Скорее, речь идет о длительной стадии интеграции, успешность которой будет определяться способностью государственной системы удерживать баланс между обеспечением безопасности и развитием институтов гражданского участия, между унификацией правового пространства и учетом региональной специфики, между централизацией управленческих решений и передачей полномочий на места. В этом контексте дальнейшие исследования должны быть направлены на анализ эффективности конкретных управленческих практик, а также на оценку долгосрочных изменений в политических установках населения, что позволит сформировать более полную картину адаптационных процессов в условиях геополитической нестабильности.