Этапы и направления государственной научно-технической политики в постсоветский период

П роблемы становления и развития научно-технической политики в постсоветской России нашли отражение в работах И.Г. Дежиной, А.В. Мартыненко, Л.Э. Миндели, Б.Г. Салтыкова, В.Е. Фортова, Е.В. Семенова, М.Н. Гусаровой и др. Объективный анализ государственной научно-технической политики в контексте ее соответствия мировым тенденциям инновационного развития и оценка ее эффективности требуют глубокого изучения ее основных направлений, результатов на разных этапах реализации, осмысления программных документов, исследования процесса реформирования органов государственного управления в этой сфере.

Анализ научной литературы позволяет выявить, как минимум, две точки зрения. Часть исследователей полагает, что государство не имеет научной политики, а совершенно недостаточное финансирование привело науку к катастрофе. Другая часть ученых утверждает, что, несмотря на внутреннюю противоречивость и непоследовательность, государственную научную политику в эти годы можно представить как систему и выделить ее периоды и логику развития.

Проблема периодизации государственной научно-технической политики также принадлежит к числу дискуссионных. Так, В.А. Воронцов и Н.С. Лялюшенко предложили выделять три периода в ее осуществлении в 1990-е гг. На первом этапе (1992–1993 гг.) главная задача заключалась в сохранении научно-технического потенциала на максимально возможном уровне. На втором этапе (1994–1995 гг.) первоочередной задачей являлась постепенная адаптация научно-технической сферы к требованиям рыночной экономики при постоянном уменьшении финансирования науки из федерального бюджета. На третьем этапе (1996–1997 гг.) первостепенное значение приобрела разработка единой концепции последовательного реформирования российской научно-технической сферы с целью существенного повышения эффективности ее деятельности в условиях рынка и изменения менталитета части научного сообщества страны. Президент РАН Ю.С. Осипов выделяет два этапа государственной научной политики: с конца 80-х гг. до конца ХХ в. – «кризисный, разрушительный» этап, с 1999 г. – время «стабилизации, строительства и оживления». И.Г. Дежина на основе анализа концептуальных и нормативных документов выделяет три этапа в развитии государственной научной политики: 1991–1996 гг.; 1997–2001 гг.; 2002 г. – настоящее время.

Гусаровой М.Н. было обозначено два этапа в реализации современной государственной научно-технической политики в Российской Федерации1. Первый этап охватывает период с 1990 по 2001 г., второй начался в 2002 г., когда были приняты «Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу»2. Одновременно исследователь, соглашаясь с Е.В. Семеновым, определяет первую половину 1990-х гг. как время поиска путей системного реформирования научно-технической сферы в направлении создания национальной научной системы на основе принципов открытости, демократизации, адресной поддержки ученых и научных групп, их равного доступа к ресурсам. В эти годы были приняты важные документы, свидетельствующие о выработке новых концептуальных подходов к формированию и реализации государственной научнотехнической политики, определены цели и основные направления развития этой сферы. Произошла демилитаризация и конверсия сферы исследований и разработок, ее частичное разгосударствление и адаптация к рыночной модели функционирования; положено начало формированию механизма финансирования целевых проектов и программ через систему бюджетных и внебюджетных фондов. Создание государственных научных центров позволило предотвратить разрушение отраслевой науки.

С другой стороны, государственная политика в отношении научно-технического комплекса не являлась системной. Напротив, она отличалась крайней непоследовательностью, декларативностью, концептуальной слабостью, а также частыми реорганизациями в сфере управления. По сути, были определены только контуры реформирования научно-технической сферы. Но и эти декларации о намерениях вызывали сопротивление определенной части научного сообщества, управленческого звена исследовательских организаций и учреждений, обладавших сильным лоббистским потенциалом в органах исполнительной и законодательной власти.

В результате к концу века в научно-технической сфере сложилась критическая ситуация. В 90-е гг. бюджетное финансирование науки сократилось в 17–20 раз. По данным межведомственного (Миннауки и РАН) Центра исследования и статистики науки (ЦИСН), а также по опубликованной статистической информации, в конце 80-х гг. расходы на науку составляли около 2% ВВП, а в 1995 г. эти показатели колебались, по разным источникам, от 0,41% до 0,72% ВВП3. Значительно ухудшилась материально-техническая и информационная оснащенность российской науки. Произошел резкий спад выпуска научной литературы, в бедственном положении оказались научные библиотеки, иностранная научно-техническая литература приобреталась в мизерных количествах.

Важнейшим концептуальным документом этого периода являются «Основные положения концепции развития науки и техники Российской Федерации в 1992– 1993 гг.». В разделе «Концепция реформы» были определены семь новых приоритетов государственной научной политики, в т.ч. избирательная, выборочная поддержка научных исследований и научных организаций; сохранение лучших российских научных школ за счет стабильного бюджетного финансирования; демилитаризация и конверсия сферы НИОКР; разгосударствление и адаптация к рыночным принципам сферы НИОКР; переход от финансирования научных организаций к финансированию целевых проектов и программ; обеспечение множественности источников финансирования; создание региональных фондов поддержки научно-технического развития. Документ, рассчитанный на два года, оказался программным на гораздо более продолжительный период.

Выделение второго этапа в государственной научно-технической политике М.Н. Гусарова связывает с концептуальными изменениями: переходом от реализации задачи сохранения и адаптации научно-технического и исследовательского потенциала в условиях смены модели общественного развития к осуществлению институциональной модернизации в контексте новой стратегической цели – формирования национальной инновационной системы. Этот переход нашел отражение в ряде программных документов, таких как «Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологии на период до 2010 года и дальнейшую перспективу», «Концепция участия Российской Федерации в управлении имущественными комплексами государственных организаций в сфере науки», «Основные направления политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года».

На новом этапе государство стало форсировать создание параллельной научной подсистемы в виде госкорпораций (Роснано, Росатом и др.). Но и здесь сохранился ведомственный подход, а также формат советской институциональной модели функционирования, механизм «госзаказа».

В целом, как справедливо полагает исследователь, формирование государственной научно-технической политики в 1992–2009 гг. осуществлялось в контексте острого противоборства либерального и патерналистского подходов. С одной стороны, ее концептуальные основы соответствовали общемировым и общенациональным тенденциям развития. С другой стороны, ее практическая реализация была заморожена сохранением прежней управленческой модели в сфере исследований и разработок, ведомственно-корпоративным подходом к принятию решений, слабостью интеграционных процессов между наукой и производством, низкой инновационной восприимчивостью отечественной промышленности, квалификационной деградацией научно-технических кадров. Из-за отсутствия налаженных схем кооперации науки и производства, единого информационного пространства для обмена знаниями и идеями между участниками инновационного процесса, практического отсутствия защиты интеллектуальной собственности и недостатков в ведении патентного дела Россия имеет крайне низкий рейтинг инновационности экономики.

В исследуемый период наблюдался процесс, который характеризуется как «министерская чехарда». В начале 1992 г. в России было образовано Министерство науки, высшей школы и технической политики. Уже через год, в феврале 1993 г., оно было преобразовано в Министерство науки и технической политики РФ (управление высшим образованием выделилось в самостоятельный орган). В конце 1996 г. данное министерство было преобразовано в Госкомитет РФ по науке и технологиям. Через полгода, весной 1997 г., госкомитет снова был преобразован в министерство, на этот раз в Министерство науки и технологий РФ. В конце мая 2000 г. министерство вновь преобразовано в Министерство промышленности, науки и технологий РФ. В ходе радикальной административной реформы в марте 2004 г. вместо него были созданы Министерство образования и науки, а также Федеральное агентство по науке и инновациям. Всякий раз при перестройках органа государственного управления наукой осуществлялись пересмотр его функций и внутренние реорганизации. Очевидно, что процесс «совершенствования» государственного управления наукой и в настоящее время далек от завершения.

Формирование нормативно-правовой и законодательной базы функционирования научно-технического комплекса и всех составляющих его подсистем определило, по сути, только контуры реформирования. К числу факторов, препятствующих интеграции науки и производства, на наш взгляд, следует отнести: реабилитацию советского механизма «госзаказа», реализуемого в виде «точечного» распределения бюджетных средств; отсутствие концепции развития всех отраслей промышленности; низкий уровень подготовки специалистов инженерного профиля. Проводимые реформы не изменили структуру российского научно-технического комплекса ни в институциональном, ни в организационном, ни в дисциплинарном и отраслевом направлениях.

Очень важно выделять периоды в развитии научно-технической политики по совокупности факторов, а не по одному из них. Положив в основу периодизации, например, только концептуальные документы, можно получить некоторое смещение периодов на хронологической шкале, так как иногда документы опережали реаль- ную политику или, напротив, по инерции завершали предыдущий период, в то время когда реально проводилась уже другая научная политика. Так, Е.В. Семенов1 обозначил период с конца 1991 г. до середины 1996 г. как период первой реформы, связанной с именем министра-реформатора Б.Г. Салтыкова; период с середины 1996 г. до весны 2004 г. – как период стагнации, борьбы различных сил за влияние на научно-техническую политику. Наконец, этап с весны (особенно заметно с осени) 2004 г. до настоящего времени он считает периодом второй реформы, инновационной по направленности, осуществляемой командой министра А.А. Фурсенко.

В период первой реформы была предпринята попытка формирования национальной научной системы на основе новых принципов: открытости (взамен закрытой и сильно засекреченной науки), демократизации, равного доступа ученых к ресурсам (взамен системы должностных привилегий). Основным достижением этого периода явилось создание системы государственных фондов поддержки научных исследований и малого инновационного бизнеса. К числу основных концептуальных документов этого периода относятся, прежде всего, «Основные положения концепции развития науки и техники Российской Федерации в 1992–1993 гг.» (краткий вариант: «Проблемы науки и техники при переходе к рыночной экономике»), Указ Президента РФ «О неотложных мерах по сохранению научно-технического потенциала Российской Федерации» от 27 апреля 1992 г. № 426, «Доктрина развития российской науки» (1996 г.).

Наиболее дискуссионным и сложным для анализа явился период с лета 1996 г. до весны 2004 г., поскольку в это время государственная политика отличалась крайней противоречивостью, декларативностью и непоследовательностью. К числу важнейших документов этого периода можно отнести постановление Правительства РФ «О неотложных мерах по усилению государственной поддержки науки в Российской Федерации» от 7 мая 1997 г. № 543, «Концепциюреформированияроссийской науки на период 1998–2000 гг.» (1998 г.), «Концепцию государственной политики

Российской Федерации в области международного научно-технического сотрудничества» (одобрена Правительством РФ 20 января 2000 г.), «Доктрину информационной безопасности Российской Федерации» (утверждена Президентом РФ 9 сентября 2000 г. № Пр-1895), «Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу» (утверждены Президентом РФ 30 марта 2002 г. № Пр-576) и др.

На этапе второй реформы акцент смещен с собственно науки на формирование национальной инновационной системы и встраивание науки в эту систему. Если в период первой реформы изменение управления наукой и финансирования научных исследований связывалось, прежде всего, с малыми формами (проекты, выполняемые отдельными учеными и первичными научными группами), то в период второй реформы речь уже идет о крупных формах – программах, выполняемых организациями или сетевыми сообществами. Такое положение дел объясняется не столько концептуальными предпочтениями, сколько реальным состоянием экономики и государственного управления. Принципы конкурсного отбора, экспертизы, прямого финансирования реального производителя научной продукции характерны для обеих стратегий реформирования науки.

Свое развитие концепция научно-технической политики получила в таких документах, как «Основные направления политики РФ в области развития инновационной системы на период до 2010 г. (утверждены Председателем Прави-тель-ства РФ 5 августа 2005 г. № 2473П-П7), «Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 г.» (утверждена Межведомственной комиссией по научно-инновационной политике, протокол от 15 февраля 2006 г., № 1), «Приоритетные направления развития науки, технологий и техники в Российской Федерации» (утверждены Президентом РФ 21 мая 2006 г. № Пр-843) и др.

Исследование концептуальных документов и результатов научно-исследовательской политики позволяет утверждать, что многое из намеченного еще в 90-е гг. совершенно не утратило своей актуальности до сих пор.