Этапы становления системы разделения властей в современной России

С тановление системы разделения властей в современной России — это развивающийся процесс. Он прошел путь от слома советской системы разделения властей и создания эле -ментов либеральной системы к созданию формально - юридических конструкций либеральной системы после принятия Конституции РФ 1993 г. и к разделению властей в современной системе госу-дарственной власти России.

Самые существенные изменения произошли в системе разделе -ния властей в период с 1987 по 1990 г., когда произошли слом совет -ской модели государственной власти и внедрение в нее элементов либеральной системы. Зерно либерализма дало свои всходы.

Реформа системы государственных органов, которая началась во второй половине 80 -х гг., явилась частью перестройки всех сфер жизни общества и государства. Переходный период в нашей стране заставил многих переосмыслить принцип разделения властей и буржуазный парламентаризм1. На XIX Всесоюзной конференции КПСС в качестве важнейшей задачи было поставлено «ограниче-ние власти исполнительных органов и утверждение полновластия Советов, создание механизма, исключающего возможность узурпа ции власти каким либо органом государства или каким либо долж ностным лицом партии или государственного аппарата»2.

ДУНЯМАЛЫЕВ Теймур

ДОРОЖКИН Юрий

Николаевич – д.филос.н., профессор; заведующий кафедрой политологии, социологии и философии БАГСУ при Президенте РБ

Реально эти решения воплотились в следующем: был учрежден Съезд народных депутатов СССР как орган высшей государст-венной власти, функции законотворчества распределялись между Съездом народных депутатов СССР и Верховным Советом СССР, был учрежден пост председателя Верховного Совета СССР — выс -шего должностного лица в государстве, сочетающего полномочия главы государства и спикера парламента. Президиум Верховного Совета СССР утратил право принимать указы, вносящие измене ния в законы, были проведены и некоторые другие изменения.

В итоге в СССР сложилась некая дуальная, противоречивая по своей сути система: с одной стороны, присутствовало желание сохранить всю полноту власти в руках Советов, с другой — внедрить элементы разделения властей.

Съезды Советов являлись законодательными органами во многом формально, они осуществляли лишь отдельные законодательные функции.

По итогам референдума 1990 г. в СССР был учрежден пост пре

• ¹    Основин В.С. Перестройка представительной системы: тенденции, парадок -сы, проблемы // Правоведение, 1991, № 2, с. 10.

• ²    Там же, с. 37.

зидента с достаточно широкими полномочиями. Затем был принят Закон СССР от 14 марта 1990 г. № 1360-1 «Об учрежде-нии поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР». После изме-нений, в соответствии со ст. 127.1 Конституции СССР он избирался гражданами на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права1. Это стало следствием того, что в феврале 1990 г. в Москве прошли массовые митинги с тре -бованием отмены ст. 6 Конституции СССР. В этих условиях М.С. Горбачев в перерыве между II и III съездами народных депу-татов СССР согласился на отмену ст. 6 Конституции, одновременно иницииро вав вопрос о необходимости дополнитель ных полномочий исполнительной власти.

15 марта 1990 г. III съезд народных депу-татов отменил ст. 6, принял поправки к Конституции СССР, допускающие много партийность, ввел институт президентства в СССР.

М.С. Горбачев объяснил появление института президентства тем, что «пред назначение президентской власти в том, чтобы повысить эффективность функ ционирования не только высшего эше лона, но и всей системы государственного управления»2.

23 декабря 1989 г. Верховный Совет СССР издает закон «О конституционном надзоре в СССР». Согласно нему Комитет конституционного надзора СССР, аналог современного Конституционного суда РФ, был создан в целях обеспечения соот-ветствия актов государственных органов и общественных организаций Конституции СССР, конституциям союзных и автоном ных республик, охраны конституционных прав и свобод личности, прав народов СССР, демократических основ советского общества3.

Таким образом, характер формы прав -ления и организации государственной власти на первом этапе можно определить как президентско парламентскую респу блику советского типа, которая характе ризовалась созданием Съезда народных депутатов СССР как высшего органа го сударственной власти СССР, реформи рованием Верховного Совета СССР как законодательного органа государственной власти СССР (парламента) и введением поста президента СССР как главы испол нительной ветви власти.

По большому счету, это и стало точкой невозврата. При этом сложились пред посылки для внутреннего конфликта, который вылился в «августовский путч» — неудавшуюся попытку Государственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП) предотвратить распад СССР 18—21 августа 1991 г.

24—26 декабря 1991 г. палаты Верховного Совета СССР подтвердили факт распада Союза ССР и проголосовали за прекраще ние полномочий союзных органов госу дарственной власти (кроме Комитета кон ституционного надзора СССР, который юридически так и не был упразднен).

С это го момента Россия вступила в период политического транзита, выбора пути дальнейшего развития и создания нового государства со всеми его элемен тами, включая разделение властей и его конституционное закрепление.

Новому испытанию принцип разделе -ния властей был подвергнут после 21 сен тября 1993 г. Сам факт, что в Положении о федеральных органах власти на пере -ходный период, подменившем действо вавшую Конституцию, не было норм о статусе президента, свидетельствовал, что власть его становилась неограниченной4.

Нескончаемые коллизии между зако нодательной и исполнительной властью велись в России вплоть до трагических событий 3—4 октября 1993 г. Начавшийся внедряться в действующее законодатель ство и в политическую практику прин цип разделения властей юридически был блокирован Указом Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», а позднее (после разгона 3—4 октября 1993 г. парла-мента и приостановления деятельности Конституционного суда) перестал дей ствовать.

Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституци онной реформе в Российской Федерации»5

фактически означал отказ от конституционного принципа разделения властей. Это выражалось в ликвидации деятельности всей системы прежних органов власти и Конституционного суда, в установлении верховенства исполнительной власти, а точнее — единовластия президента1. Одна ветвь — исполнительная власть — подмяла под себя остальные ветви власти.

Создание президентско-ориентированной системы разделения властей на этапе формирования постсоветской политической системы РФ можно вписать в историческое время с 1993 по 1999 гг.

Конечно, принятие Конституции 1993 г. имело огромное историческое зна чение. Это был существенный шаг в раз -витии российского конституционализма и даже переход на следующую ступень в его эволюции. Если советский консти-туционализм демонстративно отвергал либеральные принципы организации власти — разделение властей, независи-мость суда и др., то посткоммунистиче ский конституционализм формально их признал.

Так, принцип разделения властей сфор-мулирован в ст. 10 Конституции РФ в самой общей форме следующим образом: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны»2.

Сейчас много пишут о том, что Конституция закрепляет за президентом слишком много полномочий и что якобы именно это может привести к злоупотре блению властью. Но главная проблема состоит в том, что Конституция не фор мулирует принципы и критерии, позво ляющие ставить барьеры на пути злоупо треблений. Ведь на практике президент, как и вся исполнительная власть в целом, не только опирается на закрепленные в Конституции полномочия, но и получает новые, самостоятельно «прирезая» их себе на основании законов и подзаконных актов.

Сделав шаг в сторону от модели к реаль ности, можно легко убедиться в том, что на данном этапе динамика становления системы разделения властей была исклю чительно отрицательной:

• —    реальная власть в России не принадле-жала конституционным органам власти, а была сосредоточена в руках меньшинства;

• —    разделение властей не реализовыва-лось на практике, парламент и суды нахо дились в полной зависимости от исполни тельной власти;

• —    суды были под полным контролем исполнительной власти, их автономия проявлялась только в тех случаях, когда исполнительной власти был безразли чен результат рассмотрения конкретного дела.

Современный этап становления системы разделения властей в РФ берет свое начало с 1999 г. и продолжается по сегодняш-ний день. Эта эпоха напрямую связана с периодом президентства В.В. Путина и Д.А. Медведева.

После вступления в 1999 г. в должность президента Владимир Владимирович Путин взял курс на централизацию вла сти, в результате которого показатели демократии в России оказались несколько ниже, чем у большинства посткоммуни стических стран.

Эта трансформация конституцион ного режима случилась не за один день, а стала следствием проведения несколь ких последовательных конституционных контрреформ, последовавших одна за дру гой после 1999 г.

Три конституционные контрреформы, реализованные в этот период, представля ются ключевыми.

Во первых, это судебная контрреформа 2000—2001 гг. Ее итогом стало выстраива-ние «вертикали судебной власти», ставшей основой и прообразом будущей «глобаль ной вертикали власти».

В рамках судебной контрреформы были решены следующие задачи:

• —    политический контроль над судами был централизован и переведен в Администрацию Президента РФ (раньше значительное влияние на суды имели губернаторы);

• —    председатели судов были поставлены под жесткий контроль Администрации Президента РФ;

• —    судьи были поставлены в полную зависимость от председателей судов, по следние были наделены соответствую щими материальными и административ

ными инструментами, позволяющими оказывать неформальное давление на судей.

Во - вторых, это контрреформа СМИ 2001—2003 гг. Итогом этой контрреформы стало восстановление государственного контроля над электронными и основными печатными средствами массовой инфор -мации.

В-третьих, это собственно политиче -ская контрреформа, осуществленная пре имущественно в 2003—2004 гг. В ее рамках решались следующие задачи:

• —    устранялась выборность властей всех уровней;

• —    была выстроена квазиимперская вер -тикаль исполнительной власти с назна чаемыми губернаторами; тем самым была устранена автономия губернаторов и пол ностью вытеснены остаточные элементы самоуправления;

• —    парламент (Государственная дума и Совет Федерации) были превращены в юридический отдел исполнительной вла сти, который через полностью управляе мое и лишенное даже декоративных при -знаков независимости «парламентское большинство» автоматически придает силу закона решениям правительства¹.

Здесь будет уместно привести мнение Б.И. Макаренко: «Главная проблема сегод -няшнего дня, что “государство”, точнее говоря, вертикаль исполнительной вла сти, остается абсолютно доминирующим игроком и в политике, и в экономике, и в общественной жизни. Это вековая про -блема всех российских модернизацион ных начинаний»2.

Отсюда выводы напрашиваются сами собой. На современном этапе в Российской Федерации выстроена высо -коцентрализованная система власти. Это, в свою очередь, негативно сказывается на осуществлении принципа разделения властей. Институты демократии, офици ально закрепленные в Конституции РФ 1993 г., так и не нашли своего должного развития, что также в равной мере отно сится и к системе разделения властей. И это понятно, т.к. система разделения вла-стей в полной мере работает только при демократическом режиме.