Этнические аспекты укрупнения субъектов Российской Федерации на примере Восточно-Сибирского и Северо-Кавказского регионов

Российская Федерация – государство полиэтническое и поликонфессиональное, в котором за несколько веков совместного сосуществования многих народов сохранилась яркая этническая специфика регионов. Этнический фактор - один из главных, определяющих процессы государственного строительства нашей страны. Коренные народы России составляют 93 % населения, из них 77,7 % - русские. Этнографы объединяют коренные народы России в несколько региональных групп, близких по географическому и культурно-историческому признакам. На долю народов Поволжья и Урала – башкир, калмыков, коми, марийцев, мордвы, татар, удмуртов и чувашей – приходится около 7,5 % населения страны. Народы Северного Кавказа: абазины, адыгейцы, балкарцы, ингуши, кабардинцы, карачаевцы, осетины, черкесы, чеченцы, народы Дагестана – составляют менее 3 % населения России. Народы Сибири и Севера - алтайцы, буряты, тувинцы, хакасы, шорцы, якуты и почти три десятка так называемых малочисленных народов Севера – это 0,6 % всего населения страны.

Этнические меньшинства в многонациональных государствах часто заявляют о своей идентичности, отличной от государствообразующей или титульной нации, а иногда провозглашают программу национального самоопределения. Политические требования таких этнических групп могут варьироваться от создания территориальной автономии до сецессии и образования независимого государства. В Российской Федерации право наций на самоопределение реализовано в форме республик, автономных округов, национально-культурных автономий.

На рубеже 1990-х – 2000-х гг. в России началась реформа федеративных отношений, в рамках которой произошло усиление роли федерального центра. На первом ее этапе были созданы федеральные округа, была проведена реформа Совета Федерации, и региональное законодательство по вопросам наделения властью на местах было приведено в соответствие с федеральным. На втором этапе был изменен принцип формирования исполнительной власти в субъектах РФ. В настоящее время происходит процесс изменения административнотерриториального устройства страны, а именно сокращение численности субъектов федерации путем их объединения.

В научной литературе вопрос о будущем российского федерализма остается дискуссионным. Одни исследователи считают, что необходимо учитывать этническую самобытность и потребности в самоуправлении местных сообществ и развивать национальную составляющую в федеративных отношениях (Р.Г. Абдулатипов [1, с. 45]). Другие (В.Н. Иванов и О.А. Яровой [2, c. 119]) предлагают сделать доминирующим административно-территориальный принцип государственного устройства, отмечая, что национальный принцип федерализма в России не имеет стратегических перспектив. Более того, А. Зубов, например, трактует национальнотерриториальную федерацию как «бомбу, заложенную под здание российской государственности» [3, c. 13-20]. Компромиссной позиции придерживается Н.М. Добрынин. Он полагает, что в «современных условиях плюралистического демократического государства нет никаких объективных препятствий для развития национальных культур» [4, c. 12-45]. Этнонациональные проблемы российского федерализма рассматривает в своих работах Л.М. Дробижева. К числу достижений демократического транзита в России она относит отделение этничности от государственного строительства. Гарантией межнационального согласия и стабильности в полиэтническом регионе она называет доступ к власти этнических групп [5, c. 16-28].

Цель настоящей статьи – проанализировать перспективы развития российского федерализма, связанные с укрупнением регионов, рассмотрев примеры уже состоявшихся и еще только планируемых слияний.

В центре нашей работы опыт и проекты укрупнения регионов со сложным этническим составом населения, а именно Сибирского и Северо-Кавказского федеральных округов. Сравнительный анализ этих регионов, безусловно, различающихся как по этническому, так и конфессиональному признакам, тем не менее, может дать пищу для размышления о целесообразности и пределах объединительного процесса в Российской Федерации.

В начале 2000-х гг. в научной литературе и СМИ начал широко дискутироваться вопрос о перспективах развития федеративных отношений. На передний план вышла проблема преодоления ассиметричного характера Российской Федерации в отношениях центра с «чисто русскими» регионами и республиками, созданными по этническому признаку. Кроме того, согласно Конституции 1993 г., семь субъектов РФ были сложносоставными – так называемые «матрешки», когда один из субъектов (или два) входили в другой («материнский»). В связи с этим в повестку был внесен вопрос об укрупнении субъектов.

Основные мотивы федерального центра «за» процесс объединения можно определить следующим образом:

• 1)    оптимизация системы управления;

• 2)    сокращение дотационных регионов;

• 3)    передел власти, благодаря которому власть могла получить регионального лидера более лояльного центру [6, c. 150].

Первым в Российской Федерации стало объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа (референдум об объединении прошел в декабре 2003 г.). Объединение могло вывести жителей Коми-Пермяцкого автономного округа из ситуации крайнего обнищания, где размер среднедушевых денежных доходов в месяц в 2002 г. составлял 1 459 рублей, причем, доходы свыше 3 000 рублей в месяц получали только 7 % населения автономного округа [7]. Скорее всего, именно по этой причине в КПАО до 2002 г. не было ни одной организации, отстаивающей национальные интересы коми-пермяцкого народа, выступавшей против проведения референдума по вопросу объединении двух территорий. Таким образом, 1 декабря 2005 г. появился новый субъект Российской Федерации, образованный в результате объединения двух самостоятельных прежде субъектов – Пермский край.

• 1 января 2007 г. в составе РФ появился еще один новый субъект – объединенный с Таймырским (Долгано-Ненецким) и Эвенкийским автономными округами Красноярский край; а 1 июля 2007 г. – путем слияния Камчатской области и Корякского автономного округа был создан Камчатский край. Итак, к началу 2008 г. количество субъектов РФ было уменьшено до 85.

Следующими в череде слияний с более крупными административно-территориальными образованиями стали два бурятских автономных округа – Усть-Ордынский и Агинский Бурят- ский. Их появление на карте России было связано с противоречивостью и непоследовательностью национальной политики советского периода, а именно, с разделением в 1937 г. единой Бурят-Монгольской АССР на три части: Бурят-Монгольская АССР, Усть-Ордынский Бурят-Монгольский национальный округ в составе Иркутской области, Агинский Бурят-Монгольский национальный округ в составе Читинской области.

Создание национальных округов формально обеспечивало национально-административную автономию бурятскому населению, отошедших от БМАССР районов. Реально же это имело негативные последствия для бурятского народа как единого целого, так как его этноареал был произвольно рассечен административными границами [8, с. 234].

Общероссийские политические события начала 1990-х гг. ознаменовали переход от однопартийной системы к плюралистической модели демократии, нацеленной на формирование гражданского общества, где права и обязанности распределяются равномерно среди населения независимо от национальной принадлежности. Национальные движения республики Бурятия и автономных округов опирались на широкий круг организаций политического, религиозного и культурно-этнического толка: неформальное политическое объединение «Гэсэр»; Союз бурятской интеллигенции; Бурят-монгольская народная партия; Конгресс бурятского народа, Ассоциация землячеств этнической Бурятии; Ассоциация бурятских женщин «Алан-Гуа»; этнокультурная организация ВАРК (Всебурятская ассоциация развития культуры) [9]. Созданное в 1992 г. общественное движение национальной ориентации «Нэгэдэл» («Единение») даже выступило за выход Бурятии вместе с округами из состава России, консолидацию монголоязычных народов и создание Центрально-Азиатской федерации, в которую, кроме Бурятии и Монголии, должны были войти Тыва, Калмыкия и два автономных района КНР [10, с. 271].

В самом начале постсоветского периода также активно пропагандировались идеи о подчинении бурятских автономных округов Республике Бурятия, но они не получили сколько-нибудь серьезной поддержки ни в массах, ни у политических и интеллектуальных элит республики и автономных округов. Все четко понимали, что жители самих округов вряд ли согласятся с этими идеями, так как такие административно-территориальные преобразования могли вызвать столкновения межнационального характера.

Первый (1991 г.), второй (1996 г.) и третий (2002 г.) Всебурятские съезды стали своеобразным индикатором этнополитических процессов в республике и округах. На первом съезде была учреждена Всебурятская ассоциация развития культуры (ВАРК), что стало важным практическим шагом в области духовной консолидации бурятского народа и возрождения его культуры. На втором съезде его радикально настроенная часть сделала безуспешную попытку трансформировать ВАРК в политическую организацию. Однако эта идея нашла свое практическое воплощение несколько месяцев спустя, когда в июле 1996 г. был создан Конгресс бурятского народа, поставивший перед собой задачу расширения своего влияния на различные сферы общественно-политической жизни в республике и округах. На третьем Всебурятском съезде 16 февраля 2002 г. была особо подчеркнута необходимость укрепления международных связей в области культуры, прежде всего с родственными монголоязычными народами и диаспорами [11, с. 238]. Таким образом, если начало 1990-х гг. было отмечено политизацией этничности, то в 2000-е гг. этнический фактор в политических установках бурятов перешел в сугубо культурную проблематику, преодолев радикальную панмонгольскую программу.

Понимая всю сложность ситуации, в начале 1990-х гг. все субъекты Байкальского региона заключили между собой долговременные договора о совместном социально-экономическом и культурном сотрудничестве. Областные органы власти, претворяя в жизнь положения Концепции государственной национальной политики Российской Федерации [12] о создании национально-культурных ассоциаций и объединений, о праве граждан разной национальности обращаться через них в органы законодательной и представительной власти местного уровня, способствовали сохранению стабильной этнополитической ситуации в регионе [13, с. 5].

До 1993 г. Усть-Ордынский автономный округ входил в состав Иркутской области и был неплохой сырьевой базой для всего региона. После принятия новой Конституции в 1993 г. в период «парада суверенитетов» округ стал самостоятельным субъектом Российской Федерации. Однако сильная экономическая взаимосвязь и взаимозависимость округа и области предопределили его историческую судьбу в постсоветский период. В 1990-х - начале 2000-х гг. округ являлся дотационным регионом, так и не сумевшим стать экономически самодостаточным в условиях развивающейся рыночной экономики. Например, в 2007 г. уровень дотаций из федерального бюджета на выравнивание консолидированного бюджета округа составил 73,1 % [14, с. 55]. Округ оказался в ситуации серьезнейших экономических проблем. Так, в 2007 г. среднедушевые доходы населения округа в месяц составляли 4 083,3 рубля, для сравнения этот показатель в Иркутской области составлял 10 078 рублей [15, с. 22]. Поэтому с точки зре- ния экономической целесообразности решение о слиянии Усть-Ордынского автономного округа с Иркутской областью было вполне оправдано.

Однако эта идея с самого начала натолкнулась на противодействие со стороны национальных движений. Наибольшую активность здесь проявило бурятское правозащитное движение «Эрхэ».

По данным социологического опроса «Отношение жителей Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа к процессу объединения», проведенного с апреля по июнь 2006 г., жители Иркутской области отнеслись к объединению как закономерному этапу двусторонних отношений области и округа. 16 апреля 2006 г. прошел референдум по вопросу объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. В ходе референдума в Приангарье на избирательные участки пришло 68,94 % граждан, включенных в списки, 89,76 % из них проголосовало за объединение, в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе явка составила 99,45 %, за объединение проголосовало 98 % избирателей. Таким образом, абсолютное большинство населения обоих субъектов федерации проголосовало за объединение. Несмотря на негативные оценки некоторых перегибов при организации референдума, население как округа, так и области ждало от этой реформы положительных сдвигов в экономике и социальной сфере. Все же ожидания жителей Усть-Орды омрачала тревога в связи с потерей самостоятельности в принятии решений и возможность утраты финансирования программ, направленных на сохранение национальной самобытности [16, c. 201, 206].

После референдума активисты движения «Эрхэ» заявили, что на голосовании были допущены нарушения, что итоги подтасованы, и они исказили волю населения Усть-Орды. Один из лидеров движения корреспондент бурятской газеты «Информ-полис» Е. Хамаганов со страниц интернет-изданий заявлял о фактах притеснения противников объединения со стороны правоохранительных органов. По его словам, сотрудниками РУБОП был задержан тираж агитационной газеты и 30-тысячный тираж агитационных листовок, выпущенных «Эрхэ» и Конгрессом бурятского народа. Кроме того, по его свидетельству, активисты движения В. Алексеев и делегат Конгресса бурятского народа И. Мануев находились под подпиской о невыезде по обвинению в незаконной агитации. Хамаганов также обвинил власти в закрытии единственного интернет-сайта, на котором размещалась неофициальная информация о подготовке к референдуму [17].

Неприятие идеи объединения активистами национального движения было связано с самой историей Агинского Бурят-Монгольского и Усть-Ордынского Бурят-Монгольского национальных округов, которые были образованы в результате раздела Бурят-Монгольской АССР, что обоснованно воспринималось как нарушение поступательной логики в эволюции национальной государственности бурятского народа. Присоединение округов к Иркутской и Читинской областям могло рассматриваться и рассматривалось в общественных кругах как новый этап в ликвидации национальной бурятской государственности.

• 1 января 2008 г. в состав Иркутской области вошел Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, который характеризуется особым административным статусом и называется теперь Усть-Ордынским Бурятским округом. В составе новой территориальной единицы в рамках Иркутской области сохранились все 6 муниципальных районов и все 77 муниципальных образований на уровне поселений. Администрацию округа в составе Иркутской области возглавил заместитель губернатора Иркутской области по округу.

Несколько отличался от уже сложившейся в политической практике укрупнения регионов РФ тенденции, когда слабый округ присоединяется к более сильному субъекту федерации, процесс объединения Агинского Бурятского автономного округа с Читинской областью.

Автономный округ должен был объединяться с депрессивной Читинской областью, которая в обозримой перспективе вряд ли могла стать «локомотивом развития». На фоне других автономных округов и собственно Читинской области власти Агинского Бурятского автономного округа добились определенных успехов в социально-экономическом развитии региона и резком сокращении дотационности его бюджета. К моменту начала обсуждения практических вопросов объединения с Читинской областью (2005–2006 гг.) Агинский Бурятский автономный округ по темпам роста промышленности был в числе первых по Сибирскому федеральному округу, превысив по объемам промышленного производства среднероссийский уровень (свыше 2/3 от 1990 г.). Динамика инвестиций в округе в душевом измерении превысила показатели наиболее развитой в регионе Иркутской области, то же касается и жилищного строительства. Помимо жилья инвестиционный «бум» отразился и на социально-демографическом развитии округа; так, если еще в 2002 г. безработными были 25 % от экономически активного населения, то в 2005 г. уровень безработицы в округе опустился до среднероссийского, что ниже, чем по Сибирскому федеральному округу. Уровень бедности в округе с 97 % в 1999 г. упал до 36 % в 2004 г. [18, c. 35].

Такие результаты были достигнуты именно благодаря грамотной экономической политике окружных властей, которые смогли создать достаточно серьезную налогооблагаемую базу для бюджета региона. Доля перечислений из федерального бюджета в консолидированном окружном бюджете с 2001 г. по 2004 г. снизилась в четыре раза до 24 % (в Читинской области – доля дотаций составляла 42 %). При этом если в Читинской области душевые расходы бюджета в 2004 г. составляли 15 тыс. руб., то в Агинском Бурятском автономном округе – 42 тыс. руб. Стоит отметить, что к моменту объединения асимметрия в экономическом развитии между округом и областью еще более усилилась в пользу округа. Думается, что приведенные показатели вполне достаточны для объяснения позиции окружных властей, которые первоначально выступали против объединения с Читинской областью [19].

В начале декабря 2006 г. были проведены социологические опросы, охватившие 24 населенных пункта на территории округа, опрошено около тысячи респондентов. Опросы помогли определить настроение жителей Аги: 21 % опрошенных опасались ухудшения уровня жизни в округе: задержек выплаты заработной платы, пенсий, детских пособий. 14 % людей боялись неблагоприятных изменений в системах здравоохранения, образования, культуры, социальной защиты населения, что из-за отсутствия финансовой поддержки или недофинансирования социальной сферы могут закрыться дома культуры, школы, лечебные учреждения. Третья группа людей, составляющая 10 %, высказала опасение, что в худшую сторону изменится ситуация в сельском хозяйстве, перестанет существовать та отлаженная система поддержки агропромышленного комплекса, фермерства, личных подсобных хозяйств, которая работала на территории округа. 3 % респондентов выразили сомнение, что при объединении двух субъектов не будет такой поддержки малого предпринимательства, которая была в округе. По словам главы округа Б. Жамсуева, все эти опасения имели под собой почву, поэтому руководство Агинского округа, прежде чем пойти на объединительный процесс, много консультировалось и в администрации президента РФ, и в Сибирском федеральном округе [20].

Впервые в истории объединения регионов в России 14 февраля 2007 г. Б. Жамсуев, глава Администрации Агинского округа, и Р. Гениатулин, губернатор Читинской области, подписали соглашение, формулирующее основные положения особого статуса округа в составе будущего Забайкальского края. В Соглашении руководители округа и области выразили единое мнение о том, что предусматривают территориальную целостность Агинского округа в составе нового края, сохранение системы организации органов местного самоуправления, повышенное представительство округа в законодательном органе нового субъекта РФ (до 1/3 от численности депутатов, избранных по мажоритарной избирательной системе). Глава Администрации округа будет входить в состав высшего исполнительного органа власти нового субъекта в должности заместителя его руководителя. Соглашением предполагалось, что в переходный период образования нового субъекта РФ на территории округа будет продолжаться реализация в прежних финансовых и организационных рамках среднесрочных и текущих планов социальноэкономического развития Агинского округа, окружных целевых и иных программ, социальных и других гарантий для различных категорий населения и организаций [21].

Между тем радикально настроенная молодежь во главе с движением «Эрхэ» провела несколько протестных акций против объединения Агинского Бурятского автономного округа с Читинской областью. Так, в Аге планировалось провести «юрточный майдан» в режиме «нон-стоп» в качестве протеста процессу объединения. 4 марта 2007 г. в центре Москвы на Смоленской-Сенной площади прошел инициированный «Эрхэ» пикет против уничтожения Агинского Бурятского автономного округа. В пикете приняли участие около 50 человек: студенты, аспиранты, научные работники, творческая интеллигенция, молодые предприниматели из Республики Бурятия, Агинского и Усть-Ордынского бурятских округов. Молодые люди держали в руках плакаты с лозунгами «Хайрата Ага тоонто нютагаа хамгаалыт!» («Защитим любимую Агу – наш край войлочных юрт!»), «Мы не согласны с политикой укрупнения регионов», «Мы против объединения Агинского БАО с Читинской областью», «Руки прочь от Аги!», «4 марта – день солидарности с Агой», «Автономия = культура, язык». Пикет продолжался больше часа. По информации, опубликованной на сайте «Бурят-монголия.info», пикет в Москве стал продолжением волны протеста против уничтожения Агинского Бурятского автономного округа, начавшейся с пикетов, митингов и одиночных выступлений, прошедших в Улан-Баторе (Монголия), Улан-Удэ (Республика Бурятия), Санкт-Петербурге [22].

Были споры и по названию нового субъекта Российской Федерации. Так, со стороны национальных движений предлагалось назвать новый субъект Даурией по самоназванию одного из монголоязычных народов, представители которого живут и в КНР, однако это предложение не встретило отклика со стороны творцов объединительного процесса. В одном из своих выступлений руководитель АБАО Б. Жамсуев отметил: «Читинцев и агинчан издавна называют забайкальцами. Байкальский край – хорошее название, распространенное, ни у кого не будет сомнения, кто кого поглотил: Чита Агу или наоборот. Округ и область объединяются как равноправные субъекты. Это основной политический принцип, реализуемый, понятно, с учетом экономических и иных реалий регионов» [23].

Несмотря на отдельные акции протеста, объединение все же состоялось. 1 марта 2008 г. был образован Забайкальский край путем слияния Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа.

В новых субъектах федерации, расширенной Иркутской области и Забайкальском крае, бывшие автономные округа получили особый статус. Из их названия было исключено слово «автономный», а правовой статус был детализирован в уставах объединившихся субъектов. Анализ соответствующих объединительных федеральных конституционных законов и уставов Иркутской области и Забайкальского края позволяет сделать следующие обобщения:

• 1.    Административно-территориальные единицы с особым статусом учреждаются федеральными конституционными законами, этими же законами сохраняется их территориальное единство в границах соответствующих бывших автономных округов – субъектов Российской Федерации.

• 2.    Статус этих административно-территориальных единиц устанавливается федеральным законодательством (на данный момент это только соответствующие объединительные федеральные конституционные законы), уставами и законами вновь образованных субъектов Российской Федерации.

• 3.    В рамках особого статуса эти административно-территориальные единицы получают дополнительные права и обязанности по сравнению с обычными административнотерриториальными единицами: наличие специальных органов государственной власти, представительство в законодательном органе субъекта Российской Федерации, отдельные разделы в программах социально-экономического развития соответствующего субъекта Российской Федерации и т.д.

• 4.    Закрепление дополнительных прав и обязанностей в уставах и законах субъектов Российской Федерации означает, что их изъятие возможно лишь в порядке внесения изменений и поправок в указанные правовые акты [24, c. 30-31].

Следует отметить и тот факт, что в органах власти новых субъектов федерации обеспечивается представительство бывших автономных округов. Так, Агинский Бурятский округ представлен 5 из 50 (10 %) депутатов в Законодательном собрании Забайкальского края, а Усть-Ордынский округ 4 из 50 (8 %) депутатов в законодательном органе Иркутской области [25, c. 99].

Недавно в научной литературе появились публикации о том, что разумным продолжением политики укрупнения субъектов федерации должно стать создание Байкальского региона на базе Иркутской области, Республики Бурятия и Забайкальского края [26, c. 238-242]. Однако, на наш взгляд, для Республики Бурятия, где титульная нация итак составляет всего 30 % населения, данный вопрос может оказаться весьма чувствительным и будет воспринят как попытка ликвидации бурятской государственности.

Мы полагаем, что реформа административно-территориального устройства государства, а именно укрупнение регионов, может принести довольно внушительные результаты, но проявятся они не сразу, а, скорее, будут растянуты на несколько десятилетий.

Мнения аналитиков и широких общественных кругов о практике укрупнения субъектов федерации самые различные. Например, Институт современного развития (ИНСОР) подготовил доклад под названием «Объединение субъектов Российской Федерации: за и против», в написании которой участвовали известные эксперты - экономист Е. Гонтмахер, социолог Н. Зубаревич, представители Института географии С. Артоболевский и О. Вендина, а также политолог А. Кынев. В нем ведущие аналитики пришли к заключению, что кампания по укрупнению субъектов федерации, призванная показать силу федерального центра, продемонстрировала его «слабую компетентность и недостаточный профессионализм» [27]. Социологи уверены, что слияния не повысили управляемость пространством страны, а продолжение политики укрупнения чревато всеми видами конфликтов – от экологических до этнических. Авторы доклада посчитали, что реформа административно-территориального деления в целом возможна, но в рамках осмысленной реформы, а не отдельных нескоординированных акций.

С точки зрения пределов объединительного процесса нам представляется интересным рассмотреть проекты слияния субъектов федерации на Северном Кавказе.

Создание национальных автономий на Кавказе, а также встраивание их в российскую государственную систему стало заслугой Советского правительства. Победа Советской власти на Северном Кавказе в ходе гражданской войны привела к созданию 20 января 1921 г. Горской АССР, которая являлась составной частью РСФСР. Горская республика строилась по террито- риальному, а не национальному признаку. В 1921-1922 гг. из Горской республики были выделены три самостоятельные автономные области – Кабардинская (позднее – КабардиноБалкарская), Карачаево-Черкесская (в 1926 г. она была разделена на Карачаевскую автономную область и Черкесский национальный округ) и Чеченская. В 1924 г. были образованы Северо-Осетинская и Ингушская автономные области. В 1934 г. Чеченская АО и Ингушская АО были объединены в единую Чечено-Ингушскую автономную область, которая в 1936 г. была преобразована в Чечено-Ингушскую АССР.

И здесь мы разделяем точку зрения А. Борова и К. Дзамихова, что автономии стали важным институциональным ресурсом (политическим и организационным) народов Северного Кавказа, имеющим «высокую символическую значимость как воплощение национальной истории и идентичности» [28, c.196].

Однако наследие советской эпохи связывается не только с созданием национальной государственности Северо-Кавказских народов, но и с произвольными территориальными изменениями, репрессиями и депортациями в 1943-1944 гг. карачаевцев, чеченцев, ингушей и балкарцев в Среднюю Азию и Казахстан.

В 1990-е гг. в период «парада суверенитетов» все автономии Северного Кавказа повысили свой статус и стали республиками в составе Российской Федерации, а автономные Карачаево-Черкесская и Адыгейская области вышли из состава Ставропольского и Краснодарского краев. Кроме того, рост национального самосознания привел к разделу Чечено-Ингушской АССР и созданию Чеченской Республики и Республики Ингушетия.

В начале 2000-х гг. журналисты и политики начали обсуждать различные варианты объединения субъектов юга России, в частности, возможность возвращения Адыгеи в Краснодарский край, Карачаево-Черкесии – в Ставропольский, а также воссоединения Чечни и Ингушетии. Идея эта была поддержана и в научных кругах. Так, по мнению известного российского кавказоведа В.В. Дегоева, «губернизация» Северного Кавказа с упразднением этнонимичных названий республик могла открыть возможности для размывания сепаратистского потенциала [29, c. 284].

В мае 2004 г. в региональной газете «Северный Кавказ» была опубликована статья, где приводились мнения экспертов по перспективам практической реализации программы укрупнения регионов в республиках. Например, министр национальностей, внешних связей и информации Дагестана Загир Арухов, отметил, что Дагестан – это «особый регион, модель многонациональной России в миниатюре. Мы всегда были в составе России, это для нас свято, но войти в какое-то еще федеративное образование в составе России Дагестан не согласится никогда. Нет никакой необходимости идти по пути укрупнения. Историческая аналогия – Горская республика 20-х годов прошлого века показала, что путь этот ложный и непродуктивный. На Кавказе слишком много проблем этнотерриториального характера. При укрупнении они в лучшем случае будут загнаны внутрь, но рано или поздно вспыхнут новыми конфликтами» [30].

Против укрупнения субъектов РФ в июле 2005 г. выступил Конгресс карачаевского народа, который заявил: «Нам необходимо отстаивать свою государственность и защищать республику перед лицом начавшегося в России процесса ликвидации национально-государственных образований» [31].

Самым вероятным среди объединительных проектов на Северном Кавказе эксперты называют возвращение Адыгеи в состав Краснодарского края, тем более что большинство населения республики (64 %) составляют русские. Так, И.Г. Косиков, говоря о данном проекте, характеризует республику как «нелепый анклав на территории края» [32, c. 138].

Однако против потери Адыгеей своего республиканского статуса активно выступают адыгские общественные организации «Адыгэ Хасэ» и «Черкесский конгресс». Они считают, что всенародного (в рамках всей республики) референдума быть не должно: при количестве 24 % коренного населения исход данного референдума заранее предрешен. В 2005 г. «Черкесский конгресс» выступил с Обращением к Президенту России В. Путину, в котором выразил беспокойство по поводу возможного изменения статуса республики, так как в результате включения Республики Адыгея в состав Краснодарского края в форме муниципального образования адыги окажутся на обочине экономической, политической жизни в новом субъекте федерации. «Упразднение статуса Республики Адыгея усугубит ситуацию на Северо-Западном Кавказе, а также изменит отношение многочисленной диаспоры, которая считает своей родиной Республику Адыгея, Северный Кавказ» [33], - говорилось в Обращении.

В 2008 г. руководители национальных движений, выражающих интересы адыгейцев, кабардинцев и черкесов, родственных народов, объединенных этнонимом «адыги» выдвинули требование создания единого субъекта федерации, отметив, что «российское руководство должно понимать, что необходимо решение общеадыгского вопроса, а именно решения объединения этноса на исторической территории и положительного определения вопроса по репатриантам» [34] (то есть представителям зарубежных диаспор адыгов, чьи предки эмигрировали во время Кавказской и Турецких войн в XIX в.).

В свою очередь, предложения об объединении Чечни, Ингушетии и, возможно, Дагестана исходят в основном от чеченских политиков. В новом субъекте чеченцы окажутся самым крупным по численности этносом и получат возможность доступа к ресурсам Каспийского моря. Очевидно, что такое объединение приведет к столкновению этнических элит этих республик, оно не может быть проведено безопасно и безболезненно [35, c. 382-383]. Таким образом, административнотерриториальная реформа на Северном Кавказе будет затянута и сопряжена не только с постоянной угрозой этносепаратистских выступлений, но и появлением новых конфликтов.

Обсуждая объединительные проекты, следует обратить внимание на тот факт, что республики Северного Кавказа в экономическом плане продолжают демонстрировать существенное отставание от других регионов России. По данным Министерства финансов РФ, на 1 июля 2009 г. в консолидированные бюджеты субъектов ЮФО поступило 62,0 млрд. рублей дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, что составляет 21,2 % от общих доходов этих субъектов. Наибольшую зависимость от дотаций из федерального бюджета демонстрировали республики Северного Кавказа (см.: табл. 1).

Таблица 1 - Доля дотаций из федерального бюджета на выравнивание консолидированных бюджетов республик Северного Кавказа (на 1 июля 2009 г.) [36]

Республика	Размер дотаций (тыс. руб.)	Итого доход (тыс. руб.)	Доля дотаций в доходах бюджетов республик
Республика Адыгея	2 025 910	5 405 031	37 %
Республика Дагестан	17 094 902	32 386 642	52 %
Республика Ингушетия	3 495 834	6 952 103	50,2 %
Кабардино-Балкарская Республика	44 969 852	11 477 126	43,3 %
Карачаево-Черкесская Республика	2 428 326	5 409 561	44,8 %
Республика Северная Осетия-Алания	3 226 543	7 718 969	41,8 %
Чеченская Республика	7 178 083	31 020 483	23,1 % [37]

В апреле 2010 г., согласно данным Министерства Финансов РФ, по уровню дотаций лидировали Республика Дагестан (более 60 %) и Республика Ингушетия (более 50 %) в доходах бюджетов республик соответственно [38].

На 1 декабря 2011 г. в консолидированные бюджеты Северо-Кавказского федерального округа поступило 74,5 млрд. рублей дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов, что составляет 101,7 % от объемов поступлений на 1 декабря 2010 г. Доля дотаций в доходах в Республике Дагестан превысила 45 % [39].

Цифры свидетельствуют о том, что экономическое положение Северо-Кавказских республик весьма неустойчивое и серьезно зависит от средств федерального бюджета. Данное обстоятельство выступает тормозом для наращивания производственного потенциала, развития инфраструктуры, привлечения инвестиций и инноваций, освоения имеющихся природных ресурсов, развития рыночных институтов, структурной перестройки региональной экономики. Анализируя уже состоявшиеся в 2005-2008 гг. слияния субъектов Российской Федерации, мы видим, что экономический расчет в основном был связан с тем, что более слабый регион присоединялся к более сильному. В случае же с Северо-Кавказскими республиками вряд ли можно надеяться на то, что путем объединения столь слабых в экономическом отношении субъектов без предварительного проведения серьезных преобразований, будет достигнут положительный экономический эффект.

19 января 2010 г. президентом нашей страны был подписан Указ, которым в перечень федеральных округов был добавлен Северо-Кавказский федеральный округ. В его состав вошли Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия – Алания, Чеченская Республика, Ставропольский край. Центром федерального округа утвержден город Пятигорск. Республика Адыгея осталась в составе Южного федерального округа [40]. На должность полпреда в округе назначен бывший губернатор Красноярского края А. Хлопонин. В ходе рабочей встречи с последним Д.А. Медведев подчеркнул, что насущные проблемы Кавказа – клановость, взяточничество, безработица, преступность на экономической почве – не решить только правоохранительными средствами. Нужна эффективная экономическая модернизация [41].

Следует отметить, что население нового федерального округа пока настороженно и недоверчиво относится к его созданию. Так, в рамках проведенного Отделом социально-политических проблем Кавказа ЮНЦ РАН социологического исследования по социальному самочувствию населения в Ставропольском крае и Карачаево-Черкесской Республике, были заданы вопросы относительно ожиданий жителей региона в связи с образованием СКФО (см.: табл. 2).

Таблица 2 - Социальное самочувствие население СКФО [42, c. 41, 55, 56, 58.]

Варианты ответов	Ставропольский край	Карачаево-Черкесия
Как Вы полагаете, сможет ли позитивно повлиять на Ваше финансово-экономическое положение создание СКФО?
1. Да	9,8 %	12,7 %
2. Нет	54,9 %	52,8 %
3. Затрудняюсь ответить	35,3 %	34,4 %
По Вашему мнению, создание СКФО будет способствовать улучшению межэтнических отношений?
1. Да	16,1 %	18,1 %
2. Нет	50,4 %	44,8 %
3. Затрудняюсь ответить	33,5 %	37,1 %
Как Вы считаете, создание СКФО будет способствовать улучшению социально-экономического положения нашего региона?
1. Да	15,9 %	17,7 %
2. Нет	52,2 %	42,1 %
3. Затрудняюсь ответить	31,8 %	40,1 %
Как бы Вы могли определить свое состояние в связи с формированием нового СКФО?
1. Надеюсь, что это поможет оперативно решать многочисленные проблемы региона и жизнь улучшится	19,0 %	28,8 %
2. Не думаю, что это приведет к каким-либо значительным изменениям	35,1 %	54,5 %
3. Опасаюсь, что это приведет к обострению ситуации и станет только хуже	26,7 %	9,0 %

Таким образом, ответы на данные вопросы показали, что большая часть респондентов выражает негативные ожидания в связи с образованием Северо-Кавказского федерального округа. Более 30 % участников опроса затрудняются оценить свои ожидания в новых условиях. Интересным представляется также тот факт, что респонденты из Карачаево-Черкесии чуть более оптимистично настроены на свое будущее в составе СКФО, чем респонденты из Ставропольского края.

Факт создания нового округа показал, что потенциал округов и соответствующих политических институтов не исчерпан и руководство страны рассматривает федеральные округа как эффективный инструмент государственного управления. Тем не менее негативной стороной образования нового округа, на наш взгляд, стала высокая концентрация проблем и конфликтных рисков: СКФО включает субъекты, которые с точки зрения социально-политической стабильности и экономического развития являются очень сложными. Следует обратить внимание и на то, что русские составляют чуть меньше трети его населения, в то время как в бывшем ЮФО они составляли две трети. Не случайно оценки этого события жителями Ставропольского края далеки от оптимистичных, люди опасаются не только за свое социально-экономическое положение, но и боятся обострения межэтнических проблем. Поэтому целесообразность и эффективность образования нового федерального округа покажет время.

В начале мая 2012 г. в СМИ появилась информация о том, что Северо-Кавказский федеральный округ ждут новые административно-территориальные изменения: Астраханская, Волгоградская области и Калмыкия войдут в Приволжский округ. Краснодарский край и Адыгея, а также Ростовская область объединят с регионами Северокавказского федерального в один округ со столицей в Ростове-на-Дону [43]. Как новые административные границы скажутся на жителях региона, еще не привыкших к старым, судить трудно. Но очевидно, что административные преобразования без решения социально-экономических проблем населения субъектов Северного Кавказа обречены на провал.

По нашему мнению, государственность народов Северного Кавказа – результат политического развития российского государства, а их право на этническое самоопределение реализовано в форме республик в составе Российской Федерации. Очевидным является тот факт, что вопросы этнической идентичности играют огромную роль в общественно-политической жизни на Кавказе. Поэтому нивелирование национальной составляющей может не решить, а усугубить имеющиеся в регионе проблемы. Протесты со стороны национальных движений по поводу предполагаемого объединения могут принять несоизмеримо большие масштабы, чем это было при слиянии Усть-Ордынского и Агинского бурятских автономных округов с русскоязычными регионами Восточной Сибири. Слабость основанных на этнической почве протестов объединительному процессу в бу рятских автономных округах объясняется сложившимися традиционными ценностями, связанными с менталитетом степняков и монголо-тибетской буддийской культурой: почитанием государства, как символа верховной власти, и хубилганов (святых наставников), дарующих здоровье и благоденствие, учащих жить со всеми в ладу, не выделятся, но вместе с тем добиваться своих целей, осуждать измену и предательство [44, c. 122]. На Северном Кавказе у горцев совсем другой менталитет и масштабы протестов могут быть гораздо более многочисленными и чреватыми серьезной дестабилизацией общественно-политической ситуации.

Итак, рассмотрев примеры и проекты укрупнения ряда субъектов Российской Федерации, мы приходим к выводу, что этот процесс имеет свои положительные и отрицательные стороны. В качестве плюсов следует отметить то, что укрупнение экономически оправдано возможностью более слабому региону присоединиться к более сильному и, таким образом, повысить уровень жизни населения. Другим положительным моментом является сокращение так называемых «матрешечных» субъектов (автономных округов на территории краев и областей). В качестве отрицательной стороны мы бы отметили проблемы этнополитического характера, так как укрупнение субъектов Российской Федерации приводит к сокращению числа национальных субъектов.

На наш взгляд, республики, исторически сложившиеся с учетом этнического фактора, возможно и даже необходимо сохранить в составе Российской Федерации. Это не только поможет избежать столкновений на этнонациональной почве в тех регионах, где этничность продолжает играть важную роль в социально-культурной жизни, но и позволит сохранить уникальность нашей страны как поликультурного и полиэтнического сообщества.

Ссылки:

• 1.    Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив / под общ. ред. Р.Г. Абдулатипова. М., 1998 ; Основы национальных и федеративных отношений / под ред. Р.Г. Абдулатипова. М., 2001.

• 2.    Иванов В.Н., Яровой О.А. Российский федерализм: становление и развитие. М., 2001.

• 3.  Зубов А. Будущее российского федерализма // Знамя. 1996. № 6.

• 4.  Добрынин Н.М. Регион нового типа как модель нового российского федерализма // Российский юридический жур

  нал. Екатеринбург, 2002. № 3 (35).

• 5.    Дробижева Л.М. Завоевания демократии и этнонациональные проблемы России (что может и чего не может дать демократизация) // Общественные науки и современность. 2005. № 2.

• 6.    Колмогорова Д. Укрупнение российских регионов // Федерализм и этническое разнообразие в России: сб. ст. / под ред. И. Бусыгиной и А. Хайнеманн-Грюдера. М., 2010.

• 7.    Регионы России. Социально-экономические показатели. 2003. // Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: www.gks.ru

• 8.    Балдано М.Н. Панмонголизм: идея государственного объединения монгольской историко-культурной общности как инструмент нациестроительства // Стабильность и конфликт в российском приграничье. Этнополитические процессы в Сибири и на Кавказе / отв. ред. В.И. Дятлов, С.В. Рязанцев. М., 2005.

• 9.    Там же.

• 10.    Елаев А.А. Бурятский народ: становление, развитие, самоопределение. М., 2000.

• 11.    Балдано М.Н. Указ. соч.

• 12.    Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1996 № 909.

• 13.    Раднаева С.Д. Этнополитический фактор и его влияние на процессы государственного строительства Российской Федерации Байкальского региона в 1990-е годы // Государственное управление. Электронный вектор. Вып. 19. 2009. Июнь.

• 14.    Финансы России. Статистический сборник. 2008. М., 2008.

• 15.    Регионы России. Статистический сборник. 2008. М., 2008.

• 16.    Бадмаева И.Ж. Отношение жителей Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа к процессу объединения // Вестник Бурятского государственного университета. 2010. № 6.

• 17.    Мошкин М. Не согласен – значит террорист // Газета. 2006.14.04. № 65.

• 18.    Дамдинов Б.Д. Особый статус Агинского Бурятского округа в составе Забайкальского края: от концепции к уставу // Сибирский юридический вестник. 2009. № 2 (45).

• 19.    Укрупнение субъектов – тема надуманная // Агинская правда. 2003. 9 сент.

• 20.    Агинский вариант объединения регионов. Публикация «Иформ-полис» 21.02.2007. URL: http://www.infpol.ru/news/ 616/5799.php?sphrase_id=11947

• 21.    Там же.

• 22.    Бурятское правозащитное движение «Эрхэ». 4 марта 2007 г. URL: http://www.buryat-mongolia.info ; Агинский вариант объединения регионов. Публикация «Иформ-полис» 21.02.2007.  URL: http://www.infpol.ru/news/616/5799.php ?

• 23.    Агинский вариант объединения регионов. Публикация «Иформ-полис» 21.02.2007. URL: http://www.infpol.ru/news/ 616/5799.php?sphrase_id=11947

• 24. Дамдинов Б.Д. Административно-территориальные единицы с особым статусом: проблемы теории // Сибирский

  юридический вестник. 2009. № 3.

• 25. Борисова М.М. Административно-территориальные единицы с особым статусом в объединенных субъектах Рос

  сийской Федерации // Гуманитарные науки и образование. 2010. № 3.

• 26.    Бубнов В.А. Проблемы формирования Байкальского региона // Социально-экономическое развитие и образование. 2010. № 5.

• 27.    ИНСОР: укрупнение регионов России было ошибкой // BBC. Русская служба. URL: http://www.bbc.co.uk/ rus-sian/russia/2010/04/100407_insor_report_russia_critical.shtml

• 28.    Боров А., Дзамихов К. Россия и Северный Кавказ. Современный политический опыт в историческом контексте // Полис. 1998. № 3.

• 29.    Дегоев В.В. Россия, Кавказ и современный мир: прощание с иллюзиями. М., 2003.

• 30.    Баблумян С. Кавказское притяжение // Северный Кавказ. 2004. 12 мая.

• 31.    В Карачаево-Черкесии начал работать учредительный съезд Конгресса карачаевского народа. URL: http://www.regnum.ru/news/478912.html

• 32.    Косиков И.Г. Исчезающие субъекты Федерации: Российские автономии в контексте федеративной реформы // Россия и современный мир. 2007. № 2 (55).

• 33.    «Черкесский конгресс» Адыгеи Президенту РФ: «Вы в силах кардинально изменить ситуацию». URL: http://www.regnum.ru/news/537175.html

• 34.    В Кабардино-Балкарии состоялся форум адыгов. URL: http://www.regnum.ru/news/1146472.html

• 35.    Ярлыкапов А.А. Объединительные политические проекты и политический экстремизм на Северном Кавказе // Актуальные проблемы противодействия национальному и политическому экстремизму: Материалы Всероссийской научной конференции. Том 1. Махачкала, 2008.

• 36.    Отдельные показатели исполнения консолидированных бюджетов субъектов РФ январь-июль 2009 г. URL: http://www1.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2009/08/fvr_01-

  06/otdel_nye_pokazateli_ispolneniya_konsolidirovannyh_byudjetov_sub_ektov_rf__na_01.07.2009.xls

  • 37.    Такая низкая доля дотаций объясняется тем, что в первой половине 2009 г. объем безвозмездных перечислений из других бюджетов бюджетной системы РФ составил 28, 4 млрд. рублей, что в 2 раза превышает показатели за тот же период 2008 г. и составляет 90 % итогового дохода Чеченской Республики.

  • 38.    Отдельные показатели исполнения консолидированных бюджетов субъектов РФ январь-март 2010 г. URL: http://www1.minfin.ru/common/img/uploaded/files/fvr/na_1_apr_2010/SKFO.ppt

  • 39.    Анализ исполнения консолидированных бюджетов субъектов РФ в январе-ноябре 2011 г. Северо-Кавказский федеральный округ. URL: http://www1.minfin.ru/ru/budget/regions/analiz_isp_bud/index.php?id4=15902

  • 40.    Официальный сайт Президента РФ. URL: www.kremlin.ru

  • 41.    Ответственный за Кавказ // Северный Кавказ. 2010. 22 января (№ 2).

  • 42.    Социальное самочувствие населения юга России в условиях реформ. Информационный бюллетень. Результаты социологического исследования, проведенного в рамках проекта «Социальное самочувствие населения как информационная основа инновационного развития поликультурного макрорегиона» / под ред. Г.Д. Гриценко. Ростов-на-Дону, 2010.

  • 43.    Коваленко П. В конце мая планируется разделение ЮФО на две части // Северный Кавказа. 2012. 3 мая.

  • 44.    Дагбаев Э.Д. Институциональный дизайн политических процессов в Байкальской Азии // Изменение в политике и политика изменений: стратегии, институты, акторы. Тезисы докладов V Всероссийского конгресса политологов. М., 2009.

sphrase_id=11947