Эволюция бюджетного и административного федерализма в России: от договорной децентрализации к дискреционной централизации (1991–2022)

Введение . Российский бюджетный и административный федерализм прошел за три десятилетия путь от договорной децентрализации начала 1990-х годов до жесткой административной вертикали 2020-х. Этот путь принято описывать либо в терминах бюджетного федерализма – как историю перераспределения налоговых и расходных полномочий между уровнями власти, либо в терминах административного федерализма – как историю назначаемости, фильтров и вертикали губернаторского корпуса. Настоящая статья ставит вопрос: как именно институциональная эволюция обеих моделей – параллельно и взаимообусловленно – привела к тому состоянию системы межбюджетных трансфертов, при котором, как показано в отдельном эмпирическом исследовании, лоббистский ресурс губернатора («варяг»/местный, рейтинг выживаемости) оказывается статистически незначимым предиктором объема получаемых трансфертов, а доминирующим предиктором – электоральная лояльность региона.

Объяснение этого результата состоит не в статических характеристиках отдельных регрессионных коэффициентов, а в динамике институционального дизайна: если пространство политического усмотрения при распределении трансфертов расширялось на протяжении трех десятилетий быстрее, чем расширялся персональный переговорный ресурс отдельных губернаторов, то закономерно, что к 2007–2022 гг. это пространство оказалось освоено более крупным и более устойчивым актором – агрегированным электоральным профилем региона, а не индивидуальной биографией его руководителя. Цель настоящей статьи – показать эту институциональную динамику явно, реконструировав периодизацию эволюции бюджетного и административного федерализма в России 1991–2022 гг. и подтвердив ее описательными эмпирическими показателями.

Задачи исследования: (1) кратко систематизировать теоретические основания различения бюджетной и административной моделей федерализма применительно к вопросу об институциональном дизайне трансфертов; (2) выделить и содержательно описать периоды эволюции российского бюджетно-административного федерализма 1991–2022 гг.; (3) проиллюстрировать выявленную периодизацию описательными показателями динамики дискреционных трансфертов и «варягизации» губернаторского корпуса за 2007–2022 гг.; (4) обсудить, как обнаруженная институциональная динамика соотносится с ранее полученными результатами тестирования лоббистской гипотезы, включая альтернативные объяснения, предлагаемые предшествующей литературой.

Теоретические основания . Бюджетный (фискальный) федерализм в его нормативной версии (Musgrave, 1956/1957; Oates, 2005) задает критерии оптимального разграничения расходных и доходных полномочий между уровнями власти; административный федерализм описывает организационные структуры, распределение управленческих полномочий и механизмы координации, в первую очередь – механизм назначения и ротации региональных руководителей, включая институциональные каналы, обеспечивающие лояльность региональных элит через регулируемые карьерные лифты (Reuter, Turovsky, 2014).

Для целей периодизации особое значение имеет различение У.Х. Райкера между «собирательным» (coming-together) и «удерживающим» (holding-together) федерализмом (Riker, 1964): в первом случае независимые единицы добровольно объединяются, во втором – единое государство передает часть полномочий регионам, стремясь предотвратить дезинтеграцию. Россия 1990-х годов – классический случай удерживающего федерализма: уступки регионам (Татарстан, Башкортостан, Якутия) делались не из нормативных соображений эффективности, а из необходимости сохранить территориальную целостность в условиях слабости федерального центра (Treisman, 1996; Weingast, 1995). Важным следствием является то, что институциональный дизайн трансфертов, сложившийся в удерживающей федерации, изначально предрасположен к высокой степени дискреционности: уступки и привилегии распределяются не по формуле, а по итогам политического торга. Концепция Б. Вейнгаста о «федерализме, сохраняющем рынок» (Weingast, 1995) описывает противоположный, нормативно предпочтительный идеал: жесткие бюджетные ограничения и такое разграничение полномочий между уровнями власти, которое центр не может произвольно пересматривать; как показано ниже, российская траектория 1990-х–2020-х годов последовательно удалялась от этого идеала, а не приближалась к нему.

Теория фискального федерализма второго поколения (Oates, 2005) прямо предсказывает, что по мере того, как принципал (федеральный центр) укрепляет механизмы мониторинга, а мягкие бюджетные ограничения сменяются жесткими, дискреционный компонент трансфертной системы не обязательно сокращается – он может, напротив, институционально закрепляться как инструмент управления лояльностью агентов (региональных элит) в условиях уже состоявшейся централизации. Именно эта гипотеза лежит в основе периодизации, предложенной в следующем разделе.

Данные и методы . Периодизация 1991–2022 гг. построена как вторичный историографический синтез: этапы выделяются по институциональным событиям-маркерам (учреждение ФФПР, реформа Совета Федерации, создание федеральных округов, переход к назначаемости губернаторов, федеральные законы № 122-ФЗ и № 131-ФЗ, Концепция межбюджетных отношений 2009 г. и др.), извлеченным и датированным по историографии бюджетного и административного федерализма в России (Treisman, 1996; Weingast, 1995; Reuter, Turovsky, 2014; Sharafutdinova, 2013; Starodubtsev, 2018) и по общему содержанию соответствующих нормативно-правовых актов (Бюджетный кодекс РФ, федеральные законы, постановления и распоряжения Правительства РФ). Настоящая статья не проводит самостоятельного постатейного анализа этих актов и не идентифицирует их конкретные редакции и номера; периодизацию следует поэтому воспринимать как реконструкцию на основе вторичных источников, а не как результат независимого нормативно-правового анализа.

Для эмпирической иллюстрации трех последних периодов (2007–2022 гг.) используется несбалансированная панель данных по 84 субъектам Российской Федерации; источники – Федеральное казначейство РФ, Росстат, ЦИК РФ, Минченко Консалтинг / Фонд «Петербургская политика» и «Госсовет 2.0». Панель является несбалансированной не из-за исключения регионов из числа стандартных 84 субъектов (за исключением Чукотского АО, исключенного как аномальное наблюдение), а из-за расширения состава наблюдений во времени: Республика Крым и г. Севастополь включены в панель начиная с 2015 г. (первый полный год после интеграции), а четыре региона, интегрированных в 2022 г., входят в нее лишь начиная с 2023 г. и в представленную здесь иллюстрацию, ограниченную периодом по 2022 г. включительно, не входят.

Ключевые переменные операционализированы следующим образом. К дискреционным трансфертам отнесена часть межбюджетных трансфертов регионам, распределяемая не по закрепленной формуле выравнивания бюджетной обеспеченности, а по решению федеральных органов исполнительной власти в рамках их дискреционных полномочий, – иные межбюджетные трансферты и та часть субсидий, решение о распределении которой принимается вне единой формулы, в отличие от дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, рассчитываемых по утвержденной методике. «Варягом» в настоящей статье считается глава региона, чья профессиональная и политическая карьера непосредственно перед назначением не была связана с работой на региональных или муниципальных должностях в данном субъекте; в противном случае глава региона классифицируется как «местный».

По каждому из шести периодов рассчитаны три описательных показателя: среднее значение дискреционных трансфертов на душу населения в реальных ценах 2015 г., доля глав регионов, назначенных «варягами», и средний рейтинг политической выживаемости губернатора. Такой описательный анализ – без мер разброса и без формальной проверки значимости межпериодных различий – не заменяет регрессионного тестирования гипотез и не идентифицирует причинно-следственных связей; его задача состоит в том, чтобы обеспечить институциональный контекст для интерпретации результатов, он не должен читаться как самостоятельное статистическое доказательство.

Периодизация эволюции российского бюджетно-административного федерализма (1991-2022)

Договорная децентрализация (1991–1993 гг.). Распад унитарной советской модели сопровождался резким (с 40 до 55 %) ростом доли региональных и местных доходов в консолидированном бюджете (Treisman, 1996). В отсутствие устойчивых федеральных институтов межбюджетные отношения формировались индивидуальным политическим торгом: Татарстан, Башкортостан и Якутия добились двусторонних договоров, предоставлявших им особые бюджетные и экономические режимы (Treisman, 1996). Административная вертикаль на этом этапе фактически не функционировала: институт полномочных представителей Президента, введенный в 1991 г., в ряде республик фактически не был укомплектован.

Становление и первые реформы (1994-1998 гг. ) . Введение в 1994 г. единых нормативов отчислений и создание Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) обозначили первую попытку формализации трансфертной системы. Одновременно федеральный центр использовал бюджетные уступки как инструмент удержания лояльности регионов с сепаратистским потенциалом: двусторонние договоры с республиками сопровождались нестандартными схемами зачисления налогов (Treisman, 1996). Кризис 1998 г. обнажил структурное противоречие: значительная часть расходных обязательств регионов («нефинансируемые мандаты») не имела источников финансирования, что вынудило центр к дискреционной экстренной помощи.

Реформирование и разворот к централизации (1999–2003 гг.). Приход к власти В.В. Путина ознаменовал целенаправленное свертывание региональной автономии эпохи «договорного федерализма». Реформа Совета Федерации в 2000 г. лишила губернаторов прямого представительства в верхней палате парламента; создание в 2000 г. федеральных округов и института полномочных представителей выстроило промежуточный уровень административного контроля. Параллельно происходила бюджетная рецентрализация: перевод НДС в федеральный бюджет и отмена ряда региональных налогов сократили долю доходов, остающихся в распоряжении регионов, до 44–48 % к 2003–2004 гг., и она продолжала снижаться в последующие годы. Введение в 2001 г. Фонда компенсаций формализовало финансирование федеральных мандатов, однако не устранило структурной зависимости регионов от центра.

Муниципальная реформа и укрепление вертикали (2004–2008 гг.). 2004 г. стал точкой институционального перелома в административном измерении: переход к фактической назначаемости губернаторов кардинально изменил систему стимулов региональных руководителей (Sharafutdinova, 2013). Одновременно было отменено правило «двух ключей» в лицензировании недропользования, а Федеральный закон № 122-ФЗ¹ о монетизации льгот перераспределил полномочия между уровнями власти. Муниципальная реформа (Федеральный закон № 131-ФЗ) увеличила число муниципальных образований более чем до 24 тыс., однако их собственная доходная база осталась крайне незначительной, что создало дополнительный слой дискреционного распределения средств по вертикали «регион – муниципалитет».

Стабилизация и мировой финансовый кризис (2009–2013 гг.) . Финансовый кризис 2008– 2009 гг., пришедшийся на стык предыдущего и настоящего периодов, потребовал резкого роста антикризисных трансфертов; К. Вартапетов показал, что их распределение отражало не только объективные бюджетные потребности, но и политические соображения (Vartapetov, 2011). В 2009 г. была утверждена Концепция межбюджетных отношений до 2013 г., закрепившая систему рейтингования качества управления бюджетным процессом в регионах – институт, косвенно усиливший административную составляющую трансфертного распределения.

Нарастание геополитических рисков (2014 г. – настоящее время). Интеграция Крыма и Севастополя в 2014 г. и последовавшие за ней международные санкции потребовали качественно новых механизмов бюджетной интеграции, носивших выраженно дискреционный и политически мотивированный характер: высокий уровень федеральной поддержки Крымского полуострова был связан не только с объективными потребностями, но и с задачей легитимации присоединения. Пандемия COVID19 2020 г. вызвала новую волну антикризисных трансфертов; исследование субнациональной государственной состоятельности на данных 2021 г. показало, что регионы, успешнее выполнявшие социально-экономические требования майских указов 2012 г., лучше сдерживали распространение вируса, причем более высокой такой состоятельностью отличались, среди прочего, более авторитарные регионы и регионы с более опытными руководителями (Ross, Turovsky, Sukhova, 2023) – наблюдение, согласующееся с общим тезисом статьи об усилении административного контроля центра, хотя оно относится к сдерживанию эпидемии, а не непосредственно к распределению трансфертов. Наконец, интеграция новых регионов с 2022 г. потребовала разработки механизмов «опережающего» финансирования вне стандартных формульных процедур, что придало дискреционному компоненту трансфертной системы дополнительную институциональную легитимацию.

Эмпирическая иллюстрация: динамика дискреционных трансфертов и «варягизации» губернаторского корпуса (2007–2022). Панельные данные позволяют количественно проиллюстрировать три последних периода приведенной периодизации. Нижняя граница панели – 2007 г. – обусловлена доступностью сопоставимых данных Федерального казначейства по подушевым трансфертам; рейтинг политической выживаемости губернаторов начинает публиковаться позже, поэтому за 2007–2008 гг. это значение отсутствует (см. таблицу 1). Таблица 1 показывает среднегодовой подушевой объем дискреционных трансфертов в реальных ценах 2015 г., долю губернато-ров-«варягов» и средний рейтинг политической выживаемости губернатора по шести периодам.

Данные иллюстрируют ключевой тезис периодизации: ни один из четырех структурных разрывов панели (кризис 2008–2009 гг., санкционный шок 2014–2015 гг., пандемия 2020 г., интеграция новых регионов 2021–2022 гг.) не сопровождался возвратом к формульному распределению. Санкционный шок 2014–2015 гг. первоначально дал не рост, а снижение подушевых трансфертов (с 8,6 до 6,1 тыс. руб.) – это отражает не сокращение дискреционного пространства как такового, а бюджетную консолидацию на фоне падения цен на нефть и первичного шока; однако начиная с 2016 г. подушевые трансферты возобновляют рост практически без остановки, достигая максимума в пандемийном 2020 г. (18,5 тыс. руб.), прежде чем стабилизироваться на сопоставимо высоком уровне в 2021–2022 гг. (17,6 тыс. руб.) – что превышает докризисный уровень 2007–2008 гг. (8,3 тыс. руб.) более чем вдвое.

Таблица 1 . Динамика дискреционных трансфертов и административной централизации по периодам, 2007–2022 гг. (N = 84 региона)¹

Table 1. Dynamics of Discretionary Transfers and Administrative Centralization by Period, 2007–2022, (N = 84 regions)

Период	Ключевое институциональное событие	Дискреционные трансферты на душу, тыс. руб. (цены 2015 г.)	Доля губернаторов-«варягов», %	Средний рейтинг губернатора (1—5)
2007–2008	Докризисный период; рейтинг губернаторов еще не публикуется	8,3	34,0	н/д
2009–2013	Мировой финансовый кризис и посткризисная стабилизация	8,6	43,0	3,8
2014–2015	Санкционный шок; интеграция Крыма и Севастополя	6,1	46,0	3,9
2016–2019	Восстановительный рост; распространение «Госсовета 2.0»	11,8	48,0	3,4
2020	Пандемия COVID19; антипандемийные трансферты	18,5	55,0	3,4
2021–2022	СВО; интеграция новых регионов	17,6	57,0	3,5

Доля губернаторов-«варягов» росла на всех шести интервалах панели: с 34 % в 2007–2008 гг. до 57 % в 2021–2022 гг. Строго говоря, монотонность здесь установлена только для сконструированных автором групповых средних по интервалам разной длины (от одного года в 2020 г. до пяти лет в 2009–2013 гг.); годовой ряд, который позволил бы проверить монотонность динамики напрямую, в статье не приводится и составляет задачу для дальнейшего анализа. При этом рост доли «варягов» не был параллелен динамике подушевых трансфертов: приросты последних по тем же шести интервалам дважды меняли знак (санкционный шок 2014–2015 гг. дал временное снижение), тогда как доля «варягов» увеличивалась на каждом интервале без исключения – то есть два ряда демонстрируют разную, а не общую динамику. Эта динамика эмпирически согласуется с тезисом г. Шарафутдиновой о трансформации губернаторского корпуса после 2004 г. (Sharafutdinova, 2013): если в конце XX в. главы регионов обладали относительной монополией на региональные ресурсы, то к 2020-м годам большинство постов заняли назначенцы центра, чья позиция по отношению к региональным ресурсам структурно ограничена. Показательно, что средний рейтинг политической выживаемости губернатора за тот же период не растет, а слабо снижается (с 3,8–3,9 в 2009–2015 гг. до 3,4–3,5 в 2016–2022 гг.). Поскольку рейтинг политической выживаемости измеряет вероятность сохранения должности, а не административный вес или лоббистский ресурс губернатора, интерпретация этого снижения как свидетельства ослабления административного веса «варягов» требует оговорки: сопоставимость рейтинговых оценок 2009 и 2022 гг. не может считаться самоочевидной, поскольку за 15 лет наблюдений могли измениться методика составления рейтинга, состав экспертов и сама шкала. При этом ограничении данные согласуются с тезисом, что переменная «варяг» не работает как самостоятельный лоббистский ресурс ни в одной из спецификаций.

Обсуждение . Полученная картина позволяет иначе интерпретировать результат об отсутствии лоббистского эффекта «варяга». Институциональная динамика 1991–2022 гг. показывает, что дискреционное пространство трансфертной системы расширялось не как побочный эффект отдельных кризисов, а как кумулятивный и практически необратимый процесс: каждый структурный разрыв оставлял систему более дискреционной, чем она была до него («эффект храповика»). При этом административная централизация – переход к назначаемости губернаторов, затем к контролируемой системе выборов с фильтрами не создала нового канала персонального губернаторского влияния на объем трансфертов; она, напротив, институционально ослабила такой канал, заменив прямые торговые отношения «губернатор – федеральный министр» эпохи 1990-х годов иерархическим контролем центра над назначенцами.

Освободившееся дискреционное пространство не осталось незаполненным, его заняла не персональная лоббистская активность, а агрегированный электоральный профиль региона – предиктор, институционально более устойчивый и легитимный, чем личные связи отдельного руководителя, поскольку он верифицируется самой процедурой федеральных выборов.

Центральный тезис статьи о последовательном замещении переговорного канала электоральным нуждается в оговорке применительно к самому раннему периоду. Д. Трейсман, анализируя данные начала 1990-х годов, показал, что распределение чистых трансфертов уже тогда определялось прежде всего переменными переговорной силы региона – уровнем поддержки Б.Н. Ельцина на выборах 1991 г., датой декларации суверенитета, интенсивностью забастовочного движения (Treisman, 1996). В. Попов на данных начиная с 1994 г. установил зависимость фискального баланса регионов от результатов парламентских и президентских выборов (Popov, 2004). Обе работы указывают на то, что и переговорный, и электоральный каналы действовали параллельно уже в первой половине 1990-х годов, а не сменяли друг друга последовательно, как это представлено в упрощенном виде в настоящей периодизации. Это не опровергает общего направления аргумента административная централизация 2000-х годов действительно устранила персональный переговорный ресурс губернаторов как самостоятельный канал, но заставляет его уточнить: электоральный канал не возник на месте переговорного после его демонтажа, а сосуществовал с ним с начала 1990-х годов и стал доминирующим по мере того, как переговорный канал был институционально закрыт.

Ограничением настоящего анализа является то, что количественная иллюстрация охватывает лишь период 2007–2022 гг., тогда как периодизация начинается с 1991 г.: для более ранних периодов (договорная децентрализация, становление, разворот к централизации) доступна только качественная историческая реконструкция. Дополнительным ограничением служит описательный характер количественных показателей: приведенные в Таблице 1 средние не сопровождаются мерами разброса и не проверялись на статистическую значимость различий между периодами, а абсолютный подушевой объем дискреционных трансфертов не тождествен доле дискреционной части в совокупных трансфертах – рост первого показателя совместим с сокращением второго, если общий объем межбюджетных трансфертов рос быстрее (что в пандемийном 2020 г. представляется вероятным). Расширение эмпирической базы на период 1991–2006 гг., а также построение показателя доли дискреционных трансфертов в их общем объеме составляют самостоятельные задачи для дальнейших исследований, требующие восстановления данных из архивных источников Министерства финансов РФ.

Выводы . 1. Институциональная эволюция российского бюджетного и административного федерализма 1991–2022 гг. представляет собой последовательное расширение дискреционного компонента трансфертной системы: от точечных договорных уступок 1990-х годов к системным, институционально закрепленным дискреционным механизмам 2000-х–2020-х годов.

• 2.    Ни один из четырех крупных структурных разрывов панели 2007–2022 гг. – финансовый кризис, санкционный шок, пандемия, интеграция новых регионов – не сопровождался восстановлением формульных принципов распределения. Санкционный шок 2014–2015 гг. первоначально дал не рост, а временное снижение подушевых дискреционных трансфертов (с 8,6 до 6,1 тыс. руб.), однако начиная с 2016 г. их уровень возобновил рост и к 2021–2022 гг. более чем вдвое превысил докризисный уровень 2007–2008 гг.; ни на одном из четырех разрывов панель не показывает возврата к докризисному соотношению между формульным и дискреционным распределением.

• 3.    Административная централизация (рост доли «варягов» с 34 до 57 %) не сопровождалась ростом среднего рейтинга политической выживаемости губернаторов (снижение с 3,8–3,9 до 3,4–3,5); при указанной выше оговорке о сопоставимости рейтинговых оценок за 15 лет наблюдений это согласуется с установленным ранее отсутствием самостоятельного лоббистского эффекта переменной «варяг»: расширяющееся дискреционное пространство было занято электоральным, а не персонально-административным каналом распределения ресурсов.

Заключение . Реконструированная в статье периодизация институциональной истории российского бюджетного и административного федерализма позволяет иначе прочитать эконометрический результат об отсутствии самостоятельного лоббистского эффекта «варяга»: не как артефакт конкретной регрессионной спецификации, а как следствие тридцатилетнего процесса, в ходе которого пространство политического усмотрения при распределении трансфертов расширялось быстрее, чем мог расширяться персональный переговорный ресурс отдельных губернаторов. Вместе с тем предложенная интерпретация остается во многом качественной: она опирается на историографический синтез для периода 1991–2006 гг. и на описательную, не каузальную статистику для периода 2007–2022 гг., а обсуждение работ Д. Трейсмана и В. Попова показывает, что электоральный и переговорный каналы распределения ресурсов действовали параллельно уже в 1990-е годы и не сменяли друг друга линейно, как это представлено в упрощенном виде в предложенной периодизации.

Дальнейшая проверка изложенной здесь институциональной интерпретации требует как минимум трех шагов: восстановления годового, а не сгруппированного по периодам, ряда показателей за 1991–2022 гг.; перехода от абсолютного подушевого объема дискреционных трансфертов к показателю их доли в совокупных трансфертах; и статистической проверки различий между периодами вместо их визуального сопоставления. С практической точки зрения полученная картина указывает на то, что поэтапное расширение формульных, нейтральных от политической конъюнктуры механизмов распределения дискреционных трансфертов остается условием, необходимым – хотя, возможно, не достаточным, – для снижения зависимости бюджетной политики регионов от электоральной лояльности.