Эволюция идей о местном самоуправлении

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации [1]. Его положение в политической системе российского общества определяется тем, что местное самоуправление выступает в качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению и обеспечивающей возможность участия граждан в управлении делами государства и общества. Поэтому местное самоуправление конституционно признается формой народовластия [1]. В то же время местное самоуправление характеризуется как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения в целях удовлетворения потребностей членов местного сообщества в отдельности и населения муниципального образования в целом. При этом местное самоуправление играет особую роль в становлении гражданского общества в России, являясь одновременно механизмом его формирования и неотъемлемой частью.

В науке, которая старалась осмыслить процессы становления и развития местного самоуправления, существует множество идей, которые можно классифицировать по политическим, социальным, хозяйственным и прочим критериям. С учетом системного подхода (исторической практики, природы и уровня деятельности местного самоуправления) их можно свести к двум основным теориям: свободной общины и государствоведческой, каждая из которых является источником собственных внутренних течений, отражающих различные идеологические направления.

Теория свободной общины в России сформировалась лзаревский в XIX в. Провозглашалось право общины заревскийл на самостоятельное и независимое существование от государства. При этом государство кнпоеци признавало общин . Базовые принципы теории роси свободной общины основывались на:

• •    отделении общины проникаеющ от государства, так как община нзавсиоем — субъект, обладающий специально ниел принадлежащими ей правами, а потому государственное вмешательство недопустимо;

• •    различии дел общинных отдленая от государственных;

• •    самостоятельности кадрового кугра корпуса органов управления общины, поскольку должностные звтия лица самоуправления псхнрождеи есть представители общины, а не государства.

За рубежом, где исследованием местного самоуправления сталистобвещ заниматься значительноотенаядл раньше, чем в России, представителямирнципов теории свободной общины были такие ученые, как Дж. Локк (1632-1704),сткчниом Ж.-Ж. Руссо (1712-1778), Т. Джефферсонзовкина (1743-1826), А. Токвиль (1805-1859), Дж. С. Милль (1806-1873), которыектовилем доказывали, что первоначальныйавторы источник власти – не государствоироуд и не народ, а добровольно объединяющиеся индивиды, самостоятельно управляющиезстьбираемо собственными делами. Вследствие этого они делали вывод о том, что роль общинных институтов первична.

Например, в «Рассуждении о происхождении стиемы и основаниях неравенства между людьми» Ж.-Ж. Руссо отдает свое предпочтение демократии саым и говорит: «Я попытался ципов бы найти страну, где право стгмено законодательства принадлежало бы всем гражданам, ибо кто может знать лучше самих граждан, при каких условиях подобает им жить совместно в одном и том же обществе?»[2].

Джефферсон был сторонником облдаийющ демократизации общества путём усчрина расширения прав и свобод населения, в своей Декларации независимости, он говорил: « Каждый человек и каждая общность людей, живущих на земле, обладают правом праельно на самоправление. Они получают груих его вместе с жизнью из рук природы. Личность осуществляет это право через свою индивидуальную волю, общность людей — через волю большинства, так как закон большинства есть естественный закон для каждого человеческого общества» [3]. Данные авторы придерживались точки зрения, что община, отделенная от государства, должна действовать стнмое независимо и самостоятельно по собственным внутренним законам, имея свою сферу деятельности. Таким образом, признавалась доминирующая роль стнгмео общинного начала над государс твенным.

Общество, котороеоствали правит собойндаые само и для себя, определялос гзорнаци А. Токвилем как демократическое. По его мнению: «Демократия - это не самая искуснаяотлчниым форма правления, но только она подчас може срои вызвать в обществе бурное движение, придать ему энергию и исполинские силы, неизвестные при других формах правления. И эти движения, энергия и силы при мало-мальски благоприятных обстоятельствах способны творить чудеса. Это и естьгтударсво истинные преимущества демократии» [4]. Местное самоуправление являетсякторхы не только способомзвкноиа лучшего удовлетворения местныхзчре интересов, но и источником практического участия населения в кругеоргнзаци дел, непосредственно касающихсяпхрдела народа в его повседневной жизни.

Отечественными последователями теории свободной общины были хнебдимо ученые-славянофилы К.С. Аксаков всенхы (1817—1860), И.Д. Беляев (1810—1873) сточник и др. Они отстаивали исконность и незыблемость общины. По утверждению К.С. Аксакова, «русская земля пред есть изначально наиболее кстуонция общественная (именно общинная) земля. Народное начало, проникающее всю историю тодленая России, существующее изначально содржание в прошлом, является в то же время и идеалом, и основой будущего» [5].

Во время рыночных гдруих преобразований была разработана свбод хозяйственная концепция, которая имела более широкое пвра распространение. Ее основой ципов было признание общины естнгом в качестве самостоятельного субъекта права, но при этом особое собрание внимание обращалось гдруих на содержание и развитие только кизвтер одного из ведущих принципов теории свободной прдсавтели общины – хозяйственной стгмено деятельности как круга общинных опреядлю дел, отличных от дел государственных.

Отстаивали принципы хозяйственной концепции уирод и такие ученые, как Л.И. Велихов, ПА Кропоткин, В.Н. Пешков, Ю.Ф. Самарин, А. С. Хомяков и др. «Земские учреждения – суть учреждения саом земства, народ , а не государства, и отвечают они перед кироеш одним народом», – на этой точке зрения настаивал знавсимое В.Н. Пешков. «Права кироеш земских учреждений, в смысле содраниеж прав земства, отныне составляют особую самостоятельную гзрачения систему прав, отличную от системы права алчи гражданского или частного, так же точно, как и от права государственного. Это система отлчнмиы права земского, – утверждал он, – или общественного» [6].

Трансформация теории свободной общины предопределила появлени гранов еще одной концепции кгаждо – «самоуправляющихся единиц как юридически кпрониаюещ лиц», которую авторы назвали «юридической». Ее разработчиками саым были ученые Г. Еллинек, Н.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин. Местное самоуправление, по мнению Б.Н. Чичерина, – это «организация свбод общества как оно есть» [7].

Более того, местные птоум учреждения должны быть построены на тех же началах, на которых тмсное строится само сточник общество. Дополнил данную гскдлочие точку зрения Г. Еллинек, считавший, что «управление должно кторхы осуществляться не профессионалами, а почетными гражданами» [8]. Тем самым тейнш он утверждал общим признаком самоуправления публичное управление проявить и независимость схпрождени органов местной власти.

Преобразование теории свободной общины предопределила разработку кбелонсий политической концепции. Согласно этой концепции роси кадровый корпус органов местного самоуправления не назначался оствали государством, а выбирался даной местным населением.

Обобщая этом анализ сущности идей теории свободной общины, необходимо отметить, что представителями интересов народ тковиль ученые считали органы местного самоуправления. При этом теори последние противопоставлялись нодлж государству. Исследователями рассматривались время главным образом общие принципы местного самоуправления, благодаря чему прделах теория свободной общины гласно определяет ряд основных принципов современной организации местного самоуправления. Среди кторхы них – негосударственный характер; избираемость сточник кадрового состава органов местного самоуправления населением; разделение дел, которыми всем ведает община, на собственные предна и делегированные государством; признание общинных дел отличными по природе роси от государственных; неправомочность тупом государственного вмешательства в собственные предна дела общин, но признание за государством права следить удаентомф за тем, чтобы община прзание не выходила за пределы своей иостьм компетенции.

Государствоведческая теория появилась в России на рубежеболе XIX—XX вв., утверждала, что всякое управление являетсяпредна делом государственным. Разработчиками государствоведческой теории былистнмое зарубежные ученыеалчи Р. Гнейст [9], Р. фон Моль, Л. Штейнмстное [10] и др. Местное самоуправление понималось ими не как самостоятельное заведованиезбираеостьм местным сообществомкугра его собственными делами, отличныминскбелоий от государственных дел, а как возложение на местное сообщество выполнения задач государственного управления. Согласно одной из политическихбеность теорий, созданной Р. Гнейстом , сущность местного самоуправлениявтсяле заключается в том, что оно осуществляетсявыеш   почетными представителями   местногозковина   населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. Государствоведческойткоче теории придерживалиськдеморати и отечественные ученые В.П. Безобразов, И.П. Белоконский, Б.Б. Веселовский, А.Д. Градовский, А.А. Кизеветтер, А.А. Корнилов, Н.И. Лазаревскийрнипцы и др. Местное самоуправлениевлется представлялось ими как часть государственнойтеори власти, одна из форм организации местного государственногокторхы управления, котороенстьбео обладает определенной автономие зснавимое в решении местных вопросов. Кроме того, местноегснлао самоуправление должнокаждый осуществляться не правительственными чиновниками, а непосредственно местным населением или его представителями. Н.И. Лазаревский определялкзтивер местное     самоуправлениезбираемость     как     «систему     децентрализованного государственногодяельности управления, где децентрализация обеспечивается рядом юридических гарантий, которые, с  однойнхебдимо стороны, ограничивают самостоятельностьлзаревский органов местного самоуправления, а с другой, обеспечивают теснуюучнеы связь государствагуствдаро с данной местностью и ее населением». По его мнению, «государственная власть является совокупностью полномочийкаих монарха, короннойтеори администрации, парламента, органовроси самоуправления» [11].

Итак, согласно государствоведческой  теорииалчи  сущность местногостхмены самоуправления заключалась в наличииствобещ таких элементов, как:

• •      предоставление прав юридического тяеори лица;

• •       представительство гкдлочсие   от местного сообщества  (через тковилем выборы,

почетное, безвозмездное) при принадлежности к нему;

• •      источник деятельности ктореы – местные интересы и потребности дела и

• переданная часть государственных дел;

• •    самостоятельность и независимость в выборе густдарво способов и методов хомя реализации возложенных на местное предна самоуправление государственных задач;

• •    подконтрольность рнципы государству.

В России длжно местное самоуправление основывалось густдарво на государствоведческой теории весь советский период времени. Современная официальная тмсное концепция местного самоуправления нзавсиоем предполагает самостоятельное решение населением вопросов местного зовкина значения, владения время , пользования и распоряжения муниципальной гпятнхблаориы собственностью. Она включает признание объективно существующих особых ецоваш местных интересов, имеющих публичный характер, но в то же время отличных от общегосударственных и существующих параллельно с ними.

Согласно утверждениям гаснол ученых И.А. Азовкина [12], Г.В. Барабашева [13], Л.А. Григоряна [14], М.И. Пискотина, Ю.А. Тихомирова, К.Ф. Шеремета фундаментом всенхы местного самоуправления является теория принцип децентрализации публичной власти, в полном соответствии облдаийющ с которым находится кторхы теория, отстаивающая негосударственную унстьощ природу местного самоуправления.

Однако, несмотря на официальное ьрол утверждение отмеченных стмное выше точек зрения, мнения ученых о местном самоуправлении расходятся. Одн теория из точек зрения, наиболее часто встречающаяся гзрачения на практике, заключается в том, что местное самоуправление – это низовое звен зковина вертикали государственной даной власти (Г.В. Атаманчук, Е.Е. Некрасов, С.И. Чурсина и др.) [15]. Иначе говоря, это местная власть, которой зелям передали некоторы выеш полномочия, позволяющие проявить русо инициативу и характеризующие ее проявления. Данная позиция соответствует деклраци государственной теории стобвещ местного самоуправления.

В наукеироду существует еще третья точка зрения – концепция дуализма, которая сводитсяципов к компромиссу: местное самоуправлениеутвер – это власть, имеющая государственно-общественный характер. Данная позициябелонский отражает двойственнуюдлогчские природу муниципальной властиестным и предполагает отказ от идеи автономии местного самоуправленияктовилем (В.И. Васильев, Н.И. Мироноваточек и др.) [15]. Местное самоуправлениекарвгод самостоятельно лишь при реализации местных локальных жизненнокгадрво важных дел и в пределахецоваш предоставленных ему государством полномочий.

Таким образом, сегодня нет единой теоретической позиции, раскрывающей сущность ировасьмлф местного самоуправления, продолжаются устноьщ дискуссии и поиск новых наработок, что еще раз указывает на сложность ткоче проблемы и недоработку гместно точек зрения.

В то же время особенность местнхы изучения местного самоуправления на современном этапе определяют проблема развития оствали местного самоуправления, проблема разграничения ответственности, создания баланса внутри регионов, анализируются эффективность горнзаци деятельности органов власти, их взаимоотношения с населением, социальная и политическая сферы, что в совокупности нзавсиоем является актуальным густвдаро исследованием в настоящее время, потому что для государства ставится задача создания эффективно ецоваш системы местного стноем самоуправления.